魏鐵軍，翟國徽

(1.北京大學(xué)地球與空間科學(xué)學(xué)院，北京 100871；

管理專論

國土資源行政復(fù)議工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政治性、人民性和法治性的有機(jī)統(tǒng)一

魏鐵軍1，翟國徽2

(1.北京大學(xué)地球與空間科學(xué)學(xué)院，北京 100871；

2.中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，北京 100034)

黨的十八屆三中全會(huì)指出要改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為。本文以推進(jìn)工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、全面建設(shè)小康社會(huì)為背景，系統(tǒng)論述了新形勢下做好國土資源行政復(fù)議工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政治性、人民性和法治性的有機(jī)統(tǒng)一。為進(jìn)一步闡明政治性、人民性、法治性的具體內(nèi)涵，本文結(jié)合國土資源行政復(fù)議工作有關(guān)土地、礦產(chǎn)典型案例，進(jìn)一步對堅(jiān)持政治性、人民性、法治性需要處理的幾大關(guān)系進(jìn)行論述，認(rèn)為堅(jiān)持國土資源行政復(fù)議工作的政治性應(yīng)妥善處理政策和法律的關(guān)系、依法行政和改革創(chuàng)新的關(guān)系、個(gè)案正義和社會(huì)正義的關(guān)系；堅(jiān)持行政復(fù)議工作的人民性要正確認(rèn)識和處理行政監(jiān)督和維護(hù)權(quán)益的關(guān)系、行政主導(dǎo)和公眾參與的關(guān)系、合法性審查與合理性審查的關(guān)系；堅(jiān)持行政復(fù)議工作的法治性應(yīng)正確認(rèn)識和處理程序公正和實(shí)體公正的關(guān)系、依法審理和妥善調(diào)處的關(guān)系、法律效果和社會(huì)效果的關(guān)系。

國土資源；行政復(fù)議；政治性；人民性；法治性

黨的十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革若干重大問題的決定，對創(chuàng)新社會(huì)矛盾有效預(yù)防和化解體制提出明確要求，指出要改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為。在今年召開的全國國土資源工作會(huì)上，姜大明部長提出把“盡職盡責(zé)保護(hù)國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期國土資源工作在大局中的職責(zé)定位，這也是我們做好國土資源行政復(fù)議工作的總綱和基本遵循。我們認(rèn)為，在大力推進(jìn)工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、全面建設(shè)小康社會(huì)新的歷史時(shí)期，國家政治與經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生深刻變化，新形勢下做好國土資源行政復(fù)議工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政治性、人民性和法治性的有機(jī)統(tǒng)一。

1 國土資源管理工作是政策性很強(qiáng)的行政領(lǐng)域，其行政復(fù)議工作更具有鮮明的政治性特征

1.1 要妥善處理政策和法律的關(guān)系

政策是法的內(nèi)在構(gòu)成要素之一，法律不僅僅包含規(guī)則，還包含非規(guī)則性的原則和政策，無論如何復(fù)雜的立法，都需要原則和政策的考慮，處理疑難案件時(shí)，往往不是規(guī)則而是原則或政策在發(fā)揮作用[1]。從本質(zhì)上講，黨的方針政策與國家法律法規(guī)是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，二者均落腳于保護(hù)和發(fā)展人民利益。習(xí)近平總書記在最近召開的中央政法工作會(huì)議上指出，要正確處理黨的政策和國家法律的關(guān)系，黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。黨的方針政策是黨在一定時(shí)期的活動(dòng)準(zhǔn)則，黨的方針政策既體現(xiàn)著黨的意志，也反映著群眾的利益，黨的政策可以通過立法程序轉(zhuǎn)化成為國家法律；反過來看，法律對黨的政策有制約作用，就是說黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，黨要依法執(zhí)政，所制定和實(shí)施的方針政策不能違反法律規(guī)定，因此，黨的政策與國家法律是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。但是，法律具有被動(dòng)性、滯后性，而政策具有適時(shí)性、前瞻性，所以在改革和發(fā)展的進(jìn)程中，二者也難免會(huì)有不適應(yīng)或者相矛盾之處，這就需要我們在復(fù)議過程中，在兼顧政策與法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，突出黨的政策性，突出復(fù)議工作的政治屬性，只有這樣，才能處理好一些影響大局的復(fù)雜棘手問題，才能取得良好的社會(huì)效果。

比如，在處理一起因礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)行政糾紛的復(fù)議案件中，因礦產(chǎn)資源法律法規(guī)相對滯后，地方政府為規(guī)范和加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)出臺了一系列政策文件，對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)范管理，有效維護(hù)了礦業(yè)權(quán)市場秩序的穩(wěn)定，促進(jìn)了礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)與利用。在這一案件中，盡管法律和政策之間缺乏銜接、并且實(shí)踐操作中輕法律重規(guī)范性文件，案件處理應(yīng)以權(quán)益衡量為基礎(chǔ)，以是否有利于保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益、是否有利于維護(hù)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用秩序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，靈活采取恰當(dāng)?shù)霓k案方式，對于超前的、授益性的、有利于保護(hù)群眾合法權(quán)益、改善礦產(chǎn)資源管理秩序的地方規(guī)章及其他規(guī)范性文件，積極肯定并能動(dòng)地予以適用。

1.2 要正確處理依法行政和改革創(chuàng)新的關(guān)系

依法行政和改革創(chuàng)新并不矛盾，兩者是相輔相成的。依法行政可以更好地促進(jìn)、支持改革創(chuàng)新，只有堅(jiān)持依法行政，才能為改革創(chuàng)新提供有效的制度保障；改革創(chuàng)新必須以依法行政為前提，不能突破現(xiàn)行政策法律規(guī)定；依法行政需要不斷改革創(chuàng)新，只有改革創(chuàng)新才能更好地推進(jìn)依法行政，才能為依法行政提供不竭動(dòng)力[2]。近些年來，國土資源管理政策法律體系不斷完善，國土資源法律體系已經(jīng)形成。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)對土地、礦產(chǎn)資源的需求不斷增長，為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院提出的國土資源管理“保障發(fā)展、保護(hù)資源”的明確要求，國土資源部在堅(jiān)持依法行政的前提下，嚴(yán)格按照局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、規(guī)范管理、依法推進(jìn)、結(jié)果可控等有關(guān)要求，開展了先行用地、采礦用地改革等政策試點(diǎn)工作，并在調(diào)查研究基礎(chǔ)上不斷調(diào)整試點(diǎn)方案和政策，政策試點(diǎn)取得了很好的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)保障了經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增長的土地、礦產(chǎn)資源需求。同時(shí)，試點(diǎn)中的好做法和有效經(jīng)驗(yàn)及時(shí)總結(jié)深化為規(guī)律性認(rèn)識，上升為制度規(guī)范，又進(jìn)一步提升了國土資源部依法行政工作水平。

但因試點(diǎn)政策沒有法律法規(guī)層面的明確規(guī)定，試點(diǎn)中的不規(guī)范行政行為，極易引發(fā)行政糾紛，甚至誘發(fā)群體性矛盾。因政策試點(diǎn)引發(fā)的復(fù)議案件在每年國土資源復(fù)議案件總量中占有一定比例。在處理該類復(fù)議案件時(shí)，應(yīng)正確認(rèn)識并妥善把握好依法行政和改革創(chuàng)新的關(guān)系，即在堅(jiān)持依法行政基本原則的同時(shí)，要看到政策試點(diǎn)對于推進(jìn)國土資源管理改革，增強(qiáng)國土資源保障發(fā)展能力的重要意義，考慮到試點(diǎn)案件涉及面廣、群體性強(qiáng)的特點(diǎn)，盡量不對試點(diǎn)本身進(jìn)行合法性審查，防止因單一案件引發(fā)政策試點(diǎn)范圍內(nèi)群體性糾紛，而是充分采用協(xié)調(diào)方式妥善處理案件糾紛，在案件中兼顧推進(jìn)試點(diǎn)開展和維護(hù)群眾權(quán)益的雙重目的，實(shí)現(xiàn)法律和政策的統(tǒng)一，在堅(jiān)持法律規(guī)定的同時(shí)，體現(xiàn)復(fù)議工作的政治性。這一工作方式，即滿足了政策需求，體現(xiàn)了政策變化對國土資源管理工作的推動(dòng)，群眾利益也得以維護(hù)，能夠鼓勵(lì)干部、群眾全身心地融入到國土資源管理改革中，更有利于社會(huì)的和諧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如在處理一起因采礦用地試點(diǎn)引發(fā)的行政復(fù)議案件中，辦案人員沒有將案件審理關(guān)鍵點(diǎn)放在行政行為合法性方面，而是在維護(hù)試點(diǎn)方案穩(wěn)妥推進(jìn)防止造成結(jié)果失控局面的前提下，針對申請人的利益訴求積極對雙方進(jìn)行調(diào)解，最終使申請人合法利益訴求得以滿足，申請人主動(dòng)撤回復(fù)議申請，案件得到妥善解決，達(dá)到了推進(jìn)試點(diǎn)開展和維護(hù)群眾權(quán)益的雙重目的，最終實(shí)現(xiàn)雙贏。

1.3 要全面把握具體個(gè)案正義和社會(huì)整體正義的關(guān)系

國土資源行政復(fù)議工作中的個(gè)案正義和社會(huì)正義是辯證統(tǒng)一的。一方面，社會(huì)整體正義的實(shí)現(xiàn)首先需要在一個(gè)個(gè)具體個(gè)案中，讓正義得以彰顯，個(gè)案正義是社會(huì)正義的基礎(chǔ)；另一方面，社會(huì)正義是個(gè)案正義實(shí)現(xiàn)的重要導(dǎo)向，個(gè)案正義的發(fā)展方向不能脫離實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義這一最終目標(biāo)，否則個(gè)案中的正義有可能在社會(huì)整體價(jià)值體系中走向非正義。對于國土資源管理整體公平正義而言，國土資源復(fù)議工作中的個(gè)案正義作為個(gè)案標(biāo)準(zhǔn)，并不一定能夠產(chǎn)生正面的社會(huì)評價(jià)，行政復(fù)議個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)至少要在維護(hù)國土資源法律關(guān)系相對穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)個(gè)案影響與社會(huì)心理的動(dòng)態(tài)平衡。

從國土資源管理角度來講，維護(hù)公正的國土資源開發(fā)利用秩序和資源分配秩序，是國土資源行政復(fù)議工作的基本要求之一。國土資源管理秩序的維護(hù)既要立足于法律的貫徹實(shí)施，也要依賴于良好法治文化的熏染和養(yǎng)成。我國法律規(guī)范體系大體上是西方“舶來品”，然而社會(huì)實(shí)證經(jīng)驗(yàn)表明，雖然我國傳統(tǒng)固有法中的技術(shù)性規(guī)范被旁置，但內(nèi)嵌其中的社會(huì)文化性內(nèi)容則在一定程度上被積淀下來，并以一種生活邏輯的形式潛移默化地影響著人們的思維，支配著人們的行為方式[3]。因此，辦理行政復(fù)議案件既要強(qiáng)調(diào)法的強(qiáng)制性，更要突出法的正當(dāng)性，尤其是要關(guān)注法律背后的文化性基因，注重通過個(gè)案引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)國土資源政策法律的公信力和社會(huì)認(rèn)同感，營造良好的國土資源法治環(huán)境，推動(dòng)個(gè)案正義向社會(huì)正義的轉(zhuǎn)變。

國土資源行政復(fù)議工作中的個(gè)案正義與社會(huì)整體正義，有時(shí)表現(xiàn)為管理政策上的“地方保護(hù)主義”，此時(shí)的個(gè)案正義實(shí)質(zhì)上屬于個(gè)案利益，且往往以社會(huì)正義的晃子遮掩“地方保護(hù)”的實(shí)質(zhì)。比如在一起采礦權(quán)糾紛復(fù)議案件中，某地政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)氐V業(yè)經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，在國家層面沒有政策法律規(guī)定的情況下，出臺有關(guān)政策限制采礦權(quán)市場準(zhǔn)入，致使礦業(yè)權(quán)市場出現(xiàn)不合理流轉(zhuǎn)。在該案中，從個(gè)案正義的角度來看，地方政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)氐V業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)礦政管理出臺有關(guān)政策，無疑具有很大合理性，但從國土資源管理大局，即從社會(huì)整體正義的角度來看，這一做法無疑破壞了國土資源政策法律的整體一致性和統(tǒng)一性，影響到了統(tǒng)一、開放的礦業(yè)權(quán)市場體系的構(gòu)建，無疑屬于非正義。因此，在處理此類案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先對案件追求的社會(huì)整體正義有一個(gè)準(zhǔn)確定位，以此為指引，進(jìn)一步審視個(gè)案中法律關(guān)系的合法性和合理性問題，盡量做到個(gè)案正義和社會(huì)整體正義的平衡。

當(dāng)然，從哲學(xué)和社會(huì)發(fā)展的視角來看，社會(huì)整體正義的判斷標(biāo)準(zhǔn)也是不斷變化發(fā)展的，尤其是在當(dāng)下中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型尚未完成，社會(huì)思維和價(jià)值追求日趨多元化的情況下，對社會(huì)正義的準(zhǔn)確定位更應(yīng)堅(jiān)持歷史的和發(fā)展的眼光，但這無疑也是國土資源行政復(fù)議工作的生命力所在。

2 群眾路線是黨一切工作的根本路線，國土資源行政復(fù)議制度的改革方向就是“盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”

習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上指出，要完善對維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對待、利益得到了有效維護(hù)。國土資源復(fù)議工作必須堅(jiān)持以人為本、復(fù)議為民的基本原則，只有堅(jiān)持一切為了人民，一切依靠人民的指導(dǎo)思想，把維護(hù)好人民利益作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，國土資源行政復(fù)議工作才能更有針對性和實(shí)效性。

2.1 要正確認(rèn)識和處理行政監(jiān)督和維護(hù)權(quán)益的關(guān)系

行政復(fù)議既是一項(xiàng)行政監(jiān)督制度，也是一項(xiàng)權(quán)利救濟(jì)制度。一直以來，我國行政復(fù)議制度在實(shí)踐中的價(jià)值取向上，片面重視維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的職能，忽視了維護(hù)公民權(quán)利這一應(yīng)有價(jià)值取向。國務(wù)院法制辦公室于1998年10月27日在第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上對《中華人民共和國行政復(fù)議法(草案)》的說明中，曾明確指出“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)”是起草行政復(fù)議法的指導(dǎo)原則[4]。但隨著國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，市場化改革方向進(jìn)一步明確，社會(huì)主體利益訴求也日益多元。在此背景下，社會(huì)矛盾也開始由單一性走向多元性，包含著多元化的利益需求和不同利益糾紛。面對這樣一些糾紛或者爭議，國土資源行政復(fù)議如果單純以內(nèi)部糾錯(cuò)作為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能，已經(jīng)不能完全解決這些矛盾糾紛，很難最終實(shí)現(xiàn)“定紛止?fàn)帯?。國土資源行政復(fù)議工作必須進(jìn)一步突出“人民性”，在充分發(fā)揮行政復(fù)議制度行政監(jiān)督職能的同時(shí)，把維護(hù)群眾權(quán)益作為國土資源行政復(fù)議制度的首要價(jià)值取向。

比如，近來國土資源部收到的政府信息公開類復(fù)議案件數(shù)量激增，而且是屬于群體性復(fù)議案件，申請人人數(shù)動(dòng)輒近百人。從案情來看，申請人向我部申請公開地方國土資源部門在征地報(bào)批環(huán)節(jié)制作的“一書四方案”等征地報(bào)批材料，我部依據(jù)《政府信息公開條例》中“誰制作、誰公開”的要求，依法告知申請人到當(dāng)?shù)貒敛块T申請公開，申請人認(rèn)為我部作出的政府信息公開告知行為違法，按照復(fù)議法規(guī)定，向我部申請行政復(fù)議。在處理這類復(fù)議案件時(shí)，我部復(fù)議部門充分行使行政復(fù)議制度的監(jiān)督職能，經(jīng)嚴(yán)格審查，認(rèn)為我部作出的政府信息公開告知程序合法、內(nèi)容適當(dāng)、法律依據(jù)明確，因此在行政復(fù)議決定中，對原信息公開告知行為予以維持。但同時(shí)辦案人員充分發(fā)揮復(fù)議制度的權(quán)利救濟(jì)功能，自覺從人民最迫切需要解決的問題入手，深挖案件矛盾產(chǎn)生的根源，認(rèn)識到該類案件表面上是政府信息公開引發(fā)的糾紛，實(shí)質(zhì)是地方有關(guān)政府部門在土地征收過程中沒有合理關(guān)注失地農(nóng)民的合理化補(bǔ)償需求，失地農(nóng)民只能通過政府信息公開這一渠道開展維權(quán)?；谶@一認(rèn)識，辦案人員在作出復(fù)議決定的同時(shí)，耐心引導(dǎo)申請人依法合理維權(quán)，依法向當(dāng)?shù)厥锌h國土部門申請公開有關(guān)信息，積極做好地方政府協(xié)調(diào)工作，最終使案件妥善解決。正是由于辦案人員牢牢樹立了復(fù)議工作的人民性理念，充分發(fā)揮復(fù)議制度權(quán)利救濟(jì)功能，才使得這類群體性案件沒有激化為大的社會(huì)矛盾，有效維護(hù)了良好的國土資源管理秩序。

2.2 要妥善把握行政主導(dǎo)和公眾參與的關(guān)系

行政復(fù)議制度首先是行政主導(dǎo)下的糾紛解決機(jī)制，但行政糾紛的合理化解決離不開相對廣泛的公眾參與，從憲政的角度來看，“憲法的核心目標(biāo)是為一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的民主秩序創(chuàng)造前提，在這個(gè)民主秩序中，公民能夠真正實(shí)現(xiàn)自我管理”[5]。因此，大力推進(jìn)行政復(fù)議工作的公眾參與水平是我國民主與法治建設(shè)的重要內(nèi)容之一。中共中央在黨的十七大報(bào)告中明確提出：“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度”。根據(jù)黨中央要求，為保證行政復(fù)議決定的民主、公正與科學(xué)，應(yīng)逐步建立健全復(fù)議公眾參與機(jī)制，允許受行政決策影響的利害關(guān)系人、組織以及專家學(xué)者等多種社會(huì)角色通過法定的程序直接參與到行政復(fù)議過程中發(fā)表意見并施加影響。行政復(fù)議公眾參與機(jī)制包括公眾參與主體、參與方式、參與程序、反饋機(jī)制、聽證制度等，而且這些制度之間是有機(jī)結(jié)合、相輔相成的。

結(jié)合當(dāng)前國土資源行政復(fù)議工作實(shí)踐，我們建議，加強(qiáng)國土資源行政復(fù)議公眾參與制度建設(shè)應(yīng)著重做好以下幾個(gè)方面。

1)明確公眾參與的主體?？茖W(xué)設(shè)定參與主體的標(biāo)準(zhǔn)，以是否存在利害關(guān)系作為主要依據(jù)，但不能局限于以利害關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，最終使參與者既不失代表性，又體現(xiàn)典型性。進(jìn)一步完善專家參與機(jī)制。國土資源行政復(fù)議所面對的行政糾紛日益復(fù)雜化、專業(yè)化、法律化，只有普通公眾參與已不能確保復(fù)議決定的合法性與合理性，亟需發(fā)揮熟練掌握專業(yè)法律技術(shù)的專家參與。專家參與還可以在社會(huì)矛盾發(fā)生后利用專家的獨(dú)立地位和專業(yè)知識向公眾釋疑解惑，化解矛盾。

2)拓展公眾參與方式，注重公眾參與效果。建議在《行政復(fù)議法》中明確公眾參與行政決策的方式，除座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)以外，還應(yīng)特別規(guī)定對于社會(huì)影響較大的案件，不聽取公眾意見或者使用違法的方式聽取公眾意見將導(dǎo)致該復(fù)議決定無效，以此避免行政復(fù)議工作中公眾參與發(fā)揮實(shí)質(zhì)性意義。 除此之外，復(fù)議機(jī)關(guān)還應(yīng)通過召開新聞發(fā)布會(huì)、案件通報(bào)會(huì)、借助廣播電視等更多媒體介紹行政復(fù)議工作以及典型案件，尤其是對社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心、媒體聚焦的重大問題，要采取定向的宣傳方式，讓有關(guān)群眾充分了解復(fù)議機(jī)關(guān)對某類行政糾紛采取的判定標(biāo)準(zhǔn)和處理尺度，從而及時(shí)引導(dǎo)廣大社會(huì)群眾依法合理維權(quán)。

3)理順行政復(fù)議中公眾參與的意見反饋機(jī)制。為防止公眾參與走過場，提高公眾參與的積極性，應(yīng)建立健全行政復(fù)議公眾參與的意見反饋機(jī)制，由專人負(fù)責(zé)收集、分析、歸納各方意見，明確反饋公眾意見的方式，對直接利益關(guān)系人或組織要直接回復(fù)。如果不進(jìn)行任何反饋，應(yīng)認(rèn)定復(fù)議程序存在重大瑕疵，有權(quán)機(jī)關(guān)可予以撤銷。

2.3 要準(zhǔn)確把握合法性審查與合理性審查的關(guān)系

合理性與合法性是公共行政的兩個(gè)必要向度，正是這兩個(gè)向度的統(tǒng)一，才賦予了公共行政以公共性的內(nèi)涵[6]。一直以來，合法性審查原則是復(fù)議機(jī)關(guān)審查具體案件的主要原則和標(biāo)準(zhǔn)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)張，行政合理性原則日益成為我國行政管理領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則，國土資源管理領(lǐng)域因涉及資源配置和利用，行政合理性色彩更為濃重。因此，國土資源行政復(fù)議在對有關(guān)行政行為進(jìn)行合法性審查的同時(shí)，應(yīng)同時(shí)注重對行政行為的合理性審查，尤其在審理一些較為特殊的案件時(shí)，如果只是僵硬地適用行政合法性原則，就會(huì)在實(shí)際作出復(fù)議決定時(shí)發(fā)生種種不合理的情形，復(fù)議結(jié)果并不能為當(dāng)事人所接受，甚至?xí)M(jìn)一步激化矛盾。此外，如果局限于合法性審查，有關(guān)行政機(jī)關(guān)有可能利用行政自由裁量權(quán)肆意侵犯行政相對人的利益。因此，在復(fù)議工作中適當(dāng)運(yùn)用合理性原則來進(jìn)行審查是必要的。

比如，在辦理與征地有關(guān)的復(fù)議案件中，群眾權(quán)益是否真正得到維護(hù)，群眾訴求是否真正得到回應(yīng)等，需要我們在兼顧合法性和合理性的基礎(chǔ)上作出判斷。比如在辦理一起行政不作為案件中，申請人認(rèn)為其向當(dāng)?shù)貒临Y源部門提出的違法查處申請書沒有得到處理，有關(guān)部門屬于行政不作為的失職行為。案件調(diào)查中有關(guān)國土資源部門認(rèn)為，其已經(jīng)將申請人的違法查處申請書轉(zhuǎn)交下級國土資源部門處理，不存在行政不作為。在對案件事實(shí)進(jìn)行充分調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為有關(guān)國土資源部門收到違法查處申請書后，不能僅僅以是否“轉(zhuǎn)辦”作為判斷是否履行查處職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，群眾申請復(fù)議的最終目的是要求有關(guān)部門通過實(shí)際查處土地等違法行為，達(dá)到維護(hù)自身權(quán)益的目的，該案辦理中，我們要求有關(guān)國土部門在轉(zhuǎn)交下級國土部門對違法情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格督促下級部門在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，確實(shí)履行具體查處職責(zé)，確保群眾的合法權(quán)益得到實(shí)際維護(hù)，該案最終得到合理解決。

3 法治性是依法治國方略的必然要求，也是政治性和人民性的集中體現(xiàn)

3.1 要正確處理程序公正和實(shí)體公正的關(guān)系

《行政復(fù)議法》規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施”。“公正”原則是復(fù)議工作的靈魂和生命，復(fù)議公正要求做到實(shí)體公正(結(jié)果公正)和程序公正的統(tǒng)一，缺一不可。程序公正與實(shí)體公正具有內(nèi)在的一致性，終極目的都在于公正解決糾紛。從妥善解決糾紛的角度來看，實(shí)體公正，即結(jié)果公正是辦理復(fù)議案件追求的最終目的，但由于發(fā)現(xiàn)事實(shí)和適用法律的不確定性，實(shí)體公正具有不確定性，而程序公正有助于為這種不確定性提供正當(dāng)性的基礎(chǔ)，可以為實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)提供保障，因此，程序公正是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的重要手段和保障，實(shí)體公正是程序公正的結(jié)果和最終目的。在程序公正與實(shí)體公正的辯證統(tǒng)一關(guān)系中，程序與實(shí)體孰先孰后，孰重孰輕，取決于不同社會(huì)階段以及不同個(gè)案追求的不同制度價(jià)值，“重實(shí)體輕程序”和“輕實(shí)體重程序”都是兩種錯(cuò)誤的極端觀念。我們認(rèn)為，國土資源行政復(fù)議工作應(yīng)在將程序公正貫穿始終的基礎(chǔ)上，做到程序公正和實(shí)體公正并重。

1)行政復(fù)議案件審理要首先確保結(jié)果公正。從行政復(fù)議辦案實(shí)踐中遇到的實(shí)際情況來看，為片面追求程序公正而犧牲實(shí)體公正只會(huì)降低復(fù)議結(jié)果的可接受性，甚至讓群眾喪失對行政復(fù)議制度的信心。實(shí)踐中遇到的情況是，當(dāng)事人對某行政復(fù)議案件的指責(zé)主要不是程序或效率問題，而是復(fù)議機(jī)關(guān)沒有查清事實(shí)，結(jié)果不公，認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)與客觀真實(shí)不符。在此背景下，以犧牲實(shí)體公正為代價(jià)追求程序公正，不但會(huì)使案件久拖不決，甚至引發(fā)訴訟，難以案結(jié)事了，還可能會(huì)進(jìn)一步引發(fā)民眾對復(fù)議機(jī)關(guān)的信任危機(jī)，從而影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力。

2)在確保結(jié)果公正的同時(shí)，要突出強(qiáng)調(diào)程序公正。目前，國土資源部為加強(qiáng)行政復(fù)議案件審理的公正性、合理性和權(quán)威性，使案件審理程序更加符合公平、公正原則，正大力推行復(fù)議案件會(huì)審會(huì)制度，復(fù)議決定作出前原則上一律交由各司局有關(guān)負(fù)責(zé)人員組成的會(huì)審會(huì)審議。復(fù)議案件會(huì)審會(huì)制度的建立實(shí)施，是新形勢下加強(qiáng)和規(guī)范國土資源行政復(fù)議工作的重要舉措，從實(shí)際效果來看，會(huì)審會(huì)制度對于提高行政復(fù)議工作制度化、規(guī)范化水平具有明顯推動(dòng)作用。從長遠(yuǎn)來看，對于提升國土資源部依法行政工作水平、促進(jìn)國土資源管理法治化建設(shè)具有重要意義。

3.2 要科學(xué)把握依法審理和妥善調(diào)處的關(guān)系

調(diào)處化解行政矛盾是對行政復(fù)議工作的新挑戰(zhàn)。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，社會(huì)矛盾進(jìn)入了易發(fā)、多發(fā)期，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利益關(guān)系，及時(shí)化解矛盾糾紛，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中最難最重的任務(wù)。在此背景下，傳統(tǒng)的“對抗式”行政糾紛解決機(jī)制往往顯得力不從心。中央明確提出“善于運(yùn)用法律手段維護(hù)人民群眾的切身利益，善于運(yùn)用法律手段調(diào)解經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，善于運(yùn)用法律手段化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)公平正義的要求，這對行政復(fù)議工作提出了新的課題。

國土資源部在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)依法行政實(shí)現(xiàn)國土資源管理法治化的意見》(國土資發(fā)〔2011〕186號)中，從制度層面固化了行政調(diào)解機(jī)制在解決糾紛中重要地位，國土資源部門面對征地糾紛等復(fù)雜矛盾，盡量運(yùn)用調(diào)解、和解等方式解決糾紛,采取先行協(xié)調(diào)的方式，同時(shí)，對國土資源管理過程中涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的矛盾糾紛，要主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解。

國土資源行政復(fù)議工作也應(yīng)順應(yīng)社會(huì)變遷和形勢變化，自覺采取多樣化的行政復(fù)議辦案方式，正確認(rèn)識和處理法治手段和調(diào)解手段的關(guān)系，把調(diào)解手段作為推動(dòng)和改進(jìn)復(fù)議工作的重要?jiǎng)恿?。加?qiáng)此方面能力建設(shè)，需要我們從提高行政監(jiān)督和維護(hù)群眾權(quán)益的能力入手，努力做到善于監(jiān)督、巧于維權(quán)，確保國家政策法律得到正確實(shí)施。

3.3 要正確認(rèn)識法律效果和社會(huì)效果的關(guān)系

所謂法律效果，我們認(rèn)為是指通過在復(fù)議案件審理中適用法律作出復(fù)議決定，突出案件辦理的合法性和權(quán)威性；所謂社會(huì)效果是指具體復(fù)議案件通過審理和依法作出決定，獲得了群眾的廣泛認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)了很好的輿論效果和教育效果，獲得公眾的情感認(rèn)同和尊重。法律效果與社會(huì)效果在維護(hù)群眾權(quán)益這一點(diǎn)上是統(tǒng)一的，但案件的復(fù)雜性和社會(huì)評判價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的多元化導(dǎo)致二者也具有一定的沖突性，實(shí)踐中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)即使依法適用法律，依法作出處理結(jié)果，但合法的復(fù)議決定并未帶來良好的預(yù)期社會(huì)效果?；诜尚Ч蜕鐣?huì)效果的辯證統(tǒng)一關(guān)系，我們認(rèn)為，國土資源行政復(fù)議工作應(yīng)在追求法律適用的法律效果的基礎(chǔ)上，同時(shí)關(guān)注案件處理結(jié)果的社會(huì)效果，在堅(jiān)持法治理念的的同時(shí)，積極追求建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的最高價(jià)值目標(biāo)。

我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，最根本的就是要在復(fù)議案件審理中兼顧當(dāng)事人、國家、集體甚至第三人的利益。筆者認(rèn)為，具體來講應(yīng)從以下幾方面著手。

1)積極進(jìn)行明權(quán)釋法。近幾年來，國土資源普法工作成效明顯，但因有些政策法律因?qū)I(yè)性較強(qiáng)，群眾往往理解不夠到位甚至對具體的法律規(guī)定知之甚少。這種情況下，復(fù)議案件當(dāng)事人對復(fù)議決定的不滿常常出于對法律的誤讀，所以在辦理案件的過程中，辦案人員不僅是法律適用者，更是法律宣傳者，要就案件涉及的法律問題多向當(dāng)事人解釋，以幫助當(dāng)事人更好地表達(dá)意見，維護(hù)權(quán)益。

2)依法行使自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)不僅存在于行政管理中，在行政復(fù)議辦案過程中同樣存在，尤其是在以上提到的合理性審查過程中，判定某一具體行政行為是否合理就涉及到復(fù)議機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)問題。復(fù)議案件審理中，機(jī)械地引用法律規(guī)定有時(shí)反而會(huì)造成實(shí)踐中的不公，避免此問題的關(guān)鍵就在于綜合把握復(fù)議工作中法律效果與社會(huì)效果的辯證關(guān)系，尋找行政管理目標(biāo)和當(dāng)事人合法權(quán)益的最佳結(jié)合點(diǎn)，以此在法定的裁量幅度內(nèi)尋找到利益平衡點(diǎn)并依此作出公正的復(fù)議決定。

3)綜合利用案外手段。通過行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行居中決斷，并不是解決糾紛的唯一手段，而且在一定情形下也不是最佳手段。諸如征地、非法采礦等引發(fā)的一些歷史性矛盾糾紛和深層次國土資源管理問題，單純依靠行政復(fù)議方式難以取得預(yù)期效果，必須在依法做好復(fù)議案件辦理的同時(shí)，努力尋求案外手段解決糾紛，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。從社會(huì)變遷的角度看，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，中國近幾年社會(huì)轉(zhuǎn)型明顯加快，但當(dāng)前在很大程度上仍是一個(gè)“鄉(xiāng)土社會(huì)”，法律作用的有效發(fā)揮仍或多或少依賴于鄉(xiāng)土規(guī)則和習(xí)慣的助力。近幾年民間調(diào)解的不斷發(fā)力就是對這一社會(huì)背景的恰當(dāng)折射。實(shí)踐表明，有些疑難復(fù)雜案件通過基層有關(guān)部門的調(diào)停、協(xié)商往往更有利于案結(jié)事了。

4)依法辦理復(fù)議案件的同時(shí)注重做好當(dāng)事人的宣傳教育工作。尤其是涉及巨大經(jīng)濟(jì)利益的土地、礦產(chǎn)案件，當(dāng)事人之間存在巨大的利益之爭，不論作出什么決定，總有一方不滿意。這就需要復(fù)議案件辦理人員在依據(jù)法律和事實(shí)作出處理結(jié)果的同時(shí)，耐心細(xì)致地做好當(dāng)事人雙方的思想疏導(dǎo)工作和法律宣傳工作，讓當(dāng)事人認(rèn)識到案件處理結(jié)果的合法性和權(quán)威性，努力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

4 結(jié)語

國土資源行政復(fù)議工作涉及土地、礦產(chǎn)等重要經(jīng)濟(jì)資源的歸屬問題，能否妥善處理國土資源復(fù)議案件，不僅關(guān)系到公平正義原則的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的健全發(fā)展，也關(guān)系到和諧穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境的維護(hù)和發(fā)展。國土資源管理事業(yè)改革的不斷深入和穩(wěn)步推進(jìn)，需要我們依法化解行政爭議，妥善處理矛盾糾紛，為國土資源事業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。黨的十八屆四中全會(huì)對全面推進(jìn)依法治國作出了總體部署，國土資源行政復(fù)議工作既面臨著重大挑戰(zhàn)，也存在著重要發(fā)展機(jī)遇。在深入貫徹黨的群眾路線基礎(chǔ)上，努力探索實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議工作政治性、人民性、法治性有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)路徑，無疑是進(jìn)一步提升國土資源行政復(fù)議工作水平的重要方向。

[1] 德沃金.信春鷹，等,譯.認(rèn)真對待權(quán)利[M].北京:中國大百科全書出版社,1998:23-24.

[2] 國土資源部.國土資源部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)依法行政實(shí)現(xiàn)國土資源管理法治化的意見(國土資發(fā)〔2011〕186號)[Z].2011.

[3] 蔡曉榮.法律規(guī)范與生活邏輯：失火民事賠償責(zé)任衍進(jìn)的本土敘事[J].現(xiàn)代法學(xué),2011(5):13-23．

[4] 楊景宇.關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法(草案)〉的說明[R].第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議，1998.

[5] 凱斯·R·孫斯坦.金朝武，等，譯.設(shè)計(jì)民主：論憲法的作用[M].北京：法律出版社，2006：5.

[6] 張康之.論“公共性”及其在公共行政中的實(shí)現(xiàn)[J].東南學(xué)術(shù),2005(1)：49-55.

Land and resources administrative reconsideration should adhere to the unity of political popular and the nomocracy

WEI Tie-jun1，ZHAI Guo-hui2

(1.School of Earth and Space Science ，Peking University，Beijing 100871,China；2.Legal Affairs Center of Land and Resources，Beijing 100034,China)

Under the new situation，land and resources administrative reconsideration should adhere to the unity of political popular and the nomocracy.Adhering to political should properly handle the relationship between policy and law，the relationship between administration according to law and innovation,and the relationship between individual justice and social justice; adhering to the popula should properly handle the relationship between administrative supervision and maintenance of the rights and interests，the relationship between administration and public participation，and the relationship between legitimacy examination and rationality examination;adhering to the nomocracy should properly handle the relationship between procedural justice and entity justice,the relationship between trial and mediation,and the relationship between legal effect and social effect.

land and resources；administrative reconsideration；political；popula；nomocracy

2014-06-20

魏鐵軍，中國地質(zhì)大學(xué)(北京)博士，北京大學(xué)博士后，研究員，國土資源部法律中心副主任，國家行政學(xué)院、西安交通大學(xué)、中國地質(zhì)大學(xué)等兼職教授，加拿大女王大學(xué)、美國斯坦福大學(xué)訪問學(xué)者。

DF31

A

1004-4051(2015)02-0018-06