本刊記者 姜 巍 張菀航

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，出租汽車行業(yè)迅速發(fā)展起來，成為越來越關(guān)系到人們切身利益的熱點(diǎn)話題，備受社會各界的關(guān)注。但是因?yàn)榉N種原因，出租汽車行業(yè)的改革一直未有太多實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，而且可以說是舉步維艱，困難重重。

近日，浙江義烏率先出臺《出租汽車行業(yè)改革工作方案》（以下簡稱“方案”）。方案中提到，從2018年開始，有序開放出租汽車市場準(zhǔn)入和出租汽車數(shù)量管控，實(shí)現(xiàn)出租汽車市場化資源配置。此外，義烏將取消營運(yùn)權(quán)有償使用費(fèi)。義烏還提出建立和引進(jìn)網(wǎng)絡(luò)約租車平臺，落實(shí)其主體責(zé)任，遵守運(yùn)輸市場規(guī)則，提供合法營運(yùn)車輛，配備具有從業(yè)資格的駕駛員。此方案一出，就成為輿論的焦點(diǎn)，被視為出租汽車行業(yè)改革多年的首次“破冰之舉”。

隨后，各個(gè)地方政府也相繼就出租汽車行業(yè)改革問題作出了表態(tài)。廣州市副市長周亞偉說，專車猶如一條鯰魚一般，它的出現(xiàn)倒逼著出租汽車行業(yè)的改革。專車服務(wù)需要納入合法、合規(guī)的平臺，而廣州將積極穩(wěn)妥地推進(jìn)出租汽車行業(yè)改革，按照國家的有關(guān)規(guī)定，維護(hù)各方的權(quán)益，開展公平、有序的市場運(yùn)營。

上海市政府則一手促成了滬上四大出租車公司與滴滴公司的戰(zhàn)略合作，堪稱敢“吃螃蟹”的成功改革。政府將著力為雙方搭建優(yōu)質(zhì)技術(shù)與服務(wù)平臺，通過透明的管控，實(shí)現(xiàn)競爭對方雙贏的局面，并在平臺正式運(yùn)行后，重點(diǎn)解決司機(jī)和車輛身份、車輛運(yùn)行信息傳動等問題，做到運(yùn)營車輛狀態(tài)識別，提高車輛的運(yùn)營效率和運(yùn)營安全性。

而北京地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)專車的生存狀態(tài)似乎并不樂觀。近日，北京市交通委運(yùn)輸管理局、市公安局公交保衛(wèi)總隊(duì)、市交通執(zhí)法總隊(duì)三個(gè)部門約談滴滴公司。北京市交通主管部門表示，私家車和租賃車配備駕駛員從事客運(yùn)服務(wù)均屬違法，并且以租賃公司車輛配司機(jī)形式出現(xiàn)的從事專車等業(yè)務(wù)都將是執(zhí)法重點(diǎn)。隨后滴滴公司對外宣布停止“免費(fèi)滴滴快車服務(wù)”，并在其官方微博上發(fā)表聲明稱，“不是錢的問題”。

面對互聯(lián)網(wǎng)專車這一創(chuàng)新模式，出租汽車行業(yè)改革的方向在哪？政府是否應(yīng)該擁抱互聯(lián)網(wǎng)，擁抱創(chuàng)新？就這些問題，本刊記者采訪了中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員余暉和國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任丁元竹。

“定位不明確”與“特許經(jīng)營的管理模式”阻礙出租汽車行業(yè)改革

出租汽車行業(yè)是改革開放后發(fā)展較快、問題較多的行業(yè)。它是城市公共交通的重要組成部分，滿足了人們隨時(shí)出行的需求。但由于城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市人口的快速增長，以及對出租汽車數(shù)量的嚴(yán)格管控，使得現(xiàn)有的出租汽車市場規(guī)模越來越無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的出行需求，也給出租汽車行業(yè)的管理提出了更高的要求。

“當(dāng)前出租汽車行業(yè)存在的一系列問題都與出租汽車發(fā)展定位密切相關(guān)?？茖W(xué)定位出租汽車服務(wù)是出租汽車行業(yè)改革發(fā)展的基本問題和關(guān)鍵點(diǎn)，與此同時(shí)，出租汽車發(fā)展定位也是各地反映最突出、最強(qiáng)烈、最關(guān)鍵的問題?！倍≡裾f。

從國家層面看，對出租汽車定位存在逐步調(diào)整的過程。由此前公交系統(tǒng)不發(fā)達(dá)的背景下作為“公共交通重要組成部分”的定位，到“公共交通的補(bǔ)充”，再到“綜合交通運(yùn)輸體系的組成部分，主要提供個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)”的定位演變。出租汽車行業(yè)是否屬于“公共交通”的定位不甚清晰，直接導(dǎo)致了改革取向不明、目標(biāo)搖擺不定和措施舉棋不定。

從地方層面看，由于各地區(qū)發(fā)展階段、發(fā)展進(jìn)程和發(fā)展水平之間存在著一定差異，使得出租汽車在不同類型城市中存在不同定位。在私家車、道路交通發(fā)達(dá)的大城市，出租汽車是城市綜合運(yùn)輸體系的補(bǔ)充（這里對于“綜合運(yùn)輸體系的補(bǔ)充”的基本界定是，具有準(zhǔn)公共服務(wù)的特征，介于私人服務(wù)和基本公共服務(wù)的偏近市場方向）；而在私家車、道路交通不發(fā)達(dá)城市，出租汽車是城市公共交通體系的補(bǔ)充（這里對于“公共交通體系的補(bǔ)充”的基本界定是，介入私人服務(wù)和基本公共服務(wù)之間的偏遠(yuǎn)市場方向）。所以，對于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的地區(qū)，對出租汽車的不同定位，導(dǎo)致了出租汽車行業(yè)改革的環(huán)境更加復(fù)雜，難以用一個(gè)統(tǒng)一的模式去推進(jìn)行業(yè)的改革。

出租汽車行業(yè)一直實(shí)行行政許可制度及總量控制制度。政府根據(jù)本地人口的情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，限定一定數(shù)量的牌照資源，并以特許經(jīng)營的方式通過透明或不透明的程序授權(quán)給少量的個(gè)體司機(jī)和出租汽車公司。司機(jī)個(gè)體無法獲得出租汽車經(jīng)營權(quán)，需要向具有牌照的出租汽車公司承租并繳納一定的“份子錢”。

余暉指出，正是由于出租汽車行業(yè)實(shí)行政府特許經(jīng)營體制，限制出租車牌照數(shù)量，因此獲得牌照的企業(yè)就容易形成寡頭壟斷。通過多年的運(yùn)行，這些所謂的獲得特許經(jīng)營權(quán)的公司，已經(jīng)形成一個(gè)比較穩(wěn)定的利益集團(tuán)，導(dǎo)致他們忽略目前城市交通擁堵的狀態(tài)，使得閑置的車輛無法最大化地發(fā)揮作用，造成了出租汽車企業(yè)對市場的壟斷。

“近幾年，各地出現(xiàn)很多出租汽車司機(jī)罷工事件，表面上看是打車軟件和專車服務(wù)搶了生意，但其實(shí)是新的競爭者加入后，經(jīng)營額下降，但是‘份子錢’是固定的，司機(jī)師傅更希望降低的是‘份子錢’。而正是由于在數(shù)量管控的體制下，個(gè)體司機(jī)無法獲得運(yùn)營牌照，就使得在‘份子錢’的問題上，出租汽車司機(jī)沒有太多的話語權(quán)。”余暉進(jìn)一步指出。

另外，余暉還說，實(shí)際上政府很難預(yù)測到底一個(gè)城市需要多少輛出租汽車才能滿足人們越來越多元化的出行需求，所以出租汽車行業(yè)的改革癥結(jié)就在于“數(shù)量管制”。

互聯(lián)網(wǎng)專車，倒逼出租汽車行業(yè)改革

今年1月8日，對于互聯(lián)網(wǎng)專車這類服務(wù)方式，交通運(yùn)輸部首度公開表態(tài)，對其給予肯定并鼓勵(lì)該創(chuàng)新業(yè)務(wù)。交通運(yùn)輸部稱，當(dāng)前各類專車軟件將租賃汽車通過網(wǎng)絡(luò)平臺整合起來，并根據(jù)乘客意愿通過第三方勞務(wù)公司提供駕駛員服務(wù)，是新時(shí)期跨越出租汽車與汽車租賃傳統(tǒng)界限的創(chuàng)新服務(wù)模式，對滿足運(yùn)輸市場高品質(zhì)、多樣化、差異性需求具有積極的作用。

“除了數(shù)量的補(bǔ)充外，進(jìn)一步往下發(fā)展，專車服務(wù)的出現(xiàn)，為人們提供了更舒適、更專業(yè)化的服務(wù)。”余暉進(jìn)一步總結(jié)互聯(lián)網(wǎng)專車相對于傳統(tǒng)出租車形式的優(yōu)勢。丁元竹表示，“專車”背后體現(xiàn)的是城市公共出行的需求旺盛和多元化?；ヂ?lián)網(wǎng)專車增加了城市運(yùn)能，拉開了消費(fèi)者的消費(fèi)層次。

丁元竹指出，互聯(lián)網(wǎng)專車平臺對互聯(lián)網(wǎng)海量數(shù)據(jù)監(jiān)控、分析和處理，提升了城市交通管理水平，解決了以往信息不對稱的問題。專車運(yùn)營模式是通過互聯(lián)網(wǎng)軟件平臺整合顧客、司機(jī)和出租汽車公司三方信息。部分公司的專車服務(wù)評價(jià)體系、考核體系、責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲體系較為完善，通過給乘客獎(jiǎng)券、積分等政策調(diào)動乘客給予專車服務(wù)評價(jià)打分積極參與性，建立專車服務(wù)考核和末位淘汰機(jī)制。余暉則認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)專車平臺在現(xiàn)有出租汽車數(shù)量有限的情況下，為打車者提供便利的同時(shí)也降低了出租汽車空駛率，提高了傳統(tǒng)的出租汽車行業(yè)的運(yùn)營效率。

“除此之外，互聯(lián)網(wǎng)專車發(fā)展了共享經(jīng)濟(jì)，帶動了就業(yè)和創(chuàng)業(yè)?！倍≡襁M(jìn)一步解釋道，互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)正是共享經(jīng)濟(jì)的具體表現(xiàn)形式。它利用移動互聯(lián)網(wǎng)作為媒介，使公眾公平有償?shù)毓蚕磉\(yùn)輸資源，乘客、駕駛員以及信息平臺通過不同方式付出和受益，共享服務(wù)紅利和經(jīng)濟(jì)紅利，為大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新創(chuàng)造了契機(jī)。根據(jù)上海有關(guān)人士表示，十幾位剛剛畢業(yè)的大學(xué)生，利用信息技術(shù)搭建專車服務(wù)平臺，一年可收入上千萬元，既解決了大學(xué)生就業(yè)問題，又解決了他們的生計(jì)和發(fā)展問題。

不論如何，互聯(lián)網(wǎng)專車的進(jìn)入，或多或少觸動了傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)既得利益群體的“奶酪”。這種固有利益格局的打破，必然會發(fā)出聲響。其背后的深層次矛盾又表現(xiàn)為最直接的沖突和對抗。5月21日，天津上百名出租汽車司機(jī)圍堵專車；5月27日，鄭州發(fā)生了出租汽車司機(jī)打砸專車的事件。另外，據(jù)滴滴快的公司的內(nèi)部人士透露，自從滴滴宣布從5月25日起在全國12個(gè)城市(后增加為14個(gè))推廣“周一免費(fèi)搭快車”活動以來，滴滴快的在全國各地已有40多個(gè)辦公處所遭到出租汽車司機(jī)的滋擾。

矛盾沖突的進(jìn)一步升級，也是期待官方回應(yīng)的一種極端方式。對于傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)來說，專車是非法的“入侵者”，而專車則自視為引領(lǐng)行業(yè)變革的開拓者。專車的“黑白”身份，有待官方的明確。

在義烏發(fā)布的出租汽車行業(yè)改革方案中提到，“鼓勵(lì)移動互聯(lián)網(wǎng)與出租汽車行業(yè)融合創(chuàng)新，建立和引進(jìn)網(wǎng)絡(luò)約租車平臺?！绷x烏市運(yùn)管局出租車管理科科長龔一昌對此特別解釋道：將互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新納入出租汽車改革，義烏在這方面會嘗試。并且強(qiáng)調(diào)稱，“嘗試并非可以無視法律，‘專車’必須是合法營運(yùn)的車輛，嚴(yán)格禁止私家車進(jìn)入營運(yùn)?！倍?月3日，交通部召開的有關(guān)出租汽車行業(yè)改革方案的討論會上，參會代表多來自傳統(tǒng)的出租汽車行業(yè)，被大家所熟知的滴滴、快的等互聯(lián)網(wǎng)專車企業(yè)未獲邀請。

從官方的表態(tài)來看，似乎互聯(lián)網(wǎng)專車暫時(shí)告別了“非法運(yùn)營”的尷尬，這種模式得到了肯定。但是不難發(fā)現(xiàn)，交通部允許通過打車軟件向乘客提供正規(guī)汽車租賃公司的車輛。換另外一種說法，是否可以理解為只有擁有資質(zhì)的出租車輛才能進(jìn)入到這樣的信息平臺中。這些既有的規(guī)定限制了互聯(lián)網(wǎng)專車未來的發(fā)展空間。

而當(dāng)前致力于互聯(lián)網(wǎng)專車運(yùn)營的公司，并不是運(yùn)輸服務(wù)的提供主體，其實(shí)只是一個(gè)單純的信息撮合中介，通過信息將提供運(yùn)輸服務(wù)的供需雙方連接了起來，而并沒有調(diào)度和使用出租車輛的權(quán)力。且在當(dāng)前國家對汽車租賃公司實(shí)行總量控制和配額管理的情況下，專車只能在本身就相對有限的名額中“分一杯羹”，專車服務(wù)市場很難進(jìn)一步擴(kuò)張。

當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)專車平臺中，大量私家車的進(jìn)入在一定程度上補(bǔ)充專車數(shù)量的缺口。但私家車的運(yùn)營資格遭到了質(zhì)疑，被拒絕在法律所規(guī)定的行業(yè)準(zhǔn)入大門之外。交通運(yùn)輸部明確表示禁止私家車接入平臺參與經(jīng)營。這也是近期，南京、武漢、成都、廣州、北京等多個(gè)城市交通委約談各類互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)公司的主要原因。

“義烏率先提出要取消特許經(jīng)營的制度，其主要精神是要取消數(shù)量管控，這也是大眾原來所期盼的結(jié)果，但個(gè)人不允許進(jìn)入這個(gè)市場，必須要公司化來運(yùn)營。我認(rèn)為這是改革不徹底的地方，但也可能是一種妥協(xié)?！庇鄷熣J(rèn)為，應(yīng)該合理有序地進(jìn)一步開放出租汽車市場，將有意愿從事此行業(yè)的私家車車主納入進(jìn)來?！斑@個(gè)市場應(yīng)該是自由的，個(gè)體的出租汽車在獲得一般行政許可的基礎(chǔ)上就可以運(yùn)營。政府要做好人車安全監(jiān)管、強(qiáng)制人車保險(xiǎn)等方面就可以了?！?余暉進(jìn)一步解釋道，公司化運(yùn)營的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)人。因?yàn)楣疽a(chǎn)生很多管理費(fèi)用，如公司需要雇傭人來管理出租汽車司機(jī)。實(shí)際上這些成本本不應(yīng)該發(fā)生，它被轉(zhuǎn)移給了出租車司機(jī)和廣大消費(fèi)者，而大大超過成本的利潤卻由出租汽車公司所有人和管理層占有。

“開放市場，放開數(shù)量管控”才能解決出租汽車行業(yè)改革問題

對于當(dāng)前在出租汽車市場上活躍的互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)公司，諸多的聲討和質(zhì)疑指向它置身于現(xiàn)有行業(yè)的監(jiān)管體系之外。如何更好地定位它的角色和作用來優(yōu)化現(xiàn)有行業(yè)，以求深化行業(yè)改革，值得思考。

丁元竹認(rèn)為，出租汽車行業(yè)是“小行業(yè)、大問題”，而且涉及廣大群眾的切身利益。行業(yè)中存在著既有的體制機(jī)制問題、長期積累的歷史遺留問題，以及當(dāng)前科技創(chuàng)新引發(fā)的行業(yè)變革與行業(yè)轉(zhuǎn)型升級問題；正處于新舊體制、新舊技術(shù)、新舊人員、新舊認(rèn)識和新舊價(jià)值不斷磨合、交織、競爭的階段。

要正確認(rèn)識“互聯(lián)網(wǎng)＋”帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，要找到“互聯(lián)網(wǎng)＋”的市場創(chuàng)新和政府監(jiān)管平衡點(diǎn)，并且互聯(lián)網(wǎng)專車不能盲目發(fā)展，要建立準(zhǔn)入門檻；以持續(xù)的“共享性”推動資源有效使用和合理配置，“共享性”發(fā)展要求保護(hù)環(huán)境，使發(fā)展更具可持續(xù)性，并以共享經(jīng)濟(jì)思維進(jìn)行監(jiān)管；要針對新問題、新情況盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范專車服務(wù)市場，依法管理。丁元竹同時(shí)指出，互聯(lián)網(wǎng)專車企業(yè)要向政府開放軟件平臺接口，公開相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息，向主管部門提供專車車型、駕駛員信息、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)等。建立政府引導(dǎo)和網(wǎng)絡(luò)信息公開的公眾監(jiān)督體制機(jī)制等。

“簡單地禁止、取締、打擊專車，無助于我國出租汽車行業(yè)改革。新技術(shù)的使用前所未有，必須加以規(guī)范。關(guān)鍵問題是通過專車錯(cuò)位經(jīng)營的制度設(shè)計(jì)，彌補(bǔ)出租汽車的不足。出租汽車行業(yè)發(fā)展必須借鑒新技術(shù)，擁抱新技術(shù)?！倍≡裰赋?。

“既然信息技術(shù)帶來了出租汽車行業(yè)的巨大變化，政府就應(yīng)該順應(yīng)潮流，盡量地去修補(bǔ)市場，使得市場更加完善，而不是反對和阻礙它?！庇鄷煴硎荆?dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)打車軟件，可以實(shí)現(xiàn)在移動互聯(lián)網(wǎng)上對個(gè)體運(yùn)營司機(jī)進(jìn)行全方位監(jiān)管，而且客戶的投訴能夠很快地反饋到其平臺上，進(jìn)而及時(shí)對司機(jī)進(jìn)行相應(yīng)的告誡和懲罰。這種撮合的模式把市場的供需雙方，包括第三方的政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合在一起，使得市場向更健康的方向發(fā)展。

他認(rèn)為，政府應(yīng)摒棄制度上或者利益上的惰性，去建立一般的行政許可，通過制定更細(xì)化的管理制度的方式來完善監(jiān)管，并且可以委托打車軟件公司幫助政府加強(qiáng)監(jiān)管。而所有提供出租服務(wù)的車輛，乘客安全的問題都可以通過保險(xiǎn)理賠的方式解決。

余暉還指出，如果國家層面的改革政策落后于市場的正向發(fā)展，不認(rèn)真研究新興市場可能存在的監(jiān)管問題，未來這個(gè)市場仍存在很多的不確定性。因?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)試探性的和打車軟件的擁抱是不穩(wěn)定的，還需要交通部的明確表態(tài)和某些大城市的示范作用。