辜勝阻

重構(gòu)我們的宏觀調(diào)控體系，就是要按照改革的總體要求，“寓改革于調(diào)控之中”，其中一個(gè)非常重要的問題是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系

處理好宏觀調(diào)控與改革的關(guān)系，要“寓改革于調(diào)控之中”，就是要按照改革的總體要求來重構(gòu)我們的宏觀調(diào)控體系，其中一個(gè)非常重要的問題是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

宏觀調(diào)控講的是政府的作用，但是我們的政府在一些領(lǐng)域是“越位”，在很多問題上又是“缺位”，如何改變“越位”和“缺位”的現(xiàn)象，市場(chǎng)能做的讓市場(chǎng)去做，社會(huì)可以做好的就讓社會(huì)去做，政府管好自己應(yīng)該管的事情，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，這就要求我們重構(gòu)宏觀調(diào)控體系。

房地產(chǎn)調(diào)控要體現(xiàn)“寓改革于調(diào)控之中”

以房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控為例。我國房地產(chǎn)市場(chǎng)過去出現(xiàn)“十年九調(diào)，屢調(diào)屢漲”的怪圈。要打破這種“怪圈”必須有新的管理方式，建立長(zhǎng)效機(jī)制和分類調(diào)控機(jī)制。一是從針對(duì)一線城市病因形成的大一統(tǒng)調(diào)控“藥方”轉(zhuǎn)向?qū)Σ煌赜颉⒉煌鞘械牟顒e調(diào)節(jié)。過去我們是按照大城市的房地產(chǎn)病因制定一個(gè)“大一統(tǒng)”的政策，然后去對(duì)全國進(jìn)行“一刀切”的調(diào)控，這樣一種指導(dǎo)方針是要改的。

李克強(qiáng)總理在十二屆全國人大二次會(huì)議的政府報(bào)告中提到，住房保障機(jī)制要堅(jiān)持分類指導(dǎo)、分步實(shí)施、分級(jí)負(fù)責(zé)。房地產(chǎn)的差別調(diào)節(jié)思路和戶籍改革相類似。我們的戶籍制度改革是因城而異、因人而異的分類調(diào)控，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，但嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。在房地產(chǎn)市場(chǎng)方面，這次政府工作報(bào)告中也提出了要進(jìn)行分類調(diào)控。

二是從偏重行政調(diào)控轉(zhuǎn)向綜合市場(chǎng)調(diào)節(jié)，發(fā)揮市場(chǎng)在商品房資源配置中的決定性作用，構(gòu)建“高端靠市場(chǎng)、中端靠調(diào)節(jié)、低端靠保障”的多層次住房保障供給體系。此次政府工作報(bào)告中提出要加大保障性安居工程建設(shè)力度，增加中小套型商品房和共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)，抑制投機(jī)投資性需求，分別針對(duì)低收入人群、中等收入“夾心層”和高端房地產(chǎn)市場(chǎng)供給予以分類調(diào)控?？梢钥闯?，房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控正在走向“寓改革于調(diào)控之中”。

政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必將得到有效控制

隨著我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度進(jìn)入換擋期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入陣痛期，國際社會(huì)一些“唱衰中國”的論調(diào)又再次出現(xiàn)。歐債危機(jī)、美債危機(jī)的相繼爆發(fā)引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，一些外國機(jī)構(gòu)和部分境外媒體也開始拿我國的政府性債務(wù)說事。

但我們要看到，無論是從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系來分析，還是比較我國政府性債務(wù)與西方的政府債務(wù)的不同，尤其是黨中央國務(wù)院高度重視，已經(jīng)提出了一系列的政策部署和規(guī)范措施，我們有理由相信，我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必將得到有效控制。

對(duì)于提高防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的力度，特別是地方政府債務(wù)和各種隱性債務(wù)，我談三點(diǎn)看法。

首先，我國政府性債務(wù)與西方的政府債務(wù)有幾個(gè)不同之處。

一是我國政府性債務(wù)不同于發(fā)達(dá)國家的政府債務(wù)。歐元區(qū)主權(quán)國家的債務(wù)主要是各國政府向其他國家金融機(jī)構(gòu)借貸形成，而我國地方政府性債務(wù)主要向國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)借款，出現(xiàn)銀行業(yè)迅速收縮信貸形成債務(wù)危機(jī)的可能性不大。我國政府性債務(wù)中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)三項(xiàng)并不能簡(jiǎn)單加總，2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元，后兩類債務(wù)均應(yīng)由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下并不需要政府承擔(dān)償債責(zé)任。

二是債務(wù)資金用途不同。我國地方債用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和土地收儲(chǔ)能源建設(shè)約占總債務(wù)余額的65%，形成了大量可產(chǎn)生現(xiàn)金流的資產(chǎn)，為償債提供了一定保障。這與許多西方國家通過舉債維持公民高福利，形成養(yǎng)老金等消費(fèi)型、福利性債務(wù)，陷入高福利陷阱有著本質(zhì)上的不同。

三是債務(wù)增加的同時(shí)也形成了大量資產(chǎn)，可通過資產(chǎn)證券化和公共私營合作制（PPP）等形式將負(fù)債轉(zhuǎn)化。

四是我國政府具有較強(qiáng)的資源調(diào)配能力，在出現(xiàn)局部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以通過資源調(diào)配緩解償債壓力。

五是我國經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，為國家財(cái)力提供了強(qiáng)有力的支撐，有利于提高償債能力。

其次，局部地區(qū)地方政府性債務(wù)過快增長(zhǎng)不容忽視。從現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況來講，當(dāng)前我國的政府性債務(wù)確實(shí)存在增長(zhǎng)過快、負(fù)擔(dān)較重、結(jié)構(gòu)失衡等問題，存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，值得我們重視。

一是地方政府性債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過快，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額年均增長(zhǎng)19.97%，其中縣級(jí)政府債務(wù)問題較為突出，年均增速高達(dá)26.59%。

二是部分地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，截至2012年年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。

三是“借短投長(zhǎng)”結(jié)構(gòu)失衡，償還期限較為集中，截至2013年6月底，超過六成的債務(wù)需要在2013年7月至2015年年底這兩年半的時(shí)間內(nèi)償還，償債壓力較大。地方政府舉債過度依賴銀行貸款和過度依賴土地償債，加上地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)作不規(guī)范、信息不透明、償債能力有限，可以說地方政府“財(cái)根”、“地根”、“銀根”緊密相連，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)相互交織，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，則各種風(fēng)險(xiǎn)將交叉感染，容易形成多米諾骨牌效應(yīng)，嚴(yán)重影響我國金融體系和財(cái)政發(fā)展的可持續(xù)性。

再次，若政府采取強(qiáng)有力措施，完全可有效控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?；庵袊牡胤秸詡鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，建議多措并舉，將潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患和暴露出的問題逐步化解，避免走歐美等一些國家政府性債務(wù)失控最終爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的老路。

一是要建立地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，明確“誰負(fù)債，誰償債”的償債主體責(zé)任，完善地方政府考核模式，避免地方政府性債務(wù)無序蔓延。

二是要理順中央政府和地方政府的關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，同時(shí)積極轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持有所為、有所不為，把有限的政府財(cái)力投入到公益性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)上。

三是激發(fā)民間資本活力，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公私合作伙伴模式（Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP），有效緩解地方政府債務(wù)壓力。我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)模式可以概括為“一高一低一難”，“一高”即融資平臺(tái)債務(wù)高；“一低”即公共供給的效率低；“一難”即民間資本進(jìn)入難。緩解地方政府債務(wù)壓力，必須利用PPP模式，打開民間資本參與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)融資的通道，提高公共供給的效率。

四是要借鑒發(fā)達(dá)國家利用市政債券為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融資的經(jīng)驗(yàn)，“開正門，堵后門”，有序推進(jìn)地方市政債券的發(fā)行，并不斷完善相關(guān)法律制度，將地方政府發(fā)行市政債券的行為關(guān)進(jìn)法律的籠子。地方政府通過發(fā)行市政債券，能以較低的融資成本籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，有利于實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的代際公平。

五是要加快編報(bào)政府資產(chǎn)負(fù)債表，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)、政府融資機(jī)制、債務(wù)償還資金來源等通盤考慮，尋求地方政府債務(wù)治理的平衡點(diǎn)。通過編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，明確設(shè)計(jì)和執(zhí)行地方政府的負(fù)債率、償債率等指標(biāo)；建立地方政府財(cái)政收入與債務(wù)之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制，將地方政府的債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi)。

六是要建立地方政府性債務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，讓政府債務(wù)在陽光下運(yùn)行，改變地方政府性債務(wù)多頭管理、各自為政、責(zé)權(quán)不明的現(xiàn)狀，避免地方隱性債務(wù)過度膨脹。

七是要制定一些高負(fù)債地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案，避免局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)惡化為地方政府性債務(wù)危機(jī)，要在危機(jī)早期就介入化解，避免風(fēng)險(xiǎn)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域蔓延。endprint