黃瑞陽

（中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院北京100872）

淺述中國污染場地環(huán)境管理現(xiàn)狀與對策

黃瑞陽

（中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院北京100872）

城市工業(yè)污染場地是中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中產(chǎn)生的新環(huán)境問題，不僅阻礙了土地再開發(fā)利用以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也對公眾健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅。本文通過對中國污染場地環(huán)境管理現(xiàn)狀和存在問題進(jìn)行分析，研究提出中國污染場地環(huán)境管理的對策建議，為減輕污染場地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)城市土地再開發(fā)利用提供參考借鑒。

城市建設(shè)；污染場地；環(huán)境管理

在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，一些城市中污染嚴(yán)重的企業(yè)陸續(xù)關(guān)停或搬遷，城市出現(xiàn)了大量遺棄工業(yè)污染場地。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國各類工業(yè)污染場地?cái)?shù)量至少以數(shù)十萬計(jì)。這些污染場地包括重金屬污染場地、有機(jī)污染物場地、持久性有機(jī)污染物（POPs）場地以及電子廢棄物污染場地，有些場地污染物濃度非常高，對周圍環(huán)境和公眾健康造成較大危害。自2004年起，中國開始啟動(dòng)污染場地的環(huán)境管理工作。

1 中國污染場地環(huán)境管理現(xiàn)狀

自2004年北京發(fā)生地鐵五號(hào)線宋家莊站施工工人中毒事件后，污染場地問題日益受到公眾和社會(huì)的關(guān)注。中國政府有關(guān)部門啟動(dòng)了污染場地環(huán)境管理工作，開展全國土壤污染狀況調(diào)查，研究污染場地管理政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，建立部門管理協(xié)調(diào)機(jī)制，組織各地實(shí)施污染場地管理工作。

1.1 開展全國土壤污染狀況調(diào)查

為全面準(zhǔn)確掌握全國土壤環(huán)境質(zhì)量總體狀況，查明土壤污染類型、范圍和程度，自2006年起，環(huán)境保護(hù)部組織開展了全國土壤污染狀況調(diào)查。根據(jù)調(diào)查獲取的大量數(shù)據(jù)，建成全國土壤污染狀況調(diào)查數(shù)據(jù)庫和樣品庫，完成全國土壤污染狀況調(diào)查總報(bào)告和專題報(bào)告，為全面開展土壤污染防治提供數(shù)據(jù)支持。

1.2 組織《土壤污染防治法》立法研究

中國土壤污染防治的法律法規(guī)很不完善，與土壤污染防治相關(guān)的法律規(guī)定多散見于《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律條文中。自2006年起，環(huán)境保護(hù)部啟動(dòng)了《土壤污染防治法》（草案）的立法研究工作，組織開展相關(guān)調(diào)研活動(dòng)。2013年，全國人大環(huán)資委委托環(huán)境保護(hù)部起草《土壤污染防治法（草案建議稿）》。2014年12月，草案建議稿提交全國人大環(huán)資委[1]。

1.3 發(fā)布污染場地環(huán)境管理的國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

2014年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.1-2014）、《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則》（HJ25.2-2014）、《污染場地風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)導(dǎo)則》（HJ25.3-2014）以及《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ25.4-2014）等污染場地系列環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了污染場地環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估和土壤修復(fù)的原則、程序和要求。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和工業(yè)省市，如北京市、重慶市、浙江省以及江蘇省南京市、遼寧省沈陽市也研究和制定了地方法規(guī)、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)。

1.4 建立污染場地協(xié)同管理機(jī)制

污染場地的環(huán)境管理工作涉及土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃制定、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)等多個(gè)方面。環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)對污染場地環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，會(huì)同國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門制定污染場地環(huán)境管理政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，組織各地開展污染場地管理工作。

目前，北京、重慶、上海、江蘇、浙江等十幾個(gè)?。▍^(qū)、市）的部分城市開展了污染場地環(huán)境管理，實(shí)施重污染工業(yè)企業(yè)搬遷，制定地方管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開展污染場地評價(jià)和修復(fù)工作，取得了一定成效。

2 中國污染場地環(huán)境管理存在的問題

污染場地問題是中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新環(huán)境問題。由于中國污染場地管理工作起步較晚，至今尚未建立完善的污染場地管理法律法規(guī)體系和技術(shù)支撐體系。污染場地環(huán)境管理主要存在五個(gè)方面的問題：（1）對污染場地的嚴(yán)重危害認(rèn)識(shí)不足，場地?cái)?shù)量、面積以及分布等底數(shù)情況嚴(yán)重不清；（2）土壤污染防治法律法規(guī)體系不完善，土壤環(huán)境質(zhì)量相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚未完成修訂；（3）污染場地修復(fù)技術(shù)較為落后，缺乏工程化和商業(yè)化的實(shí)用技術(shù)；（4）未建立污染場地修復(fù)資金機(jī)制，場地修復(fù)缺乏資金來源；（5）污染場地管理制度尚不健全，管理力度有待加強(qiáng)。目前，僅有北京、重慶等少數(shù)地區(qū)開展了污染場地的治理，大部分地區(qū)污染場地的監(jiān)管尚為空白，整體推進(jìn)較為緩慢。

3 中國污染場地環(huán)境管理的對策建議

污染場地問題已成為一個(gè)世界性的環(huán)境問題。自上世紀(jì)70年代以來，美國、加拿大、英國、日本以及中國臺(tái)灣等國家和地區(qū)，相繼開展了污染場地環(huán)境管理的研究，取得顯著成效。《超級(jí)基金法》是美國最具代表性的污染場地管理法律，不僅對美國污染場地的管理發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也成為其他國家污染場地立法的重要借鑒。為盡快解決中國污染場地的環(huán)境管理問題，必須根據(jù)中國污染場地危害特點(diǎn)和存在問題，借鑒國際有關(guān)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，采取綜合管理措施。

3.1 頒發(fā)污染場地環(huán)境管理法律法規(guī)

加快《土壤污染防治法》立法進(jìn)程，為土壤污染防治工作提供法律依據(jù)。根據(jù)《土壤污染防治法》的有關(guān)規(guī)定，制定發(fā)布專門針對污染場地管理的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確污染場地監(jiān)管機(jī)制、責(zé)任認(rèn)定、融資機(jī)制及違法責(zé)任，為有效實(shí)施管理提供法律保障。

3.2 促進(jìn)污染場地修復(fù)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

研發(fā)大規(guī)模工程化修復(fù)技術(shù)，加強(qiáng)污染場地修復(fù)試點(diǎn)與示范，為開展區(qū)域性大面積污染場地的修復(fù)提供技術(shù)支持和保障。加強(qiáng)修復(fù)技術(shù)的國際交流與合作，借鑒國際污染場地修復(fù)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，提升中國污染場地修復(fù)水平。實(shí)施污染場地修復(fù)市場準(zhǔn)入制度，對修復(fù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)范，引導(dǎo)修復(fù)產(chǎn)業(yè)迅速健康發(fā)展。

3.3 落實(shí)污染場地修復(fù)資金

按照“誰污染，誰治理”的歸責(zé)原則，合理認(rèn)定污染場地治理責(zé)任。充分發(fā)揮公共財(cái)政和市場機(jī)制的共同作用，按照“誰投資，誰受益”的原則，研究建立多渠道資金籌集機(jī)制。以政府為主導(dǎo)、以市場為基礎(chǔ)，采用稅收、貸款、資金補(bǔ)貼以及保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)社會(huì)資本投資參與污染場地的治理和開發(fā)，推進(jìn)污染場地修復(fù)工作。

3.4 加強(qiáng)污染場地的環(huán)境監(jiān)管

建立健全污染場地環(huán)境管理制度，嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)管。建立污染場地分類管理制度，對不同污染危害程度的場地實(shí)行分類管理。建立污染場地風(fēng)險(xiǎn)評估和污染土壤修復(fù)制度，未開展風(fēng)險(xiǎn)評估或土壤環(huán)境質(zhì)量不能滿足建設(shè)用地要求的，不得進(jìn)行再開發(fā)利用。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度，污染場地再開發(fā)利用項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)對建設(shè)用地進(jìn)行環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估。

3.5 推進(jìn)污染場地信息公開

組織開展全國污染場地排查，建立污染場地基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新。及時(shí)公開基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，充分保障公眾環(huán)境知情權(quán)。在污染場地調(diào)查、評估、修復(fù)及監(jiān)測過程中，及時(shí)告知公眾調(diào)查評估情況、修復(fù)技術(shù)和治理措施，接受公眾對污染場地管理的全程監(jiān)督。

4 結(jié)語

自2004年起，中國啟動(dòng)了污染場地的環(huán)境管理工作，取得了一定進(jìn)展。由于此項(xiàng)工作起步較晚，在法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、修復(fù)技術(shù)、修復(fù)資金以及環(huán)境監(jiān)管等方面仍然存在一些問題。根據(jù)中國污染場地環(huán)境管理的現(xiàn)狀，針對存在的問題，應(yīng)綜合采取法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，加強(qiáng)污染場地的環(huán)境管理，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和公眾健康，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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