五大策略加快環(huán)境管理轉(zhuǎn)型

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，要求納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總布局，明確提出要努力建設(shè)美麗中國(guó)?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》明確把“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”作為主要目標(biāo)之一，藍(lán)天綠水青山是最普惠的環(huán)境福祉，加快改善環(huán)境質(zhì)量是最大的民生工程、民心工程，是全面建成小康社會(huì)的內(nèi)在要求，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。

一、 充分認(rèn)識(shí)推動(dòng)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的重要性和緊迫性

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的重要轉(zhuǎn)折期。我國(guó)環(huán)境問(wèn)題長(zhǎng)期積累、集中爆發(fā)，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型特點(diǎn)，面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，為解決比發(fā)達(dá)國(guó)家更為復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，要在全黨、全社會(huì)進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、凝聚共識(shí)，以對(duì)人民群眾、對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，推動(dòng)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)美麗中國(guó)。

（一）加快改善環(huán)境質(zhì)量是時(shí)代的要求

一是有必要，從當(dāng)前看是解決影響人民群眾身體健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題的需要，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是謀劃綠色發(fā)展、主動(dòng)以“環(huán)?！薄ⅰ皠?chuàng)新”雙輪驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、形成綠色競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的需要。二是有基礎(chǔ)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)時(shí)間保持高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯加強(qiáng)，生產(chǎn)體系趨于完備，人均GDP已經(jīng)超過(guò)6500美元，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)基本與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相當(dāng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量好轉(zhuǎn)的階段；同時(shí)，科技研發(fā)明顯增強(qiáng)，環(huán)保技術(shù)裝備較為完備，不少已達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，已經(jīng)具備加快改善環(huán)境質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)基礎(chǔ)。三是有條件，我們既有歐美國(guó)家在污染治理過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以借鑒，也有我國(guó)30多年環(huán)境保護(hù)工作積累的工作基礎(chǔ)，更有社會(huì)主義制度可以集中力量辦大事的政治和制度優(yōu)勢(shì)，完全有條件在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，加快建設(shè)美麗中國(guó)的進(jìn)程。

（二）加快改善環(huán)境質(zhì)量是人民的期盼

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，生活水平的提高，人民群眾的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境質(zhì)量的要求不斷提高，環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為公眾最為關(guān)心的民生問(wèn)題。日益嚴(yán)重的環(huán)境污染已直接影響到人們的生活質(zhì)量、生存質(zhì)量、生命安全，難見(jiàn)改善的環(huán)境質(zhì)量也影響到黨和政府在人民群眾心目中的形象。而最近兩年，“APEC藍(lán)”、“北京藍(lán)”等熱詞迸發(fā)、刷爆微信朋友圈，是人民群眾對(duì)“在黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持以環(huán)境質(zhì)量改善為核心后取得的階段性環(huán)境工作進(jìn)展”的肯定和欣喜，反映了人民群眾對(duì)藍(lán)天碧水青山的渴望和期盼。民心所望、執(zhí)政所向，加快建立以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的工作體系是“以人為本、執(zhí)政為民”的具體體現(xiàn)。

（三）加快改善環(huán)境質(zhì)量是改革的需要

“十一五”以來(lái)，我國(guó)實(shí)行主要污染物總量控制制度，對(duì)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作，加快重大環(huán)境工程建設(shè)發(fā)揮了重大作用，但同時(shí)，主要污染物總量控制制度的局限性也越來(lái)越明顯。一是與環(huán)境質(zhì)量脫節(jié)。表現(xiàn)為主要污染物總量絕對(duì)量在下降，但環(huán)境質(zhì)量卻還在惡化，人民群眾對(duì)環(huán)境治理的“成績(jī)”不理解、不認(rèn)可。二是環(huán)境考核的導(dǎo)向失偏。地方把主要精力、財(cái)力放在能“核算出”主要污染物減排量的工作上，對(duì)大量有利于改善環(huán)境質(zhì)量卻難于核算減排量的基礎(chǔ)性工作予以忽視，如對(duì)量大面廣、執(zhí)法成本高的中小企業(yè)疏于環(huán)境監(jiān)管，對(duì)影響本地環(huán)境質(zhì)量的非“主要污染物”無(wú)暇管控；為完成考核任務(wù)，環(huán)境監(jiān)測(cè)、企業(yè)監(jiān)管等數(shù)據(jù)造假情況較為普遍，影響宏觀判斷和決策。三是政策邏輯蘊(yùn)含沖突。我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)業(yè)界協(xié)調(diào)不充分、要求偏高，執(zhí)行率偏低，企業(yè)違法排污、超標(biāo)排污現(xiàn)象普遍。據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院研究，我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行率約為一半；而據(jù)有關(guān)方面推算，我國(guó)企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率不足三分之一。據(jù)測(cè)算，如果按現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的法定要求，工業(yè)企業(yè)的實(shí)際排放量（非環(huán)境統(tǒng)計(jì)排放量）至少可下降一半以上。所以，總量下降十個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)，暗含允許部分行業(yè)、部分企業(yè)“可以超標(biāo)排放”，這在政策邏輯上是說(shuō)不通的，總量控制必須是企業(yè)達(dá)標(biāo)排放基礎(chǔ)上的更嚴(yán)要求。四是環(huán)境法律法規(guī)的要求，環(huán)保法規(guī)定地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。

綜上，環(huán)境質(zhì)量改善是環(huán)保工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加快建立以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境管理體系是落實(shí)“三個(gè)全面”要求的重要舉措，有利于形成“三嚴(yán)三實(shí)”的環(huán)保思想作風(fēng)和工作作風(fēng)，有利于發(fā)揮地方和企業(yè)積極性和主動(dòng)性，是新時(shí)期環(huán)境領(lǐng)域改革發(fā)展的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

二、 生態(tài)文明統(tǒng)領(lǐng)，加快環(huán)境管理轉(zhuǎn)型

（一）總體思路

遵循全面建成小康社會(huì)的總目標(biāo)，以生態(tài)文明建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，按照“五位一體”要求強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和整體部署，把環(huán)境保護(hù)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。從保障群眾健康、防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)生態(tài)安全出發(fā)，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，加快環(huán)境管理改革發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，即環(huán)境管理由“總量控制”向“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”轉(zhuǎn)變，由“單環(huán)境要素控制”向“多環(huán)境要素協(xié)同控制轉(zhuǎn)變”，由“行政管控為主”向“法律、行政、經(jīng)濟(jì)措施共同發(fā)力、政府企業(yè)公眾共同努力”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展 。

（二）主要目標(biāo)

到2020年，環(huán)境保護(hù)與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)，綠色、循環(huán)、低碳的國(guó)民生產(chǎn)體系、消費(fèi)模式和生活方式初步形成，節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的理念在全社會(huì)基本樹(shù)立。

全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，東部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，中部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善，西部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能保持穩(wěn)定；80%的城市環(huán)境空氣主要指標(biāo)基本達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；重點(diǎn)水系國(guó)控?cái)嗝媪?zhēng)消除劣V類水體，好于III類的比例提升到80%以上，居民飲用水實(shí)現(xiàn)“水質(zhì)”、“水量”雙保障。城鎮(zhèn)工業(yè)和生活污染得到有效控制，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)污染得到有效整治，危害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題得到有效解決，環(huán)境-健康風(fēng)險(xiǎn)得到全面監(jiān)測(cè)和有效管控。

（三）總體策略

一是在目標(biāo)導(dǎo)向上，突出環(huán)境質(zhì)量改善。制定全國(guó)城市達(dá)到空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)飲用水水源地達(dá)標(biāo)、重點(diǎn)流域和湖泊消除劣V類水體和嚴(yán)重富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)等的達(dá)標(biāo)時(shí)間表。制定主要污染物減排路線圖，建立多污染物綜合控制體系，從逐項(xiàng)控制單個(gè)污染物向多種污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)、各類污染物環(huán)境影響程度及減排技術(shù)條件，明確路線圖。

二是在防控策略上，進(jìn)一步突出綜合施策。切實(shí)把生態(tài)文明建設(shè)貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程、落實(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)。要將環(huán)境容量作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要依據(jù)，將環(huán)境準(zhǔn)入作為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要手段，將資源環(huán)境管理作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的重要措施，將環(huán)境保護(hù)作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要目標(biāo)；在制定產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、投資計(jì)劃、財(cái)稅、金融、價(jià)格以及對(duì)外貿(mào)易政策時(shí)，要充分體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的要求，推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)和生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)綠色化。

三是在工作重點(diǎn)上，加強(qiáng)綜合治理。強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)污染治理，加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督，顯著減少污染物排放；加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境整治，加快改善環(huán)境質(zhì)量；著力解決飲用水、大氣、土壤等污染問(wèn)題，保障群眾身體健康；加快建立健全環(huán)境基本公共服務(wù)體系，保障和改善民生。

四是在工作格局上，加快形成多方參與、責(zé)任明確的分工合作體系。環(huán)境保護(hù)部門加強(qiáng)在環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法等方面職能，生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等過(guò)程的環(huán)境保護(hù)更多地由相關(guān)部門結(jié)合本領(lǐng)域主體工作推進(jìn)，避免環(huán)境保護(hù)與主體工作分離，形成兩張皮。在明確工作授權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)化責(zé)任歸屬，加強(qiáng)各部門的工作績(jī)效考核。健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制，同步施策、共同治理。拓寬公眾參與渠道。

五是在執(zhí)行機(jī)制上，建立科學(xué)的政績(jī)考核制度。把資源消耗、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)效益等指標(biāo)作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容，實(shí)行離任環(huán)境審計(jì)，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政一把手的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。完善以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，根據(jù)各地發(fā)展水平和污染現(xiàn)狀制定重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)時(shí)間表，將階段性目標(biāo)要求納入各級(jí)黨委、政府的工作考核指標(biāo)，實(shí)行年度考核，確保按進(jìn)度完成任務(wù)。建立底線目標(biāo)問(wèn)責(zé)制。將環(huán)境質(zhì)量不下降和生態(tài)功能不退化作為各級(jí)政府環(huán)保責(zé)任的底線，將政績(jī)考核和審計(jì)結(jié)果與干部調(diào)動(dòng)升遷掛鉤，對(duì)突破底線的相關(guān)黨委、政府的主要負(fù)責(zé)同志和因決策失誤、監(jiān)管不力造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)行終身責(zé)任追究制，念好環(huán)?！熬o箍咒”。

作者簡(jiǎn)介陸冬森，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司處長(zhǎng)。