邵 挺

前面說(shuō)過(guò)，集體土地入市不是新事物，改革開(kāi)放以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，當(dāng)時(shí)利用的土地都是集體土地，符合1988年《土地管理法》“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)允許使用集體所有的土地”的規(guī)定。但這部法律也明確規(guī)定了“國(guó)家和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。時(shí)隔兩年，國(guó)務(wù)院就頒布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，但時(shí)至今日也沒(méi)有頒布集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條例。實(shí)事求是地講，現(xiàn)有法律體系基本堵住了“集體土地入市”的途徑和渠道。但據(jù)劉守英的調(diào)查，像廣東佛山市南海區(qū)等一些沿海發(fā)達(dá)城市，從上世紀(jì)90年代初集體土地入市的范圍就不限于“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，更多地用于興建廠房供外資、合資和私人企業(yè)使用。

盡管從1988年開(kāi)始集體土地入市就處于政策的“圍追堵截”中，凡涉及集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的官方文件，都是“禁止、嚴(yán)禁”等，事實(shí)上大量存在的入市活動(dòng)，只能轉(zhuǎn)入“地下”，起初規(guī)模不大、影響有限，當(dāng)?shù)卣病氨犚恢谎坶]一只眼”。但等“漸成氣候”時(shí)，地方政府的態(tài)度也發(fā)生了分化，有的主張“清理、整頓”，有的卻堅(jiān)持把這些“法外行為納入法律體系中”，主張通過(guò)修改法律來(lái)打通合法的渠道。現(xiàn)在大家討論改革的邏輯，有“問(wèn)題導(dǎo)向”、“理念導(dǎo)向”之爭(zhēng)，也有“基層創(chuàng)新”、“頂層設(shè)計(jì)”之辯，但都遵循一個(gè)原則，就是由大量現(xiàn)實(shí)中的“法外創(chuàng)新行為”形成試點(diǎn)，慢慢地形成改革的社會(huì)共識(shí)，“紅頭文件”的出臺(tái)則是最高層對(duì)改革的確認(rèn)。集體土地入市也不例外，經(jīng)過(guò)二十多年的探索，終于在2008年的十七屆三中全會(huì)上，加進(jìn)去了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”這句話，但是前面的“逐步”兩字，還表明仍處在試點(diǎn)探索階段，并沒(méi)有明確的時(shí)間表。直到十八屆三中全會(huì)，才去掉了“逐步”兩字，明確了“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的改革方向和推進(jìn)路徑。2014年，又將北京大興區(qū)等33個(gè)縣區(qū)納入“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”的試點(diǎn)地區(qū)。

關(guān)于集體土地入市的文獻(xiàn)非常多，從上世紀(jì)90年代起就有周其仁、劉守英等學(xué)者開(kāi)始呼喚“賦予集體土地跟國(guó)有土地平等保護(hù)的產(chǎn)權(quán)體系”。十七屆三中全會(huì)以來(lái)，中央政府連續(xù)釋放支持集體土地合法入市的信號(hào)后，引起了社會(huì)上新的一輪激烈爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)有二個(gè)，一個(gè)是“該不該入市”，第二個(gè)是“怎么入市”。

在第一個(gè)問(wèn)題上，有兩類截然不同的聲音。一類聲音宣稱“集體土地入市會(huì)沖擊城市土地市場(chǎng)，甚至削弱現(xiàn)有土地制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用”，言之鑿鑿下的理論邏輯是集體土地入市，就打破了城市土地只能由政府供應(yīng)的壟斷，土地供應(yīng)量的上升，拉低了城市地價(jià)，降低了地方政府從征地過(guò)程中獲得的壟斷收益，入市還通過(guò)“倒逼”征地改革，提高了征地成本，不利于當(dāng)前高度依賴土地征收體系的城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，照上述邏輯層層推理，自然可得出“入市不利于城鎮(zhèn)化推進(jìn)，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的結(jié)論。另外一類聲音主張“集體土地完全應(yīng)該入市”，這是保障農(nóng)民土地權(quán)益、增強(qiáng)集體資產(chǎn)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑，更重要的是，破解了我國(guó)土地制度的二元性，讓農(nóng)民帶著可交易、可對(duì)價(jià)的“土地資產(chǎn)”進(jìn)城，將徹底改革現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式。留在農(nóng)村的村民和集體經(jīng)濟(jì)也擁有了長(zhǎng)期穩(wěn)定的資產(chǎn)收益，可以說(shuō)是“城鄉(xiāng)互利”。

筆者完全支持第二類觀點(diǎn)。前幾講說(shuō)過(guò)，現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元土地制度對(duì)過(guò)去十多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)起到重要作用，用來(lái)解釋的理論很多，但最直觀地看，就是適應(yīng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛和高速增長(zhǎng)階段對(duì)投資和出口的高度依賴特征，大量的工業(yè)園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)和新城建設(shè)，跟政府壟斷土地供應(yīng)的機(jī)制密不可分。但這套模式的弊端越來(lái)越明顯，尤其到了“新常態(tài)”階段，長(zhǎng)期支撐高速增長(zhǎng)的投資和出口這兩大引擎明顯降速，“要地不要人”的城鎮(zhèn)化模式，又導(dǎo)致產(chǎn)生了大量沒(méi)有足夠集聚能力的新城市，作為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化和增長(zhǎng)模式重要支撐的土地制度，也到了“非改不可”的地步了。集體土地的入市，打破了“國(guó)有土地才能用于非農(nóng)建設(shè)”的制度壟斷，靠政府征地推進(jìn)的舊有城鎮(zhèn)化模式，當(dāng)然會(huì)“左右碰壁”，從這個(gè)意義上講，第一類觀點(diǎn)講的“不利于城鎮(zhèn)化推進(jìn)”也是對(duì)的，只是他們說(shuō)的“城鎮(zhèn)化模式”是傳統(tǒng)的那一套，“不利于增長(zhǎng)”短期看似乎有道理，但長(zhǎng)期來(lái)看，打破土地二元制度，激活農(nóng)村土地的“資本潛力”，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、均衡增長(zhǎng)有重大影響。

理論觀點(diǎn)的爭(zhēng)論，要有背后實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的支撐?！霸趺慈胧小笔且粋€(gè)操作性問(wèn)題，從順序上講，應(yīng)該是先認(rèn)同“集體土地入市”的方向，再討論這些操作性問(wèn)題。當(dāng)然，后者處理得好，用現(xiàn)在時(shí)髦的話講就是，“能取得可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”，就能增強(qiáng)入市的社會(huì)共識(shí)。

筆者近年來(lái)曾跟隨劉守英老師，在他的悉心指導(dǎo)下，對(duì)佛山市南海區(qū)、成都市、重慶市、北京市等地區(qū)“集體土地入市”實(shí)踐的深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各地都已經(jīng)探索出了一條利用集體建設(shè)用地推進(jìn)工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化新路”。這對(duì)比較國(guó)有土地和集體土地對(duì)“三化推進(jìn)”的效果，提供了比較制度的視角。筆者在各地調(diào)研時(shí)，曾有意比較這些在“集體土地上長(zhǎng)出來(lái)的城市和產(chǎn)業(yè)”，同政府征地模式下推進(jìn)的城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及當(dāng)?shù)卣?、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的態(tài)度。

以南海區(qū)為例，從上世紀(jì)90年代開(kāi)始村組兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織就將集體土地出租給企業(yè)投資辦廠，到2012年底南海區(qū)一半以上的工業(yè)用地是集體建設(shè)用地，80%的工業(yè)產(chǎn)業(yè)和GDP是建立在集體土地上面。根據(jù)土地“二調(diào)”結(jié)果，南海區(qū)集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地的71%。但由于一直缺乏政策依據(jù)和法律根據(jù)，在規(guī)劃制定、公共服務(wù)提供、稅收征收等方面都處于模糊地帶。2005年借著廣東省出臺(tái)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的“東風(fēng)”，出臺(tái)了南海區(qū)的《集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓出租管理辦法》和《集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押管理辦法》，為實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的“同地同價(jià)同權(quán)”提供了可操作性的政策。在配套措施上，仿效國(guó)有土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，南海區(qū)也建立了集體土地的“基準(zhǔn)地價(jià)體系”、“稅收體系”和“規(guī)劃體系”，并在2010年全面推行農(nóng)村集體資產(chǎn)交易和監(jiān)督平臺(tái)，所有集體資產(chǎn)在清產(chǎn)核算后全部進(jìn)入交易平臺(tái)，保障了集體土地入市過(guò)程和收益分配的公開(kāi)透明?？梢哉f(shuō)，南海區(qū)為集體土地入市提供了可操作性很強(qiáng)的試點(diǎn)樣本。但碰到的最大問(wèn)題是“抵押”，金融機(jī)構(gòu)依據(jù)《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，無(wú)法給集體土地上的各類物業(yè)辦理抵押業(yè)務(wù)，這是地方政府所不能掌控的，抵押權(quán)能的缺失降低了集體土地的價(jià)值，不利于吸引高附加值產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，成為制約南海區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的障礙。十八屆三中全會(huì)確立了“與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的改革方向后，南海區(qū)進(jìn)一步探索破解集體土地的抵押?jiǎn)栴}，就拿到了“尚方寶劍”。2014年，出臺(tái)《南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》，重點(diǎn)解決了集體土地上面的房屋、物業(yè)不能抵押的問(wèn)題。

南海區(qū)20多年的集體土地入市探索，引發(fā)一個(gè)有意思的話題就是，大家都認(rèn)為“集體土地入市是損害地方政府利益的”，因此地方政府和開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)該是最反對(duì)入市的。但為什么南海區(qū)政府從上世紀(jì)90年代起就支持集體土地入市，在國(guó)家政策不支持局部改革的情況下，在力所能及的范圍內(nèi)建立各項(xiàng)入市的體制機(jī)制？換句話說(shuō)，有沒(méi)有什么機(jī)制讓地方政府積極推動(dòng)集體土地入市而不是“反其道而行之”？其實(shí)，不僅是南海區(qū)，珠三角地區(qū)都普遍存在“集體土地托起半邊天”的現(xiàn)象。筆者曾在深圳、南海區(qū)、廣州等地調(diào)研過(guò)，感覺(jué)到要找到上述問(wèn)題的答案，要追溯到上世紀(jì)80年代中后期。改革開(kāi)放伊始，大量港資進(jìn)入，要搞“三來(lái)一補(bǔ)”加工業(yè)，當(dāng)時(shí)的普遍做法是企業(yè)直接找到村組織，由村里負(fù)責(zé)提供土地和辦理手續(xù)，深圳寶安區(qū)的一位老人回憶，當(dāng)時(shí)的寶安縣下午5點(diǎn)鐘一過(guò)，就“炮聲隆隆，連地都在搖動(dòng)”，原來(lái)是各村為吸引企業(yè)入駐，紛紛選擇在工人下班后“炸山修路、平整土地”。既然村組織在最初的發(fā)展階段，就扮演了“土地供應(yīng)者”的角色，在數(shù)十年中，盡管產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)型升級(jí)，但底下的土地仍然是“集體土地”。這也使珠三角地區(qū)的村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織嘗到了“集體土地參與市場(chǎng)交易”的好處，比如可以多年分紅、所有權(quán)仍然是集體組織等，尤其跟“征地模式”相比，時(shí)間越長(zhǎng)，集體土地入市的好處就越明顯，這就強(qiáng)化了“不到萬(wàn)不得已，都不愿意村里的土地被征走”的預(yù)期。

再說(shuō)地方政府，在上世紀(jì)90年代最早引入外資企業(yè)時(shí)，允許由村集體直接跟企業(yè)談判，而不是征地的原因，主要是“有心無(wú)力”，名義上縣政府有征地的法定權(quán)力，但事實(shí)上沒(méi)有征地所需要的財(cái)力。改革開(kāi)放之初，鄧小平說(shuō)過(guò)“中央沒(méi)有錢，可以給政策，你們要?dú)⒊鲆粭l血路”，其實(shí)當(dāng)時(shí)不僅中央沒(méi)有錢，珠三角各級(jí)政府也是“囊中空空”，在短期內(nèi)拿不出足夠的錢完成征地拆遷、平整土地等工作，因此對(duì)村組織利用集體土地自行引進(jìn)企業(yè)的行為，不僅不加禁止，反而承諾“只要村組織把企業(yè)引進(jìn)來(lái)，用地手續(xù)可由政府代辦”，村組織在引進(jìn)企業(yè)的同時(shí)，還負(fù)責(zé)原本由政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)等，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)又是“一種解脫”。前面說(shuō)過(guò)，集體土地入市具有很強(qiáng)的“路徑依賴”，跟長(zhǎng)三角、京津冀等地區(qū)相比，不論在集體土地入市的規(guī)模還是地方政府的態(tài)度上，珠三角地區(qū)都“獨(dú)樹(shù)一幟”。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，初始階段的產(chǎn)權(quán)安排會(huì)有累積效應(yīng)，時(shí)間一長(zhǎng)就會(huì)形成相對(duì)固化的制度體系。

中國(guó)2003年以后進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，加上金融的力量，地方政府有了足夠的財(cái)力進(jìn)行征地拆遷，這是不是意味著原先“心有余而力不足”的地方政府，會(huì)由支持集體土地入市轉(zhuǎn)為反對(duì)呢？據(jù)筆者的觀察，珠三角地區(qū)的部分地方政府確實(shí)存在這種現(xiàn)象，開(kāi)始強(qiáng)化征地權(quán)、擴(kuò)大征地規(guī)模。但南海區(qū)政府始終認(rèn)準(zhǔn)“主要通過(guò)集體土地搞產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市更新”的路子，政府的力量始終放在“如何完善集體土地入市的體制機(jī)制”上，而不是急著把集體土地變成國(guó)有土地。用時(shí)任書記鄧偉根的話來(lái)講，“政府要從長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，制定并完善集體土地入市后的收益分配關(guān)系”，南海區(qū)的普遍辦法是“二八開(kāi)”，即地方政府以稅收的形式獲取集體土地拍賣價(jià)的20%，80%歸集體經(jīng)濟(jì)組織，以后每年集體土地上的物業(yè)租金收益，除去稅收后的凈收益，也基本按這個(gè)比例進(jìn)行分配。據(jù)南海區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦的測(cè)算，在征地模式下，按照2010-2014年土地出讓成本性支出占出讓收益的平均比重（75%）來(lái)計(jì)算，假設(shè)一塊地通過(guò)征地模式賣了1000萬(wàn)，政府土地凈收益是250萬(wàn)。假定是集體土地自主入市，按照南海區(qū)集體土地基準(zhǔn)地價(jià)與國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)的比價(jià)（vv），估計(jì)賣500萬(wàn)元，“二八開(kāi)”的結(jié)果是地方政府獲取100萬(wàn)。靜態(tài)地看，確實(shí)比250萬(wàn)的凈收益少了。動(dòng)態(tài)地看，政府則省了許多隱性成本，比如拆遷過(guò)程中的“官民沖突”以及土地出讓過(guò)程中的“腐敗”行為。即使只算經(jīng)濟(jì)賬，地方政府每年還可以從集體土地上的物業(yè)租金中分享20%的收益，長(zhǎng)久算來(lái)，是“得大于失”的。這可能就是南海的鄧偉根如此強(qiáng)調(diào)“要從長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光看待集體土地入市”的原因。

簡(jiǎn)言之，解釋當(dāng)前“不少地方政府支持集體土地入市”的理由，拋卻政治上的正確除外（十八屆三中全會(huì)的規(guī)定），合理的邏輯應(yīng)該從兩方面展開(kāi)。其一從歷史的角度，如果該地最初引入的產(chǎn)業(yè)和資本主要就是靠集體土地，在當(dāng)時(shí)地方政府沒(méi)有力量全部推進(jìn)征地模式的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織的不斷壯大和農(nóng)民分紅比例的提高，直接就會(huì)約束地方政府的征地權(quán)。這個(gè)因素可以部分解釋，為何集體土地入市的現(xiàn)象更多地出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)，而不是相對(duì)落后的中西部地區(qū)。其二從政府收益的角度，以當(dāng)年一次性地、靜態(tài)地觀點(diǎn)看，集體土地入市確實(shí)會(huì)降低政府從土地中獲取的收益，但從較長(zhǎng)的時(shí)期看，地方政府可以通過(guò)跟集體組織的契約談判，得以分享長(zhǎng)期的土地收益，并且還避免了繁雜的拆遷、征地沖突和土地腐敗?？上У氖牵覈?guó)五年一任的政治周期和官員績(jī)效考核機(jī)制，使很少有地方官員有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，而只局限于任期內(nèi)的利益考核。

順便說(shuō)一下，筆者在珠三角地區(qū)調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，就是發(fā)達(dá)市區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)，有相當(dāng)一部分比例是長(zhǎng)期任職的（超過(guò)二十年的不乏其人），就算區(qū)縣書記也是喜歡“原地長(zhǎng)期任職”，有人用“基層一把手油水多”來(lái)解釋，但現(xiàn)在還沒(méi)有很好的理論來(lái)概括。但筆者從另外一個(gè)角度考慮，似乎這可以部分解釋，為何這些縣鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)可以更多從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮本地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題，比如“支持集體土地入市”，當(dāng)然這只是一種想象，還需要更多的實(shí)證研究加以驗(yàn)證。