談樂炎

一場棚改熱潮勢不可擋，要在2017年完成1000萬戶的棚改目標(biāo)，需要大約2.5萬億的資金支持，而在棚改大賬本中，除了國開行每年不低于1000億元貸款和中央財政補貼外，剩下的資金缺口，究竟靠什么來撬動？

中國經(jīng)濟增速正在告別“快馬加鞭”時代。

如何穩(wěn)中求進、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方式的轉(zhuǎn)變，成為新一屆政府宏觀調(diào)控的核心思路，此時需要“微刺激”讓平緩的經(jīng)濟態(tài)勢產(chǎn)生“興奮點”，而減稅、鐵路、棚改則成為拉動經(jīng)濟增長新的“三駕馬車”，這當(dāng)中棚改又以“惠民生、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”受到地方政府的“熱捧”。

“今年我國要更大規(guī)模加快棚戶區(qū)改造，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。”李克強總理在年初代表國務(wù)院作政府工作報告時，特別將棚改作為重點內(nèi)容提出，確定2014年全國改造的各類棚戶區(qū)470萬戶，這需要一萬億資金“補缺”，而未來5年將再改造各類棚戶區(qū)1000萬戶。

一場棚改熱潮勢不可擋。實際上從2008年至2012年，全國已改造棚戶區(qū)1260萬戶，而這次棚改又因寄予特殊厚望而備受關(guān)注。

值得關(guān)注的是，5月初原遼寧省省長陳政高“空降”住建部出任黨組書記，作為李克強的舊部，他主政期間當(dāng)?shù)氐呐飸魠^(qū)改造工作一直走在全國前列。而在他上任后一周，財政部便下發(fā)了1193億元的中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金。

“在經(jīng)濟下行和房地產(chǎn)分類調(diào)控的時間節(jié)點上，各地積極推進的棚戶區(qū)改造將帶來雙面效應(yīng)：一方面，它能切實解決困難群體的住房需求；另一方面，它也具有提振經(jīng)濟的效果?！敝袊缈圃撼鞘信c房地產(chǎn)經(jīng)濟研究室主任倪鵬飛對《小康》表示。他長期關(guān)注中國棚改進程，并領(lǐng)頭對遼寧棚改進行過深入調(diào)研。

然而棚改并沒有想象中的“一本萬利”，其本身的商業(yè)價值是微利，而目前啟動資金嚴(yán)重匱乏是棚改最難啃的“硬骨頭”——要在2017年完成1000萬戶的棚改目標(biāo)，需要大約2.5萬億的資金支持，而在棚改大賬本中，除了國開行每年不低于1000億元貸款和中央財政補貼外，剩下的資金缺口，究竟靠什么來撬動？

由“市場利驅(qū)“變?yōu)椤闭袌鲭p驅(qū)動“

棚戶區(qū)改造從上世紀(jì)80年代就已經(jīng)開始，但大規(guī)模的棚改始于2005年，特別是2008年中央啟動安居工程以來，棚改一直在全國如火如荼進行。

“相比而言，棚戶區(qū)改造可以避免經(jīng)適房和公租房的不足，同時既能夠讓政府出錢出力，又能夠挖掘中低收入者部分購買能力。按照市場化經(jīng)營方式交給市場，棚戶區(qū)改造在整個住房保障體系中的作用可能比原來想象的要大得多?！蹦啭i飛說。

在業(yè)內(nèi)專家看來，接下來大規(guī)模的棚改與此前的棚改有顯著區(qū)別?！耙郧暗呐锔母嗖捎檬袌龌椒ㄟM行改造，沒有和宏觀經(jīng)濟增長方式結(jié)合，還是一種局部思維，而如今的棚改不僅體現(xiàn)民生，更被納入經(jīng)濟增長一攬子計劃中?！敝袊缈圃贺斀?jīng)戰(zhàn)略研究所博士、遼寧棚改調(diào)研組成員高廣春對《小康》表示。

在2005年之前，遼寧省棚改完全由市場主導(dǎo)，如沈陽市鐵西區(qū)，由于改造地塊位于城市核心區(qū)域，土地價值比較高且升值潛力大，因此社會資本能夠較為積極地介入，在改造中起到主導(dǎo)作用。

而在倪鵬飛看來，如今的棚改的“公益性”色彩更強，要面臨的挑戰(zhàn)也更大?！爱?dāng)前，遺留下來的棚戶區(qū)多數(shù)條件較差，商業(yè)開發(fā)價值不高，需要政府、市場、社會和個人共同努力?！蹦啭i飛說。

越往后的骨頭，越難啃，這讓很多地方政府對推動棚改有畏難情緒，而此時遼寧棚改已基本將硬骨頭啃盡——從2005年開始，遼寧省用4年時間改造完成1萬平方米及以上集中連片棚戶區(qū)2910萬平方米，新建成套住宅建筑面積4400多萬平方米，改善了70.6萬戶、211萬人的住房問題，而改造面對的群體多是城市偏遠(yuǎn)地段的工礦企業(yè)的低收入職工。遼寧棚改也因此被稱為“世界奇跡”。

在遼寧棚改之前，貧民窟改造問題早已是一道世界性難題。

世界銀行一直在推動社會參與模式，即主要依靠市場調(diào)動各方參與，但效果甚微?！耙恍W(xué)者開始反思，認(rèn)為應(yīng)由政府主導(dǎo)，才能發(fā)揮更大作用，因為在完全由市場調(diào)配的情況下，低收入居民很容易被排除在市場之外?！蹦啭i飛說。

而遼寧棚改則探索出一條“政府主導(dǎo)，市場運作”思路。

它的核心模式就是“政府資金引導(dǎo)，市場、社會、個人多元渠道相結(jié)合的市場化融資”，“這意味著政府在棚改中有高效的原動力，而遼寧省政府提出的‘九個一塊的融資策略，則又充分將棚改市場化作用與政府動力有效結(jié)合?！备邚V春說。

“九個一塊”即“政府補貼一塊、政策減免一塊、企業(yè)籌集一塊、個人集資一塊、市場運作一塊、銀行貸款一塊、社會捐助一塊、單位幫助一塊、工程節(jié)省一塊”，顯然這“九個一塊”幾乎涵蓋了可資利用的各個方面和環(huán)節(jié)的資源。

倪鵬飛認(rèn)為，遼寧模式在今天依然具有借鑒意義，因為它同時克服政府失靈和市場失靈的缺陷，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和參與主體積極性的最大發(fā)揮。“遼寧棚改特別值得傳統(tǒng)資源枯竭性城市借鑒，這些地方的棚改需求特別強烈，而資金來源又相對困難?！蹦啭i飛說。

而在很多業(yè)內(nèi)人士看來，陳政高履新住建部后很快會推廣遼寧棚改模式，將會有效遏制各地棚戶區(qū)改造中出現(xiàn)的問題，棚改地位走到了歷史高點。

各地探路“錢從哪里來”？

“遼寧棚改模式的成功，首先在于解決了錢的問題，凡是能用來融資的渠道，幾乎都被拿來探索，各地棚改融資模式之多，從側(cè)面也反映出融資之難。”高廣春說。

在遼寧棚改融資架構(gòu)中，從政府渠道獲得的資金占38.67%，市場渠道資金權(quán)重大約是56.33%，社會渠道資金占5%。在缺乏國家層面相關(guān)制度指引的條件下，遼寧省通過特殊的政策手段有效調(diào)動了來自政府、市場和社會渠道的資金，特別是市場和政府渠道的資金，有效破解了集中、大規(guī)模的棚戶區(qū)改造中的資金難題。

土地供應(yīng)是棚戶區(qū)改造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，遼寧采取土地劃撥和出讓相結(jié)合的土地供應(yīng)方式，并把土地出讓所獲土地收益用以支持棚戶區(qū)改造項目。另外，在新建回遷小區(qū)內(nèi)安排部分商業(yè)開發(fā)用地，完善棚改新區(qū)商業(yè)和公共服務(wù)功能，同時籌集資金反哺棚改新區(qū)建設(shè)。endprint

除了“依傍”國開行外，遼寧省政府還借助激勵手段有效動員了來自商業(yè)渠道資金的拓展，例如對所建房屋向棚戶區(qū)居民配售完畢后，剩下一部分房屋通過商業(yè)化的方式進行出售， 而對于參與棚改的房地產(chǎn)企業(yè)，日后在承建政府投資項目時將優(yōu)先獲得中標(biāo)機會，也可獲得較大的承建份額。而在商業(yè)地產(chǎn)項目中，是否參與棚改項目，也是政府評價地產(chǎn)商的一個重要因素。

與遼寧棚改背景相似，江蘇徐州棚戶區(qū)也到了“非改不可”的時候，徐州市是江蘇省唯一的煤炭工業(yè)基地，同樣是我國重要的老工業(yè)基地之一。上世紀(jì)50年代至70年代，國家在徐州市布點建設(shè)了近千家重化工企業(yè)，這些企業(yè)在老城區(qū)建成了一大批職工宿舍、簡易樓和搭建平房。隨著城市規(guī)模的不斷擴大，這些建筑逐漸形成了100多處棚戶區(qū)，總占地面積達426.1公頃。

然而如何用12億元的政府投入撬動數(shù)百億元的棚改項目，成為擺在徐州政府面前的現(xiàn)實難題。徐州棚改想到了“四兩撥千斤”的妙招——創(chuàng)造性地提出了“拆建結(jié)合”的方案，將棚戶區(qū)改造全過程有機結(jié)合，既有棚戶區(qū)拆遷項目，又有定銷安置房建設(shè)項目，融資期限最長可放寬到10年，既與棚改周期吻合，又能爭取到金融機構(gòu)的資金支持。與此同時還制定了 “政府入口—開發(fā)性金融孵化—市場出口”的開發(fā)性金融道路，授權(quán)徐州市新盛建設(shè)發(fā)展投資有限公司成為徐州市棚戶區(qū)改造項目投融資主體，從事棚戶區(qū)項目改造、拆遷定銷房建設(shè)、商業(yè)地開發(fā)及運營管理。政府信用轉(zhuǎn)化“還款現(xiàn)金流”因此有了“載體”，銀行資金通過該渠道流進了棚改項目中。

而在古城西安，棚改一部分資金卻通過“招商”解決，西安市將市管7個項目和各區(qū)自行改造的13個項目面向社會招商，開發(fā)商負(fù)責(zé)拆遷和安置，騰遷出來的剩余土地用于商業(yè)開發(fā)。通過這種辦法，20個項目共吸引資金191億元。

安徽銅陵則將公租房、廉租房和棚戶區(qū)統(tǒng)一納入保障房體系，規(guī)定保障對象租賃五年后可向其出售，出售時以國有產(chǎn)權(quán)和當(dāng)時市場價為原則，按證券化方式向民資開放，甚至能將平臺公司一并銷售。但這個模式尚未看到成功案例。

長期研究棚改金融創(chuàng)新模式的高廣春，則比較推崇黃石等地的“共有產(chǎn)權(quán)”模式，在棚戶區(qū)改造中，被拆遷人的還建房超出部分，由政府持有產(chǎn)權(quán)，實行先租后售，可緩解被拆遷人經(jīng)濟壓力，待經(jīng)濟條件好轉(zhuǎn)時可一次或分次購買產(chǎn)權(quán)?！肮灿挟a(chǎn)權(quán)制度不僅解決了棚戶區(qū)改造‘百姓盼改買不起的難題，有力地推動了棚戶區(qū)改造，同時，共有產(chǎn)權(quán)部分可租可售，還有利于回籠資金，緩解住房保障資金困難。”高廣春表示。

國開行期待更多“玩家”

盡管全國棚改金融創(chuàng)新模式遍地開花，但在很多業(yè)內(nèi)人士看來，這都離不開國家開發(fā)銀行這個“莊家”坐鎮(zhèn)。

國開行的高管們，今年密集前往多地調(diào)研，先后與川、陜、桂、豫、黔等省達成支持棚改項目的貸款協(xié)議或意向。截至4月末，國開行已經(jīng)累計發(fā)放棚改貸款5153億元。

高廣春認(rèn)為，遼寧棚改中，國開行扮演了至關(guān)重要的角色，雖然其貸款總額不及總?cè)谫Y量的七分之一，但作用巨大?！霸谶|寧大規(guī)模棚改的最初兩年，國開行提供的貸款高出同期來自中央、省及各地市財政補貼的總和，有效撬動了300多億元的商業(yè)性資金和社會資金，棚改由此獲得突破性進展。”

“對于國開行來說，與遼寧的合作并不是一個虧本買賣，這其中有利息、有抵押（土地）、有土地出讓金、有持續(xù)還款的計劃安排。在棚改的幾年里，土地升值了，城市形象改變了，政府財政收入也取得了盈余。”倪鵬飛說。

過去三年，為給棚戶區(qū)解決資金問題，國開行等三家政策性銀行每年總共發(fā)行2萬億左右的金融債，其中國開行占有一半的發(fā)行量。而最新消息顯示，國開行將成立住宅金融事業(yè)部，實行單獨核算，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券募集棚改資金，向郵儲等金融機構(gòu)和其他投資者籌資，鼓勵商業(yè)銀行、社?；稹⒈ｋU（放心保）機構(gòu)等積極參與。這被稱之為中國版的“住房銀行”。

高廣春說國開行此舉是向政策性金融職能的良性回歸——2008年12月，國開行整體改制成國家開發(fā)銀行股份有限公司，開始了商業(yè)化運作，此事一度引起爭議。

值得關(guān)注的是，國家發(fā)改委下發(fā)了一份名為《關(guān)于創(chuàng)新債券融資方式扎實推進棚戶區(qū)改造建設(shè)有關(guān)問題的通知》，特別提到了要再次力推棚改債貸組合。此前，國開行配合國家發(fā)改委推出“債貸組合”債券，通過企業(yè)債券方式為地方棚改項目融資。截至2014年4月底，國開行共發(fā)行此類債貸組合企業(yè)債券7只，規(guī)模約100億元。

“從遼寧提供的關(guān)于棚戶區(qū)改造建安成本（房屋建筑成本和房屋設(shè)施設(shè)備安裝成本的簡稱）和相關(guān)資金來看，其中相當(dāng)一部分資金缺口是需要通過商業(yè)性負(fù)債來填補的。“倪鵬飛說。

然而對于習(xí)慣“押大小、賭輸贏”的商業(yè)銀行和民間資本來說，給棚改項目貸款或投資，顯然是一個頗有風(fēng)險的選擇。高廣春在遼寧棚改調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，參與改造的企業(yè)多和政府關(guān)系密切，民營資本進入棚改還有很多空間等待挖掘。

“不能讓民間資本和商業(yè)銀行白白去操作棚改項目，要考慮他們的收益，即使有的棚改項目地段差很難盈利，但政府可以拿出有商業(yè)價值開發(fā)的項目給民間資本予以支持和補償?！澳啭i飛表示。

而在高廣春看來，要想讓更多商業(yè)資本進入棚改，首先要有政策性的金融支持，在遼寧大規(guī)模啟動棚改工作四年后，第一個詳細(xì)列舉棚改諸多融資渠道的文件——《關(guān)于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》才正式出臺。

“推進棚改需要系統(tǒng)化的政策設(shè)計，不同階段要有相適應(yīng)的政策，以前地方融資平臺強調(diào)‘消腫減肥‘，現(xiàn)在則強調(diào)，保障性住房與商業(yè)化住房開發(fā)的融資區(qū)別看待，除了政策支持，也要注意對地方融資平臺的監(jiān)管問題，太嚴(yán)太緊都不利于棚改進行?！备邚V春表示。

謹(jǐn)防棚改“爆棚”與“變形”

在棚改的民生與經(jīng)濟雙重“利誘”下，地方政府紛紛投入到棚改的熱潮中，然而當(dāng)前由于一些地方棚改資金缺口較大，急于拓寬資金來源四處舉債，而一些金融機構(gòu)缺乏專業(yè)評估、協(xié)作不夠，出現(xiàn)了對一個項目、一個平臺在多家銀行重復(fù)授信、多頭融資的問題。endprint

“表面上看似解決了資金問題，但一旦還不上，不僅增加了地方債務(wù)風(fēng)險，也增加了金融風(fēng)險。”國家開發(fā)銀行天津市分行行長郭林曾對媒體表示，應(yīng)當(dāng)由一家專業(yè)金融機構(gòu)對地方政府進行評級授信，避免多頭評級、多頭授信和地方債務(wù)不透明的問題，實施統(tǒng)貸統(tǒng)還。

而在一些地方，由于棚改拆遷補償、宣傳不到位，出現(xiàn)抗拆和延遲搬遷現(xiàn)象，嚴(yán)重影響到棚改進程。這讓很多地方政府大為苦惱。

值得關(guān)注的是，一些地方在拆遷模式上也開始了創(chuàng)新。四川樂山推出了“模擬搬遷”，85%以上的住戶簽訂“模擬拆遷”協(xié)議后，才能轉(zhuǎn)入正式拆遷階段，將矛盾化解于拆遷前。而北京豐臺區(qū)則創(chuàng)新“先建房后搬遷”的模式，以往的棚戶區(qū)改造大部分都是先拆后建、原地拆建，建設(shè)期間，棚改居民不得不到外面去找周轉(zhuǎn)房，政府還要補貼大量的周轉(zhuǎn)費，而先建后拆能達到棚戶區(qū)居民“不折騰，不周轉(zhuǎn)”的目的。

讓一些業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂的是，一些地方在棚戶區(qū)及保障房項目上規(guī)劃不到位、布局不合理、重建輕管，導(dǎo)致一些項目盡管建設(shè)完工，但在后期租售上不受市場歡迎，資金回收緩慢，也加劇了債務(wù)風(fēng)險。

即使在一些已經(jīng)成功棚改的地區(qū)，部分房屋質(zhì)量問題已經(jīng)開始凸現(xiàn)。漏水漏風(fēng)，暖氣不足，房屋開裂，廣場面積過小，配套設(shè)施不完善，甚至一些地方從“平房棚戶區(qū)”演變成“高層棚戶區(qū)”?！缎】怠酚浾叽舜尾稍L發(fā)現(xiàn)，備受關(guān)注的赤峰棚改中，前期棚改小區(qū)就有類似現(xiàn)象出現(xiàn)。

在《小康》雜志聯(lián)合觸動傳媒進行的調(diào)查中，在24萬受訪者中有19.7%的人認(rèn)為當(dāng)前棚戶區(qū)改造工程最急需的是“加大相關(guān)政策透明度”，有17.8%的人認(rèn)為應(yīng)該“加強棚戶區(qū)居民安置用房的建設(shè)質(zhì)量管理”。

“新一輪棚戶區(qū)改造過程中，對物業(yè)管理以及公共設(shè)施的提供、保護和維修等，都需要以規(guī)范的法律法規(guī)制度來確保此輪棚改的成果。所以，建好樓房、設(shè)施等只是新一輪棚改的第一步?！蹦啭i飛說。

最讓人擔(dān)憂的是，一些地方棚改建設(shè)用地違規(guī)“變臉”商業(yè)用地現(xiàn)象頻出，名義上是棚戶區(qū)住宅改造，實際卻在做酒店等商業(yè)地產(chǎn)項目。據(jù)審計署的調(diào)查顯示，一些工程項目存在將建設(shè)用地用于商業(yè)開發(fā)等其他用途，存在不符合保障條件的家庭違規(guī)享受相關(guān)保障待遇、代建企業(yè)等單位違規(guī)出售保障性住房、挪用棚戶區(qū)改造工程專項資金、未辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可等手續(xù)用地等現(xiàn)象。

“隨著棚改在全國范圍內(nèi)快速開展，棚改的‘概念也會隨之寬泛，這使得一些商業(yè)項目也會打擦邊球混入其中，有的地方政府為了獲得補償資金，將棚改擴大到所有的舊城改造項目，這需要國家政策加以約束，但總的說來，全國如此齊心棚改，肯定是一件好事?！蹦啭i飛對《小康》表示。endprint