王世表王萍沈公銘

（1寧波工程學(xué)院海洋經(jīng)濟(jì)研究所 浙江寧波 315211 2中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院資源與環(huán)境研究中心 北京 100141）

浙江省海島資源開發(fā)與保護(hù)機(jī)制研究

王世表1王萍1沈公銘2

（1寧波工程學(xué)院海洋經(jīng)濟(jì)研究所 浙江寧波 315211 2中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院資源與環(huán)境研究中心 北京 100141）

浙江省是我國(guó)海島數(shù)量最多、海島資源最為豐富的省份，對(duì)海島的開發(fā)和保護(hù)，在浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中有著極其重要的地位。通過(guò)研究調(diào)查，基于浙江省海島資源開發(fā)利用和保護(hù)中存在的問(wèn)題，分析了浙江省海島資源的開發(fā)利用原則和發(fā)展用途，提出了分類型的開發(fā)利用模式以及發(fā)展對(duì)策。

海島；資源；開發(fā)保護(hù)；機(jī)制

當(dāng)前，人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)已面臨歷史轉(zhuǎn)型，即從陸地經(jīng)濟(jì)向海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃建議中，首次提出“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)”[1]。中共中央“十八大”明確提出提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)[2]。浙江省發(fā)布的《浙江省“十二五”規(guī)劃》也明確指出，必須建立健全海洋海島資源評(píng)估監(jiān)查制度，切實(shí)加強(qiáng)無(wú)居民海島保護(hù)。合理開發(fā)岸線資源和海島資源，完善海島基礎(chǔ)設(shè)施配套，把有條件的大中島嶼建設(shè)成為港口物流島、清潔能源島、國(guó)際旅游島[3]。

1 浙江省海島資源與開發(fā)現(xiàn)狀

浙江省地處我國(guó)東部沿海，位于長(zhǎng)三角南翼，是我國(guó)海島數(shù)量最多、海島資源最豐富的省份。通過(guò)調(diào)查獲知，目前浙江省近岸海域內(nèi)，陸域面積大于500m2的海島有3061個(gè)(其中無(wú)人島2875個(gè))，占全國(guó)的39.4%，占東海區(qū)海島的68.5%[4]。浙江海域近海漁場(chǎng)達(dá)22.27×104km2，漁業(yè)資源蘊(yùn)藏量估計(jì)約有205×104t，居全國(guó)首位；灘涂資源面積近26.67×104ha；海島旅游資源約占全國(guó)的13.7%；海洋能源可開發(fā)潮汐能裝機(jī)容量約占全國(guó)40.8%。浙江省豐富的海島資源，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，使得浙江省的海島資源在全國(guó)沿海發(fā)展戰(zhàn)略中，區(qū)域特色明顯，可開發(fā)條件優(yōu)越。

2011年，浙江省已將100個(gè)重要海島（有居民海島92個(gè)，無(wú)居民海島8個(gè)）納入《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃》[5]。雖然首批100個(gè)重要海島數(shù)量不多，但占全省海島資源總量比重較大。島嶼總面積達(dá)1819km2，占全省海島總面積的96%；島嶼灘涂總面積達(dá)313km2，占全省灘涂總面積的78%；島嶼岸線總長(zhǎng)達(dá)2470km，占全省海島岸線總長(zhǎng)的53%。此外，這些重要海島的港口、漁業(yè)、旅游以及礦產(chǎn)等海洋資源非常豐富，尤其是港口資源十分突出，是我國(guó)建設(shè)大型深水港群的理想選址區(qū)域；重要海島分布的海域毗鄰舟山漁場(chǎng)，是我國(guó)重要的海洋商品魚生產(chǎn)基地；擁有普陀山、嵊泗列島、桃花島等國(guó)家級(jí)、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，海洋旅游資源極佳，開發(fā)利用前景廣闊。

2 浙江省開發(fā)利用和保護(hù)中存在的問(wèn)題

2.1 缺少規(guī)劃，開發(fā)活動(dòng)自主隨意

浙江省直到2011年才出臺(tái)《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃》，在此之前，并無(wú)相關(guān)海島開發(fā)與保護(hù)方面的規(guī)劃，尤其是無(wú)居民海島。但目前仍是缺乏相關(guān)政策與細(xì)則的支持，各地管理落實(shí)情況也并不理想。而且，各地海島存在所有權(quán)和管理歸屬權(quán)模糊的問(wèn)題。

2.2 海島生態(tài)破壞嚴(yán)重

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，浙江沿海各地均存在不同程度的炸島炸礁、填海連島、圍海筑堤、采石挖砂等改變海島地形、地貌的活動(dòng)，嚴(yán)重者甚至造成部分海島、島礁消失。此外，還有在海島上傾倒垃圾和有害廢物，砍伐紅樹林，采挖珊瑚礁，濫捕、濫采海島珍稀生物資源等破壞性行為活動(dòng)[6]。

2.3 海島保護(hù)力度不足

浙江面臨東海，一些重要海島具有很高的權(quán)益、國(guó)防、資源和生態(tài)價(jià)值，這些特殊用途海島需要嚴(yán)格保護(hù)，但由于缺乏有效的規(guī)劃和有力的保護(hù)，有些海島已經(jīng)遭受破壞，有些海島長(zhǎng)期荒廢甚至被亂占亂用，更有甚者個(gè)別海島、島礁逐漸坍塌、消失。

2.4 缺乏省級(jí)地方法律、法規(guī)

《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》已自2010年起施行，但其內(nèi)容在于保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，許多條款偏向于原則性要求，操作性也不強(qiáng)，導(dǎo)致各地難以落實(shí)到位。浙江省與海島有關(guān)的地方立法只有2004年批準(zhǔn)實(shí)施的《寧波市無(wú)居民海島保護(hù)管理?xiàng)l例》，但該條例限于使用寧波市范圍，地方立法的位階較低。

2.5 缺乏有效的評(píng)價(jià)體系和審批、監(jiān)管與執(zhí)法機(jī)制

由于地方上缺乏有效的評(píng)價(jià)體系和審批、監(jiān)管與執(zhí)法機(jī)制，加上多數(shù)開發(fā)管理者對(duì)海島的生態(tài)功能和國(guó)防功能認(rèn)識(shí)不足、保護(hù)意識(shí)薄弱，導(dǎo)致海島開發(fā)無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償狀況嚴(yán)重，開發(fā)層次不高、經(jīng)濟(jì)效益低下，更有嚴(yán)重的海島還存在炸島炸礁、采石挖砂等破壞性開發(fā)方式。

2.6 海島開發(fā)利用方式單一，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力

目前浙江省多數(shù)海島的開發(fā)利用僅限于旅游開發(fā)，但海島旅游定位單一雷同,大多數(shù)還停留在海濱游、漁家游層次,海島旅游潛力的特色未能充分挖掘。此外,近距離景區(qū)重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重,從而形成了一些不必要的競(jìng)爭(zhēng)。大多數(shù)海島的旅游項(xiàng)目也缺乏特色包裝和品牌策劃。

3 浙江省海島開發(fā)利用原則和發(fā)展用途

3.1 海島開發(fā)利用原則

針對(duì)浙江省海島資源特點(diǎn)，應(yīng)盡快出臺(tái)全面的海島資源調(diào)查與開發(fā)、利用、保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃與具體細(xì)則，實(shí)施海島資源和生態(tài)調(diào)查評(píng)估，并在組織領(lǐng)導(dǎo)、法制建設(shè)、能力建設(shè)、公眾參與、工程管理和資金保障等方面提出各種保障措施，按照“科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、分類管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的原則，有步驟、有計(jì)劃地實(shí)施海島資源開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)。

3.2 海島發(fā)展用途

3.2.1 明確并嚴(yán)格保護(hù)特殊用途海島

特殊用途海島是指具有特殊用途或者重要保護(hù)價(jià)值的海島，包括領(lǐng)海基點(diǎn)所在海島、國(guó)防用途海島、海洋自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的海島、有居民海島的特殊用途區(qū)域，等。這類海島，任何單位和個(gè)人不得擅自開發(fā)利用，必須嚴(yán)格保護(hù)、嚴(yán)密監(jiān)控。同時(shí)，也得防止此類海島的自發(fā)性破壞，加強(qiáng)常規(guī)調(diào)查與監(jiān)測(cè)。

3.2.2 科學(xué)、合理、適度開發(fā)有居民海島，并加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)

有居民海島應(yīng)當(dāng)優(yōu)化開發(fā)利用方式。此類海島可以規(guī)劃發(fā)展成為專業(yè)性公共服務(wù)用島、旅游娛樂(lè)用島、農(nóng)林牧漁業(yè)用島、工業(yè)用島、倉(cāng)儲(chǔ)用島、交通運(yùn)輸用島、可再生能源用島、城鄉(xiāng)建設(shè)用島，等等。

3.2.3 適度利用無(wú)居民海島

無(wú)居民海島應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)、適度利用。政府應(yīng)當(dāng)按照無(wú)居民海島的主導(dǎo)用途，分別提出各海島開發(fā)利用與保護(hù)的總體要求。部分適于開發(fā)利用的海島可以規(guī)劃發(fā)展成為旅游娛樂(lè)用島、交通運(yùn)輸用島、工業(yè)用島、倉(cāng)儲(chǔ)用島、農(nóng)林牧魚業(yè)用島、可再生能源用島、保留類海島等。

4 浙江省海島資源開發(fā)利用模式

基于浙江省海島的現(xiàn)狀，根據(jù)上述開發(fā)利用原則和發(fā)展用途，浙江省海島資源開發(fā)利用模式可包括以下幾種：

4.1 具國(guó)防與權(quán)益價(jià)值的海島開發(fā)利用模式

此類海島的開發(fā)利用模式應(yīng)不斷加強(qiáng)資源保護(hù)和可持續(xù)利用,其豐富的海洋生物資源和油氣資源為開發(fā)利用海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了廣闊的空間。適合軍事利用的海島由于其面積較大，自然條件優(yōu)越,可積極發(fā)展遠(yuǎn)岸休閑旅游業(yè),旅游的基礎(chǔ)設(shè)施也有利于戰(zhàn)時(shí)的軍事利用。

4.2 具經(jīng)濟(jì)資源價(jià)值的海島開發(fā)利用模式

此類海島的開發(fā)利用,一部分可選擇發(fā)展?jié)O業(yè)、礦產(chǎn)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)，充分挖掘海島特色與潛力。另一部分可選擇港口、物流等島陸一體化經(jīng)濟(jì)模式,實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。同時(shí)，還需注意開發(fā)保護(hù)并重,堅(jiān)持可持續(xù)的發(fā)展模式不僅可以保障海島經(jīng)濟(jì)資源的合理開發(fā)與利用,同時(shí)也有利于這些海島資源的長(zhǎng)效保護(hù)

4.3 具生態(tài)環(huán)境價(jià)值的海島開發(fā)利用模式

此類海島的開發(fā)利用應(yīng)該采用生態(tài)經(jīng)濟(jì)和旅游經(jīng)濟(jì)的模式,對(duì)于可以開發(fā)利用的生態(tài)資源,以發(fā)展生態(tài)、旅游經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)于限制利用生態(tài)資源的海島，可以建立海島生態(tài)保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)。此外,對(duì)于具有豐富紅樹林、珊瑚礁等資源的海島以及具有特殊的地方性物種保護(hù)價(jià)值的海島，可以開發(fā)成為教學(xué)、科研和科普基地。

4.4 具社會(huì)文化價(jià)值的海島開發(fā)利用模式

具有社會(huì)文化價(jià)值的海島，是指那些具有歷史遺跡、地質(zhì)遺跡、典型海島景觀等文化價(jià)值,可供人們旅游觀光、運(yùn)動(dòng)休閑、考古及科學(xué)研究的海島。此類海島的發(fā)展，應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)文化資源的開發(fā)利用,加快開發(fā)海島的社會(huì)文化資源,分類建立各級(jí)保護(hù)區(qū),采取以海島旅游為主的可持續(xù)發(fā)展模式。

5 對(duì)策與建議

基于上述浙江省海島資源的特征以及開發(fā)利用原則、用途與模式，以開發(fā)與保護(hù)并重為前提，圍繞建設(shè)“海島強(qiáng)省”目標(biāo)，逐步推進(jìn)海島資源的可持續(xù)開發(fā)與利用。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，特提出以下具體對(duì)策建議。

5.1 研究制定浙江省地方性海島保護(hù)與開發(fā)的法律法規(guī)，明確我省海島監(jiān)管主體，強(qiáng)化我省海島資源與環(huán)境調(diào)查，加大政府監(jiān)管力度，防范與減少海島破壞性開發(fā)方式。

5.2 比較分析其它區(qū)域性或者地方性海島資源發(fā)展模式，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)失敗教訓(xùn)，減少?gòu)澛罚茖W(xué)研究并制定、發(fā)布適合我省海島特色的短期、中長(zhǎng)期海島資源開發(fā)與保護(hù)規(guī)劃。

5.3 加大宣傳力度，加強(qiáng)政府引導(dǎo)，公開、公正進(jìn)行海島開發(fā)招投標(biāo)，開展海島保護(hù)技術(shù)研究，規(guī)范海島開發(fā)利用行為,倡導(dǎo)綠色、環(huán)保、低碳、節(jié)能的理念，強(qiáng)化海島居民和開發(fā)者的保護(hù)意識(shí)，探索海島可持續(xù)發(fā)展模式，以技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)海島保護(hù)與開發(fā)工作健康發(fā)展。

5.4 全面推進(jìn)海島資源調(diào)查與保護(hù)，突出重點(diǎn)海島的開發(fā)與保護(hù)。針對(duì)一些有居民海島、具有重要經(jīng)濟(jì)開發(fā)價(jià)值的特殊海島，因地制宜，制定具有針對(duì)性的保護(hù)措施，科學(xué)選擇開發(fā)模式，落實(shí)行之有效的監(jiān)管機(jī)制，帶動(dòng)浙江省海島經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

5.5 對(duì)于具有國(guó)防軍事、領(lǐng)海主權(quán)基點(diǎn)意義的海島，需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定科學(xué)規(guī)范的巡視、監(jiān)管和保護(hù)措施，確保國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整。同時(shí)，還須不斷加強(qiáng)自然保護(hù)核心區(qū)這類不可開發(fā)利用海島的生態(tài)與資源保護(hù)。

[1]中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議[R].2010-10-18.

[2]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告[R].2012-11-8.

[3]浙江省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要[R]. 2011-2-28.

[4]劉國(guó)富,周國(guó)模,單志強(qiáng),等.浙江省開發(fā)和保護(hù)海島資源的調(diào)研報(bào)告 [R].2011-10-28,浙江省委黨校網(wǎng)站,http∶//www.zjdx.gov. cn/1305/30949.htm.

[5]浙江省重要海島開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃[R].2011-6-23.

[6]張振克,張?jiān)品?當(dāng)前我國(guó)海島開發(fā)中存在的關(guān)鍵問(wèn)題與對(duì)策[A].2010年海島可持續(xù)發(fā)展論壇論文集,2010.

[7]陸劍寶,梁琦,鄭偉儀.動(dòng)態(tài)管理視角的我國(guó)海島資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)——兼論《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索, 2011,(10)∶112-117.