席月民

中國社會科學院法學研究所經(jīng)濟法室主任，副研究員

依法調(diào)控經(jīng)濟的程序與責任保障

席月民

中國社會科學院法學研究所經(jīng)濟法室主任，副研究員

依法調(diào)控經(jīng)濟是新時期全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的必然要求。堅持并弘揚依法調(diào)控經(jīng)濟的理念，不但有利于實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控行為的制度化、規(guī)范化和程序化，而且有利于促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從多年來的經(jīng)濟調(diào)控實踐看，我國在宏觀調(diào)控的決策和實施方面“重政策、輕法律”的現(xiàn)象仍比較突出，有關宏觀調(diào)控的程序和責任保障仍顯薄弱和滯后，進一步完善社會主義市場經(jīng)濟宏觀調(diào)控法律體系，需要通過制定一部《宏觀調(diào)控基本法》，重點加強對宏觀調(diào)控的程序和責任立法及其保障。

一、我國宏觀調(diào)控的實踐與存在的問題

宏觀調(diào)控是政府為實現(xiàn)社會總需求與社會總供給之間的平衡，保證國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)增長，而運用經(jīng)濟、法律和行政的手段對社會經(jīng)濟運行所進行的調(diào)節(jié)與控制。改革開放以來，在出口、投資、消費“三駕馬車”的長期驅(qū)動下，“高速增長”成為我國國民經(jīng)濟發(fā)展最重要的標簽之一。城鄉(xiāng)間人口和勞動力的大幅遷徙，對外貿(mào)易和資本流量的急劇增加，一系列國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢的重大變化，使得我國宏觀調(diào)控的目標和任務不斷作出調(diào)整。這種調(diào)整時而表現(xiàn)在擴大總需求或者緊縮總需求上，時而表現(xiàn)在千方百計擴大出口或者擴大內(nèi)需上，在控制通貨膨脹以及總就業(yè)水平管理等方面，“政策變臉”早已成為家常便飯。

1993年，在社會主義市場經(jīng)濟體制建立初期，當時提出了八大主要調(diào)控目標，即經(jīng)濟增長、固定資產(chǎn)投資、金融財政、外貿(mào)進出口和外匯儲備、商品零售、物價、經(jīng)濟效益及人口自然增長率。經(jīng)數(shù)次調(diào)整，1997年宏觀調(diào)控八大目標確定為經(jīng)濟增長率、固定資產(chǎn)投資、價格、財政收支差額、貨幣發(fā)行量、外貿(mào)進出口總額、人口自然增長率和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。1998年以

后，這八個目標的體系被稱為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要預期目標。2002年，黨的十六大報告把宏觀調(diào)控的主要目標減少為四個，即促進經(jīng)濟增長、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價和保持國際收支平衡，雖然后來這四個目標在順序上有所調(diào)整，但這樣的目標選擇更加體現(xiàn)了符合完善社會主義市場經(jīng)濟體制的根本性要求，同時與美國、德國等發(fā)達市場經(jīng)濟國家的調(diào)控目標保持了基本一致。近年來，保護自然資源與生態(tài)環(huán)境也成為宏觀調(diào)控的重要目標，這樣做有利于充分落實國家在資源利用與生態(tài)環(huán)境保護方面所提出的各項生態(tài)環(huán)境標準，真正建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。問題在于，多年來的宏觀調(diào)控實踐暴露出了諸多法律問題，如調(diào)控法律體系不完善導致調(diào)控措施遭受合法性質(zhì)疑；調(diào)控權(quán)限分散導致調(diào)控效率損失和調(diào)控目標協(xié)調(diào)性比較差；調(diào)控程序缺失導致調(diào)控政策出臺的主觀隨意性過強；調(diào)控責任缺位導致調(diào)控的道德風險無法控制，政府信譽受損；等等。

從世界范圍看，經(jīng)濟全球化和金融一體化明顯加劇了一國宏觀經(jīng)濟調(diào)控的難度。黨的十八屆三中全會決定指出，宏觀調(diào)控的主要任務是保持經(jīng)濟總量平衡，促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風險，穩(wěn)定市場預期，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。十八屆四中全會通過了依法治國“升級版”方案，把依法治國基本方略落實做細，全面推進依法治國，進一步呼應了上述內(nèi)容。不難想見，依法調(diào)控必將成為我國未來宏觀調(diào)控的基本常態(tài)，需要充分發(fā)揮法律對宏觀調(diào)控行為的規(guī)范、指引、教育、保障和約束作用。

二、依法調(diào)控經(jīng)濟的基本原則

依法調(diào)控經(jīng)濟必須遵循宏觀調(diào)控的基本原則，這是宏觀調(diào)控立法所確立的宏觀調(diào)控活動的基本準則，同時反映了各項宏觀調(diào)控法律制度的指導思想和基本精神。目前，各項宏觀調(diào)控立法并未就宏觀調(diào)控的法定原則作出系統(tǒng)規(guī)定，這并不利于宏觀調(diào)控法治化目標的實現(xiàn)。筆者認為，在我國，宏觀調(diào)控應當堅持以下五大原則：

（一）合理原則。宏觀調(diào)控的目標表現(xiàn)為五個方面，即穩(wěn)定物價、充分就業(yè)、經(jīng)濟增長、國際收支平衡和保護自然資源與生態(tài)環(huán)境。這些目標在不同調(diào)控政策的制定和實施中會有所側(cè)重，針對實踐中的國民經(jīng)濟發(fā)展新情況、新問題，合理確定相關調(diào)控政策目標、調(diào)控工具和調(diào)控時機至關重要。只有合理選擇調(diào)控目標、調(diào)控工具和調(diào)控時機，對癥下藥，才能正確引導和調(diào)控市場，不斷促進經(jīng)濟總量的平衡和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，保持國民經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）間接原則。宏觀調(diào)控的實質(zhì)是正確處理政府與市場的關系，這既需要有效克服“市場失靈”，也需要注意克服“政府失靈”。因此，政府不能像計劃經(jīng)濟時期那樣過分依賴行政手段，直接安排企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動或限制消費者的消費需求，相反應借助市場機制，通過經(jīng)濟手段和法律手段貫徹和實現(xiàn)自己的調(diào)控目標和意圖。換言之，就調(diào)控手段的運用來講，應以間接調(diào)控為原則，即以經(jīng)濟手段為主，同時采用法律手段和必要的行政手段。因此，經(jīng)濟參數(shù)和經(jīng)濟杠桿的合理與有效利用是宏觀調(diào)控中的常態(tài)，利率、匯率、稅率等諸多經(jīng)濟杠桿的數(shù)值變化體現(xiàn)的是調(diào)控目標和意圖，由企業(yè)和消費者自由選擇和自主決定其經(jīng)濟活動。

（三）有限原則?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是需要政府干預和調(diào)控的市場經(jīng)濟，市場對資源的配置是否有效，是否合理，均需要由市場自身進行判斷和檢驗，而不是由政府直接代替市場進行判斷，更不是由政府直接發(fā)號施令，用行政手段全面干預經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動和消費者的消費行為。換言之，政府對國民經(jīng)濟的調(diào)控是有限調(diào)控，這里的“有限”表明調(diào)控時對“度”的把握的重要

性。為此，政府調(diào)控不得沖擊和削弱市場機制作用的發(fā)揮，相反應當促進和保護市場機制的調(diào)節(jié)功能；政府不能非法干預市場，而應該在尊重市場經(jīng)濟客觀規(guī)律的基礎上依法調(diào)控，盡力克服市場調(diào)節(jié)的被動性和滯后性。

（四）效率原則。宏觀調(diào)控的對象是各種經(jīng)濟總量和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，這些經(jīng)濟總量和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)總是處在不停的運動和變化中，形成不同的經(jīng)濟周期。宏觀調(diào)控是否講求效率，既要看調(diào)控成本控制是否合理，調(diào)控工具選擇是否得當，也要看調(diào)控效果是否明顯和到位，調(diào)控部門配合是否順暢。這其中既有經(jīng)濟效率方面的考量，也有行政效率方面的審視。由于宏觀調(diào)控涉及的經(jīng)濟利益是全局性的、總和單位的利益，因此對經(jīng)濟效率的判斷不能僅局限于市場上的個別主體利益，相反應立足于社會整體利益。同時，因為宏觀調(diào)控涉及的調(diào)控部門眾多，所以在行政效率的判斷方面，應該注意綜合所有參與調(diào)控的部門及其成本控制。

（五）協(xié)調(diào)原則。經(jīng)濟活動的政策控制和法律控制是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中系統(tǒng)控制的一種體現(xiàn)。其中，政策控制即依靠經(jīng)濟政策管理經(jīng)濟，是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中經(jīng)濟管理體系的特色之一。不同時期國家都會出臺一些經(jīng)濟政策，這些政策的制定和實施，其目的都是通過調(diào)節(jié)社會利益關系來解決一定的社會問題，達到促進和保障經(jīng)濟發(fā)展目標。然而，不同經(jīng)濟政策之間會產(chǎn)生沖突，各類政策之間需要協(xié)調(diào)和配合，只有這樣才能達到政策控制的目標。法律控制雖具有高度的規(guī)范性、公開性、統(tǒng)一性和強制性，但不同法律之間同樣會存在沖突進而需要協(xié)調(diào)，需要科學立法來解決法律控制中的協(xié)調(diào)性。協(xié)調(diào)原則也是宏觀調(diào)控必不可少的重要原則，其在目前的“分權(quán)調(diào)控”的體制模式下地位更為突出。

三、宏觀調(diào)控的程序保障

國家對社會經(jīng)濟的宏觀調(diào)控涉及面廣，體系龐大，調(diào)控措施和種類繁多，事關整個經(jīng)濟社會的發(fā)展和進步。宏觀調(diào)控程序的法定化，既是宏觀調(diào)控立法不容忽視的重要問題，也是宏觀調(diào)控實踐中需要堅持的核心原則。

理論界在宏觀調(diào)控的法治化方面存在著不同觀點。一種觀點認為，盡管宏觀經(jīng)濟形勢具有復雜性和靈活性的特征，但宏觀調(diào)控行為的運行依然可通過法律來制度化，而且由于法律手段具有的普遍性、穩(wěn)定性等特征，決定了其較之于經(jīng)濟手段和行政手段處于明顯的優(yōu)越地位。從終極意義上講，理想的宏觀調(diào)控行為必須是以法律為形式的行政手段或經(jīng)濟手段，而這又成為衡量一個國家法治化程度的標志。與之相反的觀點則認為，宏觀調(diào)控法治化只是“聽上去很好玩”，因為宏觀調(diào)控的客體——經(jīng)濟波動的發(fā)生與幅度具有不可預測性、宏觀調(diào)控手段的搭配方式具有非固定性、宏觀調(diào)控效果具有不確定性等，這些顯然采用靈活的政策來應對比較好。1參見胡光志、靳文輝：《金融危機背景下對宏觀調(diào)控法治化的再思考》，載《西南民族大學學報》2011年第3期。其實，上述兩種觀點從不同的角度揭示出了宏觀調(diào)控行為本身及其宏觀調(diào)控法治化的復雜性。但需要明確的是，和其他所有的法律制度一樣，宏觀調(diào)控法是對調(diào)控者和受調(diào)控者的權(quán)力、權(quán)利、職責、義務、責任進行設定的規(guī)則體系，它的作用對象只能是政府的調(diào)控行為本身，而不是直接針對市場本身。因此，對政府宏觀調(diào)控行為的程序設計和保障在宏觀調(diào)控立法中至關重要，而且完全具有可行性，包含《中國人民銀行法》、《價格法》

在內(nèi)的已有立法已經(jīng)為其提供了一定立法經(jīng)驗。需要明確的是，宏觀調(diào)控法以防止宏觀調(diào)控中的主觀恣意、政府失靈和調(diào)控失敗為宗旨，以保障宏觀調(diào)控行為的規(guī)范、科學和高效運行為目標，法律本身不能替代具體的宏觀調(diào)控行為而直接克服市場失靈，也不能直接促成市場的安全、效率與可持續(xù)發(fā)展。我們不能因為一個國家經(jīng)濟形式的不可預測性、宏觀調(diào)控手段的靈活性和多樣性而否認宏觀調(diào)控法治化的可能性。換言之，宏觀調(diào)控法并不是要去準確預測一個國家的經(jīng)濟形勢，也不是去直接界定一個國家經(jīng)濟波動的樣式和幅度，更不可能是去事先規(guī)定國家對宏觀經(jīng)濟調(diào)控應選擇什么樣的調(diào)控工具或者如何組合這些工具，相反，其通過調(diào)控權(quán)的科學配置和調(diào)控程序的法定化來實現(xiàn)宏觀調(diào)控立法的根本宗旨，達到宏觀調(diào)控的多重目標。

宏觀調(diào)控程序涉及諸多環(huán)節(jié)。在設計方案階段的程序主要是公眾參與程序。在抉擇階段的程序主要有啟動與應急程序、投票表決程序。在公告階段的程序有通知、公布程序、說明理由程序。在公告后階段的程序主要有宏觀調(diào)控行為的生效、補正、撤銷、變更與廢止程序、信息反饋、檢查總結(jié)程序等。2參見邢會強：《宏觀調(diào)控權(quán)研究》，載漆多俊主編：《經(jīng)濟法論叢》（第八卷），中國方正出版社2003年版，第216頁。此外，還有違法行為的責任追究程序等。

德國作為典型的社會市場經(jīng)濟國家，半個多世紀以來，其經(jīng)濟在“慢”與“精”中突出強調(diào)了穩(wěn)定與增長的關系，這一點不得不歸功于其《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》。該法于1967年6月8日由當時的聯(lián)邦德國議會通過，頒行于同年6月14日，是一部為鞏固和保障德國社會市場經(jīng)濟體制的有效運作而制定的經(jīng)濟法律。德國的這部法律即十分重視法律程序的保障作用，在具體條文中明確對聯(lián)邦政府的調(diào)控行為進行程序上的約束。如規(guī)定了聯(lián)邦政府向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院提交年度經(jīng)濟報告的義務，要求對專家委員會的年度意見書提出政府意見；聯(lián)邦政府決定在經(jīng)濟衰退時的補助性支出和超計劃支出時必須同時向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院說明等。另外，該法還規(guī)定了一條宏觀調(diào)控實施中的重要原則，即一致行動原則。該法第3條規(guī)定：“發(fā)生危及第1條規(guī)定的各項目的之一的情況時，聯(lián)邦政府應即制定指導方針，使各級地方政府、各同業(yè)公會以及企業(yè)聯(lián)合會采取同時互相配合的行動（一致行動）以達到第1條規(guī)定的目的。這種指導方針應特別說明在這種形勢下整個經(jīng)濟的各方面之間的相互關系。聯(lián)邦經(jīng)濟部長在利害關系人要求時應對指導方針作出解釋?！焙暧^調(diào)控實施過程中各個執(zhí)行機關能否做到一致行動，是宏觀調(diào)控實施行為通暢和有序的主要衡量標準，也是宏觀調(diào)控行動得失成敗的關鍵所在。

英美法系國家一直奉行自由市場經(jīng)濟，強調(diào)個人追求利益最大化的同時，會對經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生客觀推動作用，相信市場的自我調(diào)整能力，限制政府干預經(jīng)濟運行，其每一次經(jīng)濟立法都是立法機關對政府提出的具體經(jīng)濟政策的確認，確認的過程本身就是對政府干預經(jīng)濟的權(quán)力的限制和約束，反映的是代表國民利益訴求的立法機關與政府之間通過利益博弈達致的權(quán)力平衡。簡言之，政府原則上不介入經(jīng)濟運行，其干預經(jīng)濟運行的每一次行為都應得到法律的明確認可，由此形成的法律就構(gòu)成實質(zhì)意義上的宏觀調(diào)控法。3葉姍：《促進穩(wěn)定發(fā)展的法律類型之比較研究》，載《現(xiàn)代法學》2009年第2期。美國在不同時期出臺了不同的宏觀調(diào)控法，

《充分就業(yè)與平衡增長法》就是其中的一例典型。20世紀60年代末70年代初美國出現(xiàn)了“滯脹”現(xiàn)象，失業(yè)率和通貨膨脹率均上升至兩位數(shù)。在此背景下，美國國會于1978年通過了《充分就業(yè)與平衡增長法》4See Full Employment And Balanced Growth Act,Find Law:http://codes.lp.findlaw.com/uscode/15/58,Assessed on April 23,2015.，作為其《1946年就業(yè)法》的修正和補充，并明確立法的直接目的在于實現(xiàn)充分就業(yè)，進而保障經(jīng)濟的平衡增長。5參見周人杰：《中外宏觀調(diào)控相關法律制度比較研究》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2008年第6期。該法第13條以“經(jīng)濟活動的協(xié)調(diào)”為標題，規(guī)定美國總統(tǒng)應采取措施，確保聯(lián)邦政府、州政府以及私人企業(yè)采取一致行動，確保反周期式的宏觀調(diào)控政策的效果。

就我國宏觀調(diào)控程序的法定化而言，德國和美國的經(jīng)驗無疑是值得借鑒的。在宏觀調(diào)控的決策和實施過程中, 我國的現(xiàn)有經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡狀態(tài)決定了地方政府及其官員面對中央調(diào)控政策時不應有的抵制態(tài)度。因此，在完善宏觀調(diào)控法律體系的過程中，除了應在《宏觀調(diào)控基本法》中對調(diào)控程序作出具體規(guī)定外，相關專門調(diào)控立法也需要扎實跟進，現(xiàn)有立法需要通過修改進行必要的整合，形成《宏觀調(diào)控基本法》的調(diào)控程序。我國既有的宏觀調(diào)控程序性規(guī)范零散、混亂，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，尚未形成有機統(tǒng)一的體系，影響了人們對宏觀調(diào)控權(quán)及其程序的認識，影響了宏觀調(diào)控的實效。這些分散在不同調(diào)控性法律中的宏觀調(diào)控程序是進行宏觀調(diào)控程序整合的基礎，需要通過制定《宏觀調(diào)控基本法》在程序方面進行綜合、概括、抽象、整合、協(xié)調(diào)，以提高宏觀調(diào)控程序立法的科學性，提高宏觀調(diào)控權(quán)的公正性和正當性。

筆者認為，在宏觀調(diào)控法定程序制度建構(gòu)方面，需要著力把握好一致行動原則。在分稅制下，地方政府各有其利益所在，并面對著多重目標和激勵，如財政目標、政績目標、轄區(qū)居民壓力等，這些都可能對中央政府的宏觀調(diào)控實施行為產(chǎn)生影響，而要完成這些目標，地方政府官員無疑會優(yōu)先考慮地區(qū)的、短期的經(jīng)濟效益，在對中央宏觀調(diào)控的貫徹執(zhí)行上，便難免出現(xiàn)政令不暢、宏觀調(diào)控執(zhí)行過程的陽奉陰違、調(diào)控政策被扭曲、“上有政策、下有對策”等現(xiàn)象。尤其是當中央從宏觀的角度以某個地區(qū)或產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出為代價扶持另外一個地區(qū)或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展時，一些抵制行為更可能在所難免。由于地方政府和產(chǎn)業(yè)部門有足夠的動力在宏觀調(diào)控的實施過程中對抗中央政府的宏觀調(diào)控決策，因此采取一致行動應作為宏觀調(diào)控實施中的一項重要原則，避免地方政府和產(chǎn)業(yè)部門為獲取最佳發(fā)展空間而逆向選擇。法律在授予政府權(quán)力的同時，必須明確權(quán)力行使的程序，并創(chuàng)設監(jiān)督和約束權(quán)力的制度。需要指出的是，宏觀調(diào)控的一致行動原則并不僅僅是指縱向的一致行動，還包括橫向的一致行動，前者強調(diào)下級政府都應采取與中央政府協(xié)調(diào)一致的行動，不得出于本地利益規(guī)避宏觀調(diào)控措施甚至采取逆向行動；后者則強調(diào)各級政府的各個宏觀調(diào)控部門之間應采取協(xié)調(diào)一致的行動，不得出于本部門利益而規(guī)避宏觀調(diào)控措施或者采取逆向行動。

另外，如何構(gòu)建違法審查制度也是宏觀調(diào)控程序設計和制度改革中不容忽視的一個問題。無論是中央還是地方，其在實施宏觀調(diào)控措施中是否含有違法性內(nèi)容，是否超越調(diào)控權(quán)力邊界，應當通過一個違法審查制度來確保宏觀調(diào)控行為的合法性。2012年江蘇省南京市政府發(fā)布了

《關于進一步擴大內(nèi)需拉動消費的若干意見》，其中有關積極支持人才住房消費的舉措社會反響強烈。從內(nèi)容看，該意見結(jié)合南京市當?shù)貙嶋H，從投資拉動內(nèi)需，促進房地產(chǎn)消費等十個方面，提出了三十條具體的政策措施。這些措施以民生需求為導向，以培育新興消費熱點、改善和優(yōu)化消費環(huán)境為目標，突出加大政府的扶持力度。從執(zhí)行力看，通過相關責任部門的具體落實，使政策措施本身獲得了實施上的組織保障。然而，在中央限購令尚未解除的政策背景下，作為地方新政，該意見的房地產(chǎn)消費舉措無疑觸動了輿論與社會公眾敏感的神經(jīng)。在該意見的第6條中，南京市政府提出要積極支持人才住房消費，入選“321”計劃的人才，正常繳納公積金的可優(yōu)先享受公積金貸款；首次購買自住商品住房，視同南京戶籍，并可按五年內(nèi)個人所得稅市以下留成部分，給予購房補貼。地方人才政策能否突破國家房地產(chǎn)調(diào)控政策的限制，能否使所引進人才通過購房補貼形式獲得特殊優(yōu)惠待遇，地方政策的制定和推出有無合法性邊界，這樣的問題直接拷問著南京市政府這次經(jīng)濟新政的政策邏輯。對已入選南京市“321”計劃的人才而言，首次購買自住商品住房即視同南京戶籍，這無疑使本不具有購房資格的人通過政策微調(diào)進入了當?shù)刈》肯M市場，因此也就難逃放松限購標準之嫌疑。面對日益激烈的人才市場競爭，南京市政府即便其主觀上是善意的，但這種通過完善地方人才政策來挑戰(zhàn)國家房地產(chǎn)調(diào)控政策底線的行為并不足取，地方政府在政策博弈中應盡量減少與中央政策的沖突，不能突破中央政策的底線。6參見席月民：《地方政策要堅守合法性邊界——南京市“人才購房優(yōu)待新政”的法律分析》，載《經(jīng)濟參考報》2012年7月31日第A08版。由于宏觀調(diào)控涉及多個部門和不同地區(qū)，因此基于我國實際國情建立違法審查制度十分必要。

四、宏觀調(diào)控的責任落實

宏觀調(diào)控行為是否具有可訴性，是宏觀調(diào)控立法中爭論較大的一個問題，而這一問題直接和宏觀調(diào)控的法律責任關聯(lián)在一起。宏觀調(diào)控的法律責任是宏觀調(diào)控立法的核心要素之一，筆者認為，其既可以采用與刑事責任、民事責任、行政責任相同或相似的責任形式，也可以通過立法進行自身責任形式的創(chuàng)新?？稍V性是當事人實現(xiàn)裁判請求權(quán)的邏輯前提，反映的是行為接近司法審查的可能性及其程度。訴訟是公力救濟的重要形式，基于原告的起訴行為或公訴機關的公訴行為，司法機關按照法定的訴訟程序，通過對相關行為和事實進行判斷、認定、追究和歸結(jié)，對不遵循法律指引的行為給予否定性評價并責成其承擔相應的法律后果，或者對符合法律規(guī)定的行為予以維持和確認。

筆者認為，在宏觀調(diào)控法律體系完善的過程中，需要把握好“三對”法律責任：

（一）調(diào)控主體責任和受控主體責任。在現(xiàn)行宏觀調(diào)控立法中，受控主體責任受到了相當重視，但調(diào)控主體的責任卻往往被忽視。以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃為例，其中的指導性計劃指標對企業(yè)雖然沒有約束力，但對政府部門和地方政府卻應當具有約束力，中央宏觀調(diào)控部門和地方政府應當按照指導性計劃指標所指明的方向和目標實施調(diào)控，通過運用其所掌握的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段來引導市場主體實現(xiàn)指導性計劃指標。然而問題在于，這種約束力卻沒有相應的法律責任作保障。另外，對于決策失誤或官僚主義、長官意志造成的調(diào)控決策失誤，本應承擔相應的法律責任，但在立法中卻缺少相應規(guī)定。因此，通過問責制加強對調(diào)控主體責任的法律規(guī)定，應

在未來宏觀調(diào)控立法中予以重視。

（二）傳統(tǒng)法律責任和新型法律責任。傳統(tǒng)法律責任一般包括民事責任、行政責任和刑事責任。新型法律責任的種類雖無定論，但現(xiàn)實中出現(xiàn)了不少。如專業(yè)不名譽責任，這種責任或制裁具有經(jīng)國家認可的行業(yè)責任或社會性制裁的性質(zhì)，其實質(zhì)是國家或者行業(yè)協(xié)會對企業(yè)的市場主體資格的取消或限制。此種責任方式在專業(yè)性較強的行業(yè)中已較為普遍地采用。如銀行同業(yè)協(xié)會發(fā)布公告，對長期欠債不還的客戶予以制裁，限制其貸款資格與信用能力等。宏觀調(diào)控的傳統(tǒng)責任實行綜合責任制，以行政責任為主，輔之以民事責任，甚至追究刑事責任。它側(cè)重于對過失者強調(diào)賠償，而宏觀經(jīng)濟損失卻無法挽回。我們呼吁宏觀重視運用新型責任，以預防宏觀經(jīng)濟損失的再度發(fā)生，以及對現(xiàn)有損失的及時補救。如在財政轉(zhuǎn)移支付資金使用方面，我們可參照和借鑒世界銀行中國項目援助的做法，實行有條件的財政轉(zhuǎn)移支付和專項撥款檢查監(jiān)督辦法，一旦地方違反規(guī)定，挪用專項資金，則采取新型責任，實施嚴厲的懲罰手段，包括減少撥款、停止撥款，甚至追還撥款等。

（三）機構(gòu)責任與個人責任。從現(xiàn)有的宏觀調(diào)控立法來看，有時法律過于強調(diào)個人責任而忽視機構(gòu)責任，有時則剛好相反?！额A算法》的修改即很好地說明了這一問題。2014年修改前，該法在第73、74、75條中規(guī)定了各級政府違反法定程序擅自變更預算等行為的法律責任，責任主體限于個人，即負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，責任形式為行政責任和行政處分，但對各級政府本身如何承擔法律責任未作規(guī)定。修改后，該法細化了相關責任規(guī)定，法律責任條款數(shù)量由過去的三個條文增加到現(xiàn)在的五個條文，分別規(guī)定在其第92—96條中，責任主體范圍由各級政府擴大到有關部門、單位及其工作人員，違法行為表現(xiàn)通過列舉方式而更加具體明確，責任形式從行政責任擴大到責令改正、沒收違法所得、警告、通報批評、降級、撤職、開除以及刑事責任等諸多方面，更重要的是，該法還作了準許援引其他法律規(guī)定的新規(guī)定。這種立法變化是一種可喜的進步，體現(xiàn)了問責制的實際運用，值得在其他調(diào)控立法和修法中學習和借鑒。另外，實踐中還有常見的以“集體負責”為由淡化個人責任的現(xiàn)象等，這些現(xiàn)象也應盡力避免。當然，機構(gòu)責任不僅包括經(jīng)濟責任，還應當包括政治責任。只不過這里的政治責任，一般只在失誤重大時才有追究的必要。