方少文 ，劉聚濤

(1.江西省鄱陽湖水資源與環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，330029，南昌;2.江西省水利科學(xué)研究院，330029，南昌)

一、生態(tài)紅線的提出

21世紀(jì)初，生態(tài)紅線的概念被初步提出，經(jīng)過十多年的發(fā)展，生態(tài)紅線的理念逐漸形成和完善，也越來越多地應(yīng)用在社會(huì)實(shí)踐中。2000年，國務(wù)院印發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，提出了劃定并堅(jiān)守生態(tài)環(huán)境保護(hù)底線的要求。2008年，環(huán)境保護(hù)部、中國科學(xué)院聯(lián)合發(fā)布 《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，將分區(qū)生態(tài)保護(hù)的思想細(xì)化并落實(shí)為國土空間上的生態(tài)功能區(qū)。2010年，國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出國家生態(tài)安全戰(zhàn)略布局，并規(guī)定了中國中長期國土空間開發(fā)格局，生態(tài)保護(hù)紅線理念基本形成。2011年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》(國發(fā)〔2011〕35號(hào))中提出了全國和地方劃定生態(tài)紅線的任務(wù)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線、強(qiáng)化制度建設(shè)、完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)機(jī)制的要求。2013年5月24日，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格按照優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的主體功能定位，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，并要求各部門和社會(huì)牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。

二、生態(tài)紅線內(nèi)涵及其分類

生態(tài)紅線是將城市規(guī)劃紅線的含義借用而來，劃定的目的在于保護(hù)那些對維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮、保障國家和區(qū)域生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用的國土空間。生態(tài)紅線是繼 18億畝(1畝=1/15 hm2，下同)耕地紅線之后，第二次被上升為國家安全戰(zhàn)略層面的“紅線”，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)認(rèn)知水平的提升，生態(tài)紅線內(nèi)涵更為豐富，范圍也更為廣泛。

以部門為單位，環(huán)保部、水利部、國家林業(yè)局、國家海洋局等國家部門和地方政府開展了大量的生態(tài)紅線實(shí)踐。其中，環(huán)保部提出了國家生態(tài)保護(hù)紅線;水利部提出了水資源管理三條紅線;國家林業(yè)局劃定了林地和森林、濕地、荒漠植被、物種等生態(tài)紅線，要求全國林地面積不低于46.8億畝，森林面積不低于37.4億畝，森林蓄積量不低于200億m3，濕地面積不少于8億畝，還治理宜林宜草沙化地、恢復(fù)荒漠植被不少于8億畝，嚴(yán)禁各級自然保護(hù)區(qū)開發(fā)，使瀕危野生動(dòng)植物得到全面保護(hù);國家海洋局提出了海洋生態(tài)紅線，地方政府按照各部委的要求分別進(jìn)行了各類紅線的劃分與實(shí)踐。

2014年1月，環(huán)保部印發(fā)了《國家生態(tài)保護(hù)紅線-生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南 (實(shí)行)》(環(huán)發(fā)〔2014〕10號(hào))，成為我國首個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的綱領(lǐng)性技術(shù)指導(dǎo)文件，并綜合了生態(tài)保護(hù)、水利、林業(yè)和海洋等各部門的紅線。該生態(tài)紅線包括生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線共3條紅線，其中生態(tài)功能保障基線包括禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)紅線、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)紅線和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)/脆弱區(qū)生態(tài)紅線;環(huán)境質(zhì)量安全底線包括環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)紅線、污染物排放總量控制紅線和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理紅線;自然資源利用上線則包括能源利用紅線、水資源利用紅線、土地資源利用紅線。2015年5月，環(huán)保部印發(fā)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，要求生態(tài)保護(hù)紅線主要在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)/脆弱區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)等區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行劃定，并確定了水源涵養(yǎng)功能區(qū)、水土保持功能區(qū)、防風(fēng)固沙功能區(qū)、生物多樣性維護(hù)區(qū)、海洋重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、水土流失敏感區(qū)、土地沙化敏感區(qū)、石漠化敏感區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)/脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)以及其他區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線分類劃定技術(shù)方法。

江西省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量位居全國前列，是構(gòu)建全國生態(tài)安全格局的重要組成部分，2013年被環(huán)境保護(hù)部列為全國4個(gè)(江西、內(nèi)蒙古、湖北、廣西)生態(tài)紅線劃定試點(diǎn)工作省份之一。為了深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于 “建設(shè)生態(tài)文明”“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”的有關(guān)精神，在國家生態(tài)紅線劃定的背景下，江西省人民政府辦公廳印發(fā)《江西省生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作方案》(贛府廳字〔2015〕46 號(hào))，進(jìn)一步落實(shí)《中共江西省委關(guān)于印發(fā)〈中共江西省委常委會(huì)2015年工作要點(diǎn)〉的通知》(贛發(fā)〔2015〕2 號(hào))要求，對保障全省生態(tài)安全有重要意義的區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，為提升生態(tài)文明水平、實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。根據(jù)國家指南，結(jié)合江西省自然地理特征和生態(tài)保護(hù)需求，按照不同區(qū)域的主導(dǎo)生態(tài)功能，生態(tài)保護(hù)紅線被分為生物多樣性保護(hù)紅線、重要濕地保護(hù)紅線、自然與人文景觀保護(hù)紅線、飲用水水源地保護(hù)紅線、水源涵養(yǎng)保護(hù)紅線和水土保持紅線共6條，并確定了世界文化和自然遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、飲用水水源保護(hù)區(qū)、洪水調(diào)蓄區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)公益林等10個(gè)區(qū)域。

三、水生態(tài)紅線內(nèi)涵

生態(tài)紅線是指重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴(yán)格管控邊界，是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，生態(tài)紅線所包圍的區(qū)域?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)紅線區(qū)，對于維護(hù)生態(tài)安全格局、保障生態(tài)系統(tǒng)功能和支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。

水是資源環(huán)境生態(tài)的基本要素，水生態(tài)紅線也是生態(tài)紅線必不可少的一部分。2011年，中央1號(hào)文件明確提出，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，確立用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污的水資源管理 “三條紅線”。2014年，水利部印發(fā)《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》，提出加強(qiáng)河湖空間用途管制，有續(xù)推動(dòng)河湖休養(yǎng)生息。2014年11月25日，水利部在傳達(dá)李克強(qiáng)考察水利部重要講話精神時(shí)指出加強(qiáng)河湖生態(tài)空間用途管制。

在江西省生態(tài)紅線指標(biāo)體系中，與水利部門有關(guān)的為飲用水水源地保護(hù)紅線和水土保持紅線，缺乏對水利工作的全盤考慮。根據(jù)生態(tài)紅線的內(nèi)涵，結(jié)合河湖生態(tài)空間理念，水生態(tài)紅線重點(diǎn)是指以水資源、水生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以江河湖庫等水要素為依托，對于維持水資源量，保障水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，落實(shí)水管理，發(fā)揮水功能，促進(jìn)水資源、水生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的水資源目標(biāo)和水生態(tài)空間。

四、水生態(tài)紅線體系構(gòu)建

2013年，在水利部開展水生態(tài)文明建設(shè)的背景下，江西省著力構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村四級聯(lián)動(dòng)水生態(tài)文明建設(shè)格局，南昌、新余、萍鄉(xiāng)成為國家水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn);江西省水利廳印發(fā) 《江西省水生態(tài)文明試點(diǎn)建設(shè)和自主創(chuàng)建管理暫行辦法》《江西省水生態(tài)文明縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村建設(shè)評價(jià)暫行辦法》，并確定3個(gè)縣、22個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、125個(gè)村為第一批水生態(tài)文明試點(diǎn);2014年印發(fā) 《江西省水利廳推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作方案》，2015年印發(fā)《加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)意見》，從文件、政策和管理方面大力推動(dòng)江西省水生態(tài)文明建設(shè)工作。2014年，江西省成為全國生態(tài)文明先行示范區(qū)，對水利、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門提出了生態(tài)文明建設(shè)具體指標(biāo)。

水生態(tài)紅線是水資源開發(fā)、利用、節(jié)約與保護(hù)的重要依據(jù)。在全國開展生態(tài)文明和水利部開展水生態(tài)文明建設(shè)背景下，有必要科學(xué)劃定水生態(tài)紅線，為生態(tài)紅線劃定提供依據(jù)，也為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，促進(jìn)水資源合理開發(fā)利用，加強(qiáng)水資源節(jié)約與保護(hù)，推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)提供支撐。

1.水生態(tài)紅線體系構(gòu)建原則

(1)合理性原則

根據(jù)水利法律、法規(guī)及政府性規(guī)章文件，水生態(tài)紅線劃分應(yīng)有充分的劃分依據(jù)。根據(jù)文件要求，結(jié)合地方需求和管理需求，合理確定水生態(tài)紅線指標(biāo)。

(2)定量劃分與可操作性原則

水生態(tài)紅線劃定以定量為主，目標(biāo)紅線有國家和省政府下達(dá)的文件要求，空間紅線有具體的劃分依據(jù)和明確的劃分范圍;水生態(tài)紅線指標(biāo)確定后，目標(biāo)紅線能夠監(jiān)測與考核，空間紅線能夠定量劃分。

表1 江西省水生態(tài)紅線指標(biāo)體系及其依據(jù)

(3)分級管控原則

水生態(tài)紅線劃定應(yīng)當(dāng)與環(huán)保、林業(yè)和海洋等其他部門生態(tài)紅線相協(xié)調(diào)，與主體生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)相銜接;在生態(tài)紅線內(nèi)，實(shí)施分級管控，確定核心區(qū)和開發(fā)利用區(qū)，并制定分區(qū)保護(hù)、開發(fā)利用措施。

(4)動(dòng)態(tài)調(diào)整原則

水生態(tài)紅線應(yīng)當(dāng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及監(jiān)管能力相適應(yīng)，與主題功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃相協(xié)調(diào)，預(yù)留適當(dāng)?shù)乃Y源目標(biāo)和水生態(tài)空間，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、水資源管理強(qiáng)度、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度適當(dāng)調(diào)整。

2.水生態(tài)紅線指標(biāo)體系構(gòu)建

水資源管理“三條紅線”要求，至2020年全國用水總量控制在6700億m3，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值和萬元工業(yè)增加值用水量明顯降低，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高到0.55以上，主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。

水資源管理“三條紅線”僅僅是水生態(tài)紅線的一部分，目標(biāo)是為了落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。隨著生態(tài)文明和水生態(tài)文明概念的提出、擴(kuò)展和完善，水生態(tài)紅線的范圍不斷延伸。根據(jù)水生態(tài)紅線內(nèi)涵，水生態(tài)紅線包括了目標(biāo)紅線和空間紅線。目標(biāo)紅線指標(biāo)是以目標(biāo)數(shù)值為導(dǎo)向，引導(dǎo)社會(huì)進(jìn)行控制的目標(biāo)值?？臻g紅線指標(biāo)表示具有一定的空間范圍并能夠通過空間屬性進(jìn)行展示的指標(biāo)。根據(jù)江西省相關(guān)法律法規(guī)、政策文件，江西省水生態(tài)紅線包括水資源管理紅線、河湖管理紅線、水土保持紅線、水利工程保護(hù)紅線、飲用水水源地保護(hù)紅線和蓄滯洪區(qū)保護(hù)紅線共6條紅線、13項(xiàng)紅線指標(biāo)，其中有8個(gè)目標(biāo)紅線指標(biāo)、5個(gè)空間紅線指標(biāo)。江西省水生態(tài)紅線指標(biāo)體系及其劃分依據(jù)如表1所示。

江西省水生態(tài)紅線指標(biāo)體系重點(diǎn)基于水利部門工作，以水利法律、法規(guī)、政策文件為依據(jù)，以水資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為核心，以水生態(tài)文明建設(shè)為主線進(jìn)行構(gòu)建。通過水生態(tài)紅線指標(biāo)體系劃定與落實(shí)，為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、維護(hù)河湖生態(tài)、創(chuàng)新河湖管理提供支撐，為水生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)提供依據(jù)。

［1］黃世賢.為什么要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念［N］.人民日報(bào)，2013-7-12(7).

［2］楊邦杰，高吉喜，鄒長新.劃定生態(tài)保護(hù)紅線的戰(zhàn)略意義［J］.中國發(fā)展，2014，14(1).

［3］許妍，梁斌，鮑晨光，等.渤海生態(tài)紅線劃定的指標(biāo)體系及技術(shù)方法研究［J］.海洋通報(bào)，2013，32(4).