周敏

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院 廣東廣州 510060）

淺談城市土地節(jié)約集約利用管理制度體系構(gòu)建

周敏

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院 廣東廣州 510060）

改革開放以來，我國社會(huì)各方面均取得顯著成果，與此同時(shí)也面臨諸多亟待解決的問題。特別是在城市化發(fā)展的進(jìn)程中，土地資源稀缺、土地利用不合理等現(xiàn)實(shí)問題逐漸突顯出來，能否科學(xué)有效地解決城市土地問題對(duì)于城市化的建設(shè)至關(guān)重要?；诖?，本文客觀分析了當(dāng)下城市土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀，提出了對(duì)城市土地節(jié)約集約利用管理制度體系建設(shè)的幾點(diǎn)思考。

城市土地；節(jié)約集約利用；管理制度體系

土地是城市化發(fā)展過程中最為寶貴的資源。但近年來隨著我國城市化建設(shè)的不斷深入，城市土地利用中出現(xiàn)了一系列不和諧的問題，這成為制約城市化又好又快發(fā)展的一個(gè)重要因素。因此解決好擺在我們面前的這些城市土地管理問題，是順應(yīng)城市化發(fā)展趨勢的現(xiàn)實(shí)需求，也是加快城市化建設(shè)的客觀要求。

1 城市土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)育完善，我國經(jīng)歷了工業(yè)化的快速發(fā)展期。工業(yè)化的快速發(fā)展加速了我國城市化的發(fā)展進(jìn)程，而城市化進(jìn)程的加快，又推動(dòng)著城市規(guī)模的擴(kuò)大。土地利用模式與城市空間結(jié)構(gòu)具有極強(qiáng)的相關(guān)性和對(duì)應(yīng)性，我國粗放化的土地利用模式導(dǎo)致了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的無序擴(kuò)張。近些年來，我國的城市用地出現(xiàn)一些新的問題，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)。大量閑置用地或低效用地導(dǎo)致單位用地產(chǎn)出較低。另一方面，城市蔓延趨勢加劇。我國城市建設(shè)用地占用耕地的數(shù)量一直處于上升趨勢。這種粗放型的外延擴(kuò)張模式，背離了城市節(jié)約集約發(fā)展的內(nèi)在要求，與我們所提倡的建立“兩型社會(huì)”也是背道而馳的。我國正處于城市土地使用制度改革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和提高我國土地資源的利用率，要求我們進(jìn)一步完善城市土地節(jié)約集約利用管理制度體系，以適應(yīng)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

2 城市土地節(jié)約集約利用管理制度體系建設(shè)思考

2.1 以方法研究奠定土地集約節(jié)約利用的制度基礎(chǔ)

完善城市土地節(jié)約集約利用管理制度體系建設(shè)很重要的一點(diǎn)是開展深入研究，探索有效的管理方法，為其管理提供制度基礎(chǔ)。城市土地利用研究可以引入多門學(xué)科競相參與研究，例如，城市地理學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、城市管理學(xué)等等。我國在城市土地利用管理方面的研究起步較晚，改革開放以來，關(guān)于這方面的研究逐漸成為重點(diǎn)。但我國城市發(fā)展的土地利用模式變化很快，在這方面的研究我們依然存在欠缺。因此我們應(yīng)加大在該方面研究的投入力度，培養(yǎng)優(yōu)秀的專業(yè)人才，研究科學(xué)系統(tǒng)的城市土地節(jié)約集約管理制度體系。同時(shí)我們應(yīng)走出國門，引進(jìn)借鑒西方發(fā)達(dá)國家在城市化發(fā)展過程中關(guān)于土地管理的經(jīng)驗(yàn)方法，逐漸形成具有中國特色的城市土地管理辦法。

2.2 以頂層設(shè)計(jì)加快土地集約節(jié)約利用制度供給

頂層設(shè)計(jì)是有效管理城市土地利用的一項(xiàng)制度措施，在實(shí)施過程中應(yīng)按照“規(guī)劃管控、計(jì)劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、政策鼓勵(lì)、監(jiān)測監(jiān)管、考核評(píng)價(jià)、共同責(zé)任、宣傳引導(dǎo)”的工作思路來有序地開展。具體來講就是，自上而下的層級(jí)規(guī)劃能夠控制建設(shè)用地的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，而制定細(xì)致的土地利用與實(shí)施計(jì)劃有助于減少因盲目開發(fā)而造成的濫用土地現(xiàn)象的產(chǎn)生。設(shè)置城市各項(xiàng)用地嚴(yán)格的配置標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約的重要舉措。在加強(qiáng)宏觀調(diào)控的同時(shí)，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用，實(shí)行土地有償使用制度，探索社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下的土地使用制度。再有就是大力宣傳節(jié)約集約土地使用政策，建立相關(guān)鼓勵(lì)制度，增強(qiáng)人們節(jié)約集約用地的意識(shí)。最后應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，對(duì)違規(guī)用地、濫用土地的行為采取相應(yīng)的懲處措施。當(dāng)然，必要的評(píng)價(jià)考核制度、共同責(zé)任制度也是頂層制度設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。

2.3 以地方實(shí)踐推動(dòng)土地集約節(jié)約利用的制度完善

為全力推進(jìn)建設(shè)節(jié)約集約土地管理制度，我國在多個(gè)地區(qū)成立試點(diǎn)示范省。近年來，試點(diǎn)示范省建設(shè)工作取得顯著效果。廣東作為試點(diǎn)示范省積極開展土地管理制度改革，于2009年出臺(tái)的“三舊”改造相關(guān)政策就是典型代表。以廣州為例，目前廣州市約有584km2的土地面積納入了“三舊”改造標(biāo)圖建庫，約占建成區(qū)面積的1/3?！叭f”改造項(xiàng)目實(shí)施過程中堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，明晰產(chǎn)權(quán)、保障權(quán)益的原則，加大投入力度，深入基層調(diào)研，創(chuàng)新轉(zhuǎn)變用地觀，建立嚴(yán)密的土地使用考核監(jiān)管制度，探索出了新的土地利用管理制度，并為其他地區(qū)城市土地節(jié)約集約管理制度的建立提供了借鑒。

2.4 以跟蹤評(píng)價(jià)構(gòu)建土地集約節(jié)約利用的長效機(jī)制

城市土地節(jié)約集約利用管理制度體系建設(shè)具有發(fā)展性、長期性、差異性，因此該制度建設(shè)需要在變化中不斷補(bǔ)充完善。城市土地利用制度建設(shè)中應(yīng)做到因地制宜、因時(shí)制宜。建立系統(tǒng)的跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，多方面調(diào)研收集相關(guān)土地利用數(shù)據(jù)，分析土地利用現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)需要改進(jìn)的地方，及時(shí)糾正土地管理制度中不合理的內(nèi)容，為做出合理科學(xué)的土地集約節(jié)約管理制度奠定基礎(chǔ)。

3 結(jié)語

綜上所述，建立科學(xué)的城市土地節(jié)約集約利用管理制度體系，創(chuàng)新城市化發(fā)展方式，提高土地的利用率，是保障城市經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要內(nèi)容。在建立城市土地節(jié)約集約利用管理制度體系時(shí)，一方面，應(yīng)綜合多種科學(xué)研究方法進(jìn)行全面分析，多角度考慮影響土地利用的因素，構(gòu)建多維度的管理制度體系；另一方面，在實(shí)踐中，實(shí)事求是不斷更新管理制度體系，在發(fā)展中完善城市土地節(jié)約集約利用管理制度體系。

[1]吳倩,宋永發(fā).土地集約利用評(píng)價(jià)模型現(xiàn)狀綜述[J].價(jià)值工程, 2009(7):140-141.

[2]王家庭,張換兆,季凱文.中國城市土地集約利用——理論分析與實(shí)踐研究[M].天津：南開大學(xué)出版社,2008.