李曉宇，方一平，張福良，馬 騁，郭 佳

(1.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.國(guó)土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京 100120；3.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083)

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管理專(zhuān)論

稀土開(kāi)采總量控制政策執(zhí)行效果跟蹤與分析

李曉宇1，2，3，方一平1，2，張福良1，2，馬 騁1，2，郭 佳1，2

(1.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.國(guó)土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京 100120；3.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083)

稀土開(kāi)采總量控制是我國(guó)為保護(hù)和合理利用稀土資源開(kāi)展的一項(xiàng)管制政策，該政策在防止稀土資源過(guò)度開(kāi)采、促進(jìn)稀土行業(yè)規(guī)?；l(fā)展、應(yīng)對(duì)WTO稀土訴訟、調(diào)節(jié)市場(chǎng)供應(yīng)等方面發(fā)揮了積極作用，但是在實(shí)施過(guò)程中也面臨著一些問(wèn)題，如該政策對(duì)私挖盜采行為無(wú)約束作用，工程建設(shè)剝離稀土量難以控制，冶煉分離產(chǎn)能遠(yuǎn)超指標(biāo)約束下的供應(yīng)能力，指令性計(jì)劃與開(kāi)采總量控制指標(biāo)下達(dá)存在不匹配現(xiàn)象。本文通過(guò)跟蹤與分析稀土開(kāi)采總量控制政策的執(zhí)行效果，提出了針對(duì)離子型稀土資源下達(dá)開(kāi)采總量控制指標(biāo)、開(kāi)采總量控制指標(biāo)管理政策與稀土大企業(yè)大集團(tuán)戰(zhàn)略相配合、工程建設(shè)剝離的離子型稀土回收嚴(yán)格納入總量控制管理、加強(qiáng)總量控制政策的監(jiān)管與落實(shí)等建議。

稀土；總量控制；管制政策；配額；執(zhí)行效果

開(kāi)采總量控制是我國(guó)針對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源實(shí)行的一項(xiàng)重要宏觀調(diào)控政策[1-2]，稀土作為我國(guó)的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源之一，在現(xiàn)代工業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、國(guó)防中發(fā)揮著不可替代的作用[3]。20世紀(jì)90年代起，我國(guó)政府高度重視稀土產(chǎn)業(yè)的管理工作，陸續(xù)從開(kāi)采、冶煉加工、出口等環(huán)節(jié)出臺(tái)了一系列產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策，形成了以總量控制為核心的配額管理模式[4]。開(kāi)采總量控制政策是我國(guó)在稀土產(chǎn)業(yè)上游實(shí)施的典型管制措施，始于2006年，到目前為止已經(jīng)實(shí)施了近10年，期間國(guó)內(nèi)外稀土行業(yè)經(jīng)歷了多次重大事件，稀土行業(yè)形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、資源形勢(shì)、供需格局、社會(huì)形勢(shì)、國(guó)際環(huán)境都發(fā)生了重大變化，在這種背景下，對(duì)我國(guó)稀土開(kāi)采總量控制政策進(jìn)行重新審視十分必要。

1 稀土開(kāi)采總量控制政策跟蹤

1.1 稀土開(kāi)采總量控制政策目標(biāo)及歷史沿革

1.1.1 政策目標(biāo)

開(kāi)采總量控制政策是我國(guó)針對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源實(shí)行的一項(xiàng)管理政策，它通過(guò)直接控制礦產(chǎn)資源年度開(kāi)采總量，來(lái)達(dá)到保護(hù)優(yōu)勢(shì)礦種、防止過(guò)度開(kāi)采的目的。稀土開(kāi)采總量控制政策設(shè)定了全國(guó)年度稀土資源開(kāi)采總量指標(biāo)，同時(shí)伴隨暫停受理勘查許可證、采礦許可證申請(qǐng)的措施，從稀土產(chǎn)業(yè)的上游開(kāi)始對(duì)資源進(jìn)行有計(jì)劃的管理和保護(hù)[5]，該政策的目標(biāo)主要為：一是保護(hù)我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源；二是保障稀土資源可持續(xù)供應(yīng)能力；三是調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需形勢(shì)，維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)利益[6]。

1.1.2 歷史沿革

1991年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于將鎢、錫、銻、離子型稀土礦產(chǎn)列為國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的通知》(國(guó)發(fā)〔1991〕5號(hào))，明確鎢、錫、銻、離子型稀土是我國(guó)的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)，將其列為國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，從開(kāi)采、選冶、加工到市場(chǎng)銷(xiāo)售、出口等各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)行有計(jì)劃的統(tǒng)一管理。

1994年我國(guó)頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》明確了保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的概念，“國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，是指國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和高科技發(fā)展的需要，以及資源稀缺、貴重程度確定的，由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)按照國(guó)家計(jì)劃批準(zhǔn)開(kāi)采的礦種”。

1996年《礦產(chǎn)資源法》(修訂版)規(guī)定“國(guó)家對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，實(shí)行有計(jì)劃開(kāi)采”(與1986年我國(guó)頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》第十五條的規(guī)定一致)。

1999年，國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于對(duì)稀土等八種礦產(chǎn)暫停頒發(fā)采礦許可證的通知》(國(guó)土資發(fā))〔1999〕104號(hào))，主要解決稀土、鎢、錫和銻等八種優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)生產(chǎn)能力和產(chǎn)量過(guò)剩、市場(chǎng)供過(guò)于求的問(wèn)題。暫停采礦許可證政策與總量控制政策思路異曲同工，為推行開(kāi)采總量控制政策奠定了基礎(chǔ)。

2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》(國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào))印發(fā)，要求“國(guó)土資源部要繼續(xù)對(duì)保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種實(shí)行開(kāi)采總量控制，并對(duì)控制指標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行全面的清查”，同時(shí)要求“國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，研究制定對(duì)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種和稀缺礦種的管理辦法”。據(jù)此，2006年國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于下達(dá)2006年鎢礦和稀土礦開(kāi)采總量控制指標(biāo)的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2006〕63號(hào))，正式對(duì)稀土實(shí)施開(kāi)采總量控制政策[7]。

2009年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)：“對(duì)鎢、錫、銻、稀土等國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的勘查和開(kāi)采實(shí)行規(guī)劃調(diào)控、限制開(kāi)采、嚴(yán)格準(zhǔn)入和綜合利用，嚴(yán)格實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種年度開(kāi)采總量指標(biāo)控制，嚴(yán)禁超計(jì)劃開(kāi)采和計(jì)劃外出口。”同年，國(guó)土資源部印發(fā)了《保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種勘查開(kāi)采管理暫行辦法》(國(guó)土資發(fā)〔2009〕165號(hào))，明確了“保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的勘查、開(kāi)采實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制、合理開(kāi)發(fā)、綜合利用的原則”，進(jìn)一步加強(qiáng)并細(xì)化了對(duì)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的開(kāi)采總量控制指標(biāo)管理。

2010年，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)稀土等礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2010〕68號(hào))，用半年時(shí)間集中解決稀土等礦產(chǎn)勘查開(kāi)采中存在的突出問(wèn)題，推進(jìn)總量控制政策的有效實(shí)施，維護(hù)了正常的勘查開(kāi)采秩序。

2012年，為加強(qiáng)對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的總量控制，防止過(guò)渡開(kāi)采，確保開(kāi)采總量控制指標(biāo)的嚴(yán)肅性，國(guó)土資源部印發(fā)了《開(kāi)采總量控制礦種指標(biāo)管理暫行辦法》(國(guó)土資發(fā)〔2012〕44號(hào))，使總量指標(biāo)控制政策的實(shí)施更加趨于規(guī)范[8]。

伴隨著國(guó)土資源部一系列相關(guān)文件的出臺(tái)，我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)采總量控制政策體系已趨于成熟和規(guī)范，成為我國(guó)政府對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行管理的有效配套措施。

1.2 稀土開(kāi)采總量控制指標(biāo)的確定、分配與執(zhí)行情況

1.2.1 開(kāi)采總量控制指標(biāo)的確定和分配

每年全國(guó)稀土開(kāi)采總量控制指標(biāo)由國(guó)土資源部依據(jù)全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃以及國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，綜合考慮礦產(chǎn)資源潛力、市場(chǎng)供求狀況、資源保障程度、采礦權(quán)設(shè)置和產(chǎn)能產(chǎn)量等因素確定，歷年稀土開(kāi)采總量控制指標(biāo)見(jiàn)圖1。在確定了全國(guó)開(kāi)采總量之后，國(guó)土資源部采用基數(shù)測(cè)算法來(lái)分配各省(區(qū))的稀土開(kāi)采總量控制指標(biāo)，以前一年度下達(dá)的開(kāi)采總量控制指標(biāo)為基礎(chǔ)，結(jié)合礦產(chǎn)資源規(guī)劃、國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策及相關(guān)因素，確定各省(區(qū))開(kāi)采總量控制指標(biāo)核增核減額度。核增因素主要包括：國(guó)家實(shí)施產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整需要增加指標(biāo)的；礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合到位，產(chǎn)業(yè)集中度明顯提高的；礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)秩序穩(wěn)定，嚴(yán)格執(zhí)行總量指標(biāo)管理制度的情況等。核減因素主要包括：指標(biāo)管理責(zé)任不落實(shí)，年度超指標(biāo)生產(chǎn)或不按時(shí)上報(bào)指標(biāo)執(zhí)行情況的；礦山安全事故多發(fā)的；環(huán)境破壞較嚴(yán)重的；未及時(shí)查處無(wú)證開(kāi)采、越界開(kāi)采等違法違規(guī)行為的；采礦權(quán)未按規(guī)定進(jìn)行有償處置的情況等。

1.2.2 開(kāi)采總量控制指標(biāo)的執(zhí)行情況

國(guó)土資源部于從2006年起每年第一季度向各省(區(qū))國(guó)土資源主管部門(mén)下達(dá)當(dāng)年開(kāi)采總量控制指標(biāo)，開(kāi)采總量控制指標(biāo)不能跨年度使用，指標(biāo)分解到各礦山企業(yè)后由各企業(yè)遵照?qǐng)?zhí)行[9]。在稀土開(kāi)采總量控制政策實(shí)施之前，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)稀土礦山生產(chǎn)量一直處于明顯的上升通道，1990～2005年的16年間年平均增長(zhǎng)率高達(dá)14%，2006年實(shí)施開(kāi)采總量控制政策之后，稀土礦山產(chǎn)量高速增長(zhǎng)的趨勢(shì)得以有效抑制并逐步扭轉(zhuǎn)，在總量控制政策實(shí)施初期，2006～2009年間，由于政策的執(zhí)行力度不夠充分，公布的生產(chǎn)指標(biāo)未能對(duì)礦山企業(yè)產(chǎn)生足夠的約束力，致使生產(chǎn)量大大超過(guò)控制指標(biāo)，2010年我國(guó)加大了稀土資源管理力度，加強(qiáng)了對(duì)開(kāi)采總量控制指標(biāo)執(zhí)行的監(jiān)管，使得現(xiàn)有礦山企業(yè)生產(chǎn)量有了明顯下降，從2010～2014年全國(guó)合法礦山稀土開(kāi)采總量均維持在總量控制指標(biāo)以下(圖1)。

圖1 我國(guó)歷年稀土產(chǎn)量與開(kāi)采指標(biāo)統(tǒng)計(jì)
(數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)稀土信息網(wǎng)、國(guó)土資源部)

2 稀土礦開(kāi)采總量控制指標(biāo)管理實(shí)施成效

2.1 在防止過(guò)度開(kāi)采、保護(hù)稀土資源方面發(fā)揮了重要作用

開(kāi)采總量控制指標(biāo)管理是通過(guò)直接控制稀土資源年度開(kāi)采量，達(dá)到保護(hù)稀土資源、防止過(guò)度開(kāi)采的目的，這是一項(xiàng)針對(duì)產(chǎn)量上限的管理措施。對(duì)比稀土總量控制政策實(shí)施前后，我國(guó)稀土生產(chǎn)發(fā)生了明顯變化。稀土總量控制政策實(shí)施前，我國(guó)稀土礦山生產(chǎn)量一直處于持續(xù)上漲階段；政策實(shí)施后，上漲趨勢(shì)得以逐步扭轉(zhuǎn)，近4年統(tǒng)計(jì)產(chǎn)量均低于下達(dá)的總量控制指標(biāo)。可見(jiàn)總量控制政策在限制稀土產(chǎn)量、回歸生產(chǎn)理性方面發(fā)揮了積極作用，有效控制了礦山企業(yè)的過(guò)度開(kāi)采。

2.2 促進(jìn)了我國(guó)稀土行業(yè)規(guī)?；s化發(fā)展

自2006年實(shí)施稀土礦開(kāi)采總量控制指標(biāo)管理以來(lái)，國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)了稀土資源開(kāi)發(fā)秩序的整頓和規(guī)范，對(duì)稀土礦業(yè)權(quán)進(jìn)行了整合[10]，稀土采礦權(quán)由原來(lái)的113個(gè)減少到目前的67個(gè)，資源配置重點(diǎn)逐漸向有資金、有技術(shù)、有規(guī)模的大企業(yè)傾斜，使這些大企業(yè)集團(tuán)一方面增強(qiáng)了我國(guó)稀土行業(yè)的國(guó)際影響力和話(huà)語(yǔ)權(quán)；另一方面，大企業(yè)規(guī)?；a(chǎn)效益更佳，在節(jié)能環(huán)保、技術(shù)創(chuàng)新、資源綜合利用等方面投入不斷加大，推動(dòng)稀土行業(yè)工藝裝備、環(huán)保水平和資源綜合利用效率不斷提高，使行業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益得到同步提升。

2.3 在應(yīng)對(duì)WTO稀土爭(zhēng)端案訴訟中發(fā)揮了積極作用

美、歐、日等國(guó)家在WTO對(duì)我國(guó)稀土出口配額和出口關(guān)稅政策發(fā)起了訴訟，盡管2014年9月WTO稀土爭(zhēng)端案最終裁決我國(guó)敗訴，但是我國(guó)對(duì)稀土實(shí)施開(kāi)采總量控制等資源保護(hù)政策得到了WTO裁決機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，為我國(guó)在抗辯過(guò)程中提供了有力的論據(jù)，在應(yīng)對(duì)訴訟中發(fā)揮了積極的作用。

2.4 調(diào)節(jié)了市場(chǎng)供應(yīng)，推高了稀土資源價(jià)格

稀土作為我國(guó)的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，在國(guó)際市場(chǎng)的供應(yīng)上占有支配性地位，但是長(zhǎng)期以來(lái)，供需失衡，價(jià)格嚴(yán)重背離價(jià)值，資源優(yōu)勢(shì)未能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；對(duì)稀土開(kāi)采實(shí)施總量控制政策以后，直接效果是市場(chǎng)供應(yīng)偏緊，助推了稀土價(jià)格的上漲。以氧化釹為例，在為實(shí)施開(kāi)采總量控制以前，2005年年度產(chǎn)量約為12萬(wàn)t，均價(jià)每噸約為75000元，實(shí)施總量控制后，2014年年度產(chǎn)量控制在了10萬(wàn)t以?xún)?nèi)，均價(jià)每噸約為300000元。

2.5 有助于環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)

實(shí)施稀土開(kāi)采總量控制政策后，國(guó)家為加強(qiáng)稀土行業(yè)管理，相關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)了《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》、《符合環(huán)保法律法規(guī)要求的稀土企業(yè)名單公告》等文件和通知，不符合相關(guān)準(zhǔn)入條件或環(huán)境要求的礦山無(wú)法得到總量控制指標(biāo)，從而被迫停止開(kāi)采，一定程度上減少了超采以及濫采亂挖破壞環(huán)境等現(xiàn)象，使礦山周邊環(huán)境得以改善，生態(tài)得以保護(hù)。

3 開(kāi)采總量控制管理面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

3.1 開(kāi)采總量控制政策對(duì)無(wú)證的私挖盜采沒(méi)有約束作用

黑色產(chǎn)業(yè)鏈存在、私挖盜采現(xiàn)象屢禁不止是我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)秩序混亂的主要原因，而開(kāi)采總量控制政策僅適用于合法的生產(chǎn)礦山，對(duì)于對(duì)稀土市場(chǎng)沖擊較大的黑礦，即在現(xiàn)有采礦證以外的非法盜采行為，該政策沒(méi)有約束力。

3.2 工程建設(shè)剝離回收的離子型稀土量難以控制

廣東、廣西、福建、江西等離子型稀土礦主產(chǎn)省(區(qū))，在修建高速公路、高速鐵路、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)建設(shè)工程時(shí)經(jīng)常會(huì)剝離離子型稀土資源，有的剝離量巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)下達(dá)給該省的開(kāi)采總量控制指標(biāo)，若開(kāi)展搶救性回收，難免會(huì)突破總量控制指標(biāo)。

3.3 過(guò)剩的冶煉分離產(chǎn)能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出指標(biāo)約束下的資源供應(yīng)能力

目前國(guó)內(nèi)稀土每年45萬(wàn)t的冶煉分離能力遠(yuǎn)超每年10萬(wàn)t左右的稀土礦山開(kāi)采總量控制指標(biāo)，造成較小的合法礦山生產(chǎn)量與較大的冶煉分離產(chǎn)能?chē)?yán)重不匹配，誘使一些來(lái)歷不明的稀土原礦進(jìn)入冶煉分離環(huán)節(jié)，以致形成冶煉分離有需求，私挖盜采有市場(chǎng)的惡性循環(huán)，誘發(fā)了私挖盜采、超指標(biāo)生產(chǎn)等違法違規(guī)現(xiàn)象。

3.4 指令性生產(chǎn)計(jì)劃與開(kāi)采總量控制指標(biāo)下達(dá)不匹配

工業(yè)和信息化部每年的“稀土指令性生產(chǎn)計(jì)劃”雖然在國(guó)家層面與國(guó)土資源部下達(dá)的“稀土開(kāi)采總量控制指標(biāo)”保持了一致，但經(jīng)省級(jí)部門(mén)分解后，下達(dá)到具體生產(chǎn)企業(yè)的開(kāi)采指標(biāo)和冶煉分離計(jì)劃不匹配，經(jīng)常有冶煉分離計(jì)劃高于開(kāi)采指標(biāo)的情況出現(xiàn)，存在冶煉分離企業(yè)通過(guò)流通領(lǐng)域收購(gòu)中間貿(mào)易商提供的不明稀土礦源的情形。

3.5 對(duì)超指標(biāo)生產(chǎn)行為監(jiān)管難度較大

總量控制指標(biāo)由省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的分解下達(dá)和監(jiān)督管理，市、縣級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)總量控制指標(biāo)執(zhí)行情況的監(jiān)督管理，最終監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到基層礦產(chǎn)資源管理部門(mén)，而基層礦產(chǎn)資源管理部門(mén)很難保障足夠的時(shí)間和人力對(duì)各礦山的統(tǒng)計(jì)報(bào)表、生產(chǎn)臺(tái)賬、資源儲(chǔ)量消耗、銷(xiāo)售與納稅票據(jù)等相關(guān)文件進(jìn)行詳盡的核查，即便發(fā)現(xiàn)超指標(biāo)或無(wú)指標(biāo)生產(chǎn)情況，也缺乏有力度的處罰措施，難以維護(hù)政策的權(quán)威性。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

一是稀土總量控制政策在我國(guó)稀土資源開(kāi)發(fā)管理中發(fā)揮了積極作用?？偭靠刂普呤俏覈?guó)針對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源實(shí)行的一項(xiàng)管理政策，該政策在指標(biāo)確定、政策執(zhí)行、指標(biāo)監(jiān)管方面不斷完善，已形成一套相對(duì)完善的制度體系，雖然尚存很多問(wèn)題，但在合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)稀土資源，防止無(wú)序開(kāi)采、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合等方面仍發(fā)揮了積極的作用。

二是新形勢(shì)新下稀土總量控制政策應(yīng)該有新的變化。在稀土出口配額、出口關(guān)稅政策取消的新形勢(shì)和稀土資源供需格局、技術(shù)進(jìn)步、地緣政治、世界環(huán)境等方面出現(xiàn)新變化的背景下，應(yīng)充分考慮我國(guó)離子型稀土資源戰(zhàn)略性和保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的地位，借鑒美日等國(guó)對(duì)具有戰(zhàn)略意義礦產(chǎn)的管理經(jīng)驗(yàn)，按照市場(chǎng)在配置資源中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用的要求，今后的一段時(shí)期應(yīng)對(duì)我國(guó)的離子型稀土繼續(xù)實(shí)施包括總量指標(biāo)控制在內(nèi)的宏觀調(diào)控政策，而對(duì)巖礦型稀土可更多地發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。

4.2 建議

一是開(kāi)采總量控制指標(biāo)只針對(duì)離子型稀土資源。我國(guó)稀土礦產(chǎn)資源分布廣泛，資源稟賦及資源儲(chǔ)量差異很大，北方稀土資源以巖礦型為主，而南方稀土資源以離子型為主，其中南方離子型稀土資源更具戰(zhàn)略?xún)r(jià)值，且離子型稀土資源和巖礦型稀土資源在礦床上可區(qū)分，對(duì)稀土資源分類(lèi)管理是可行的，建議遵循“巖礦型稀土放開(kāi)、離子型稀土管住”的原則，對(duì)巖礦型稀土應(yīng)更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，取消對(duì)其的總量控制；而對(duì)離子型稀土開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重，更好地發(fā)揮政府作用，繼續(xù)實(shí)施開(kāi)采總量控制政策。

二是開(kāi)采總量控制指標(biāo)管理政策與國(guó)家推行的稀土大企業(yè)大集團(tuán)戰(zhàn)略相配合。目前國(guó)家已確定了稀土六大企業(yè)集團(tuán)的格局，國(guó)務(wù)院明確由包鋼、五礦、中鋁、廈鎢、廣東稀土、贛州稀土等6家企業(yè)推進(jìn)大企業(yè)大集團(tuán)戰(zhàn)略，以期形成我國(guó)稀土開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)，在有效利用稀土資源的同時(shí)，能夠更好的保護(hù)我國(guó)優(yōu)勢(shì)資源，避免過(guò)度開(kāi)發(fā)。建議在稀土大企業(yè)大集團(tuán)格局成立后，開(kāi)采總量控制指標(biāo)的確定和分配在現(xiàn)有方法下做一定的改進(jìn)，在兼顧公平和效率的原則下，采取直接將年度總量分配給相關(guān)大企業(yè)大集團(tuán)的方式，由大企業(yè)在其內(nèi)部自行統(tǒng)籌分配(統(tǒng)籌工程剝離回收量、自有礦山生產(chǎn)量及上下游一體化匹配等)。各地礦產(chǎn)資源主管部門(mén)做好對(duì)這6家企業(yè)實(shí)施總量指標(biāo)控制的監(jiān)管。

三是工程建設(shè)剝離的離子型稀土回收嚴(yán)格納入總量控制管理。研究制定工程建設(shè)項(xiàng)目中稀土綜合回收利用管理政策，將工程建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)并剝離的大量離子型稀土納入到總量控制指標(biāo)管理中，選擇具有稀土開(kāi)采資質(zhì)并且具有先進(jìn)回收離子型稀土礦技術(shù)能力的大企業(yè)作為回收主體，回收利用的稀土資源量從分配到該企業(yè)的開(kāi)采指標(biāo)中核減，超出的部分應(yīng)作為礦產(chǎn)品儲(chǔ)備(可參照“包頭模式”，即銷(xiāo)售量不得超過(guò)下達(dá)的開(kāi)采總量控制指標(biāo))。

四是采取切實(shí)有效的監(jiān)管措施確?？偭靠刂普呤盏綄?shí)效?？偭恐笜?biāo)控制政策取得實(shí)施效果的前提是無(wú)證非法開(kāi)采和黑市交易被管住、工程建設(shè)剝離回收利用的稀土量可控制。鑒于此，應(yīng)在發(fā)揮稀土礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動(dòng)作用的基礎(chǔ)上，側(cè)重從以下方面加強(qiáng)監(jiān)管。一是堅(jiān)決取締非法盜采稀土資源行為，簡(jiǎn)化違法認(rèn)定程序，下放違法認(rèn)定職責(zé)，始終維護(hù)正常秩序；二是針對(duì)工程建設(shè)回收的稀土資源量進(jìn)行監(jiān)管和測(cè)算，明確回收主體，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，超出分配的總量控制指標(biāo)的部分應(yīng)作為儲(chǔ)備由國(guó)家收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)進(jìn)行收儲(chǔ)。此外，還要嚴(yán)格檢查合法礦山的超指標(biāo)或無(wú)指標(biāo)生產(chǎn)行為，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府的監(jiān)管責(zé)任，依法依規(guī)查處企業(yè)的超指標(biāo)生產(chǎn)行為。

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Tracking and analysis of total-amount-control-policy effect on rare earth mining

LI Xiao-yu1，2，3，F(xiàn)ANG Yi-ping1，2，ZHANG Fu-liang1，2，MA Cheng1，2，GUO Jia1，2
(1.Development Research Center，China Geological Survey，Beijing 100037，China;2.The Mineral Exploration and Technical Guidance Center，Ministry of Land and Resource，Beijing 100120，China;3.China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)

Total-amount-control policy on rare earth mining is a regulation policy to protect and rationally utilize rare earth resources in China.This policy has played the positive role in aspects of preventing overexploitation of the rare earth resource，promoting large-scale development in rare earth industry，responding the WTO litigation，regulating supply on the market.But it also faces with some problems in the implementation process.For instance，the policy does not work for private dig mining action；Amount of rare earths which produce from engineering construction is difficult to control；the capacity of smelting is far more than the supply within total-amount-control；the mandatory producing plan in smelting industry and total-amount-control policy does not match well，etc.This paper offers some proposals based on tracking and analyzing total-amount-control policy.Firstly，total-amount-control policy should apply on ionic rare earth resources；secondly，total-amount-control policy should coordinate with big-enterprise strategy；thirdly，the amount of rare earths which produce from engineering construction should be strictly governed in total-amount-control；fourthly，the key point is to enhance supervision and implementation for this policy.

rare earth；total-amount-control；regulation policy；quota；implementation effect

2015-02-03

中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專(zhuān)項(xiàng)“全國(guó)稀土礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略研究”項(xiàng)目資助(項(xiàng)目編號(hào)：1212011220822)

李曉宇(1982-)，男，漢族，內(nèi)蒙古武川人，博士研究生，研究方向?yàn)橘Y源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。E-mail:inlittlerain@163.com。

張福良(1968-)，男，漢族，內(nèi)蒙古赤峰人，研究員，從事礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)管理研究工作。E-mail:zfl7288@163.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)10-0022-05