趙俊男

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110003）

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的路徑選擇

趙俊男

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110003）

“基本公共服務(wù)均等化”作為專有名詞在2006年才被首次提及，但是義務(wù)教育、基本醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)作為政府的重要職能一直在有條不紊的推進(jìn)，提升至國家戰(zhàn)略層面后更是得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。本文通過基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵的辨析、評(píng)估方式的探討，以及對(duì)我國基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)實(shí)問題的剖析，探討政府主體推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的路徑選擇，以期為中國基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)盡綿薄之力。

基本公共服務(wù)；均等化；路徑

我國推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略最早起源于黨的十六大報(bào)告所提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”，十六屆六中全會(huì)也明確提出“基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化”的戰(zhàn)略任務(wù)。十七大報(bào)告中，進(jìn)一步要求“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”，到十八大報(bào)告已將“人民生活水平全面提高，基本公共服務(wù)均等化的總體實(shí)現(xiàn)”作為全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的目標(biāo)之一。由此可見，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，在國家戰(zhàn)略層面地位不斷提升，其主要原因是基本公共服務(wù)均等化在縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面具有重要作用和意義。

一、基本公共服務(wù)均等化的涵義及評(píng)估

（一）基本公共服務(wù)均等化的概念

我們知道，公共服務(wù)是公共部門為特定公共需求的群體所提供的服務(wù)。而基本公共服務(wù)則主要指一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下涵蓋全體社會(huì)公眾并滿足全體社會(huì)公眾對(duì)最低公共資源需求的公共服務(wù)?；竟卜?wù)作為公共服務(wù)的特殊形式，它有兩個(gè)基本要點(diǎn)，一是涵蓋全體社會(huì)公眾；二是滿足最低的公共資源需求。公民最低的公共資源需求，主要包括與公民基本生存權(quán)、基本健康權(quán)和基本發(fā)展權(quán)等密切相關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目。一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障基本安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。

對(duì)于“均等化”的理解我們主要從四個(gè)方面解讀：一是權(quán)利平等、二是財(cái)政均等、三是機(jī)會(huì)均等、四是結(jié)果大體相等。權(quán)利平等是基礎(chǔ)，財(cái)政平等是保證，機(jī)會(huì)均等是前提，結(jié)果大體相等是目的。均等化強(qiáng)調(diào)的不是絕對(duì)的平均，而是在承認(rèn)差異的前提下，努力的實(shí)現(xiàn)平等和均衡。

“基本公共服務(wù)均等化”就是指全體公民都能公平地獲得大致均等的基本公共服務(wù)。換言之，全體公民不論民族、地域、城鄉(xiāng)、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)。

從個(gè)人角度而言，維持我們一生的生存和發(fā)展有很多基本的需求。這些基本需求貫穿我們一生，如衣食、居住、健康、文體等，又在不同的人生階段有著不同的表現(xiàn)，從我們出生、接受教育到就業(yè)、再到人生暮年的養(yǎng)老。這些基本的公共服務(wù)需要，既是公民最低的權(quán)利訴求，也是政府最起碼的責(zé)任?？梢哉f，這也是我們要去實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的初衷。

（二）基本公共服務(wù)均等化的評(píng)估方式

對(duì)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行評(píng)估，簡(jiǎn)言之就是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)判斷均等化進(jìn)程、描述均等化狀況。關(guān)于均等化的評(píng)估，有兩種比較常用的方法：一種是指標(biāo)評(píng)估法，另一種是標(biāo)準(zhǔn)值對(duì)比法。

指標(biāo)評(píng)估法就是通過設(shè)定不同級(jí)別的指標(biāo)對(duì)均等化水平進(jìn)行評(píng)估，主要考察的是個(gè)體間的絕對(duì)差異。例如在國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的通知里，將各項(xiàng)基本公共服務(wù)的評(píng)估指標(biāo)設(shè)定為四項(xiàng)，分別是服務(wù)對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任和覆蓋水平。以住房保障服務(wù)中的“農(nóng)村危房改造”為例，其服務(wù)對(duì)象是“居住在危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶”；保障標(biāo)準(zhǔn)是“每戶建筑面積一般控制在40－60m2，戶均中央補(bǔ)助不低于6000元，地方補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)自行確定”；支出責(zé)任是“省級(jí)政府負(fù)總責(zé)，中央財(cái)政安排補(bǔ)助資金、省級(jí)財(cái)政給予資金支持、個(gè)人自籌等相結(jié)合”；覆蓋水平確定為“改造農(nóng)村危房800萬戶以上”。指標(biāo)評(píng)估法的優(yōu)點(diǎn)是清晰明了，操作簡(jiǎn)單。不足則是個(gè)體之間的對(duì)比評(píng)價(jià)不是很明顯，如A地區(qū)和B地區(qū)分別有不同的未完成指標(biāo)，這種情況下就很難比較哪個(gè)地區(qū)的均等化水平更高了。另外，指標(biāo)評(píng)估法的核心是評(píng)估指標(biāo)的設(shè)立，如何使評(píng)估的指標(biāo)更全面系統(tǒng)、更科學(xué)合理是指標(biāo)評(píng)估法研究和使用的重中之重。

標(biāo)準(zhǔn)值對(duì)比法則要通過“保障水平與平均水平之間的比值”來刻畫地區(qū)或人群均等化的相對(duì)進(jìn)程，在一定程度上能夠反映出個(gè)體在總體樣本中所處的水平與排名狀況。國家“十二五”規(guī)劃中對(duì)基本公共服務(wù)均等化提出了這樣的目標(biāo)——“逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。從政策的解讀中我們可以知道，政策的目標(biāo)是要保障基本公共服務(wù)水平低的地區(qū)或人群最低程度的服務(wù)能力，并逐步達(dá)到全國的“均等性”標(biāo)準(zhǔn)水平。從這個(gè)意義上講，設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一的平均標(biāo)準(zhǔn)，給服務(wù)水平低的地區(qū)或群體一個(gè)努力的目標(biāo)和奮斗的方向，是十分具有實(shí)踐意義的。比如我們要比較全國各省的基本公共教育均等化水平，就要先要測(cè)量出全國基本公共教育均等化水平，然后拿各省的值去跟這個(gè)全國的平均值比較。如果A省均等化相對(duì)進(jìn)程指數(shù)大于1，則表明A省基本公共教育均等化水平高于全國水平，反之亦然。

二、我國基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)問題

雖然“基本公共服務(wù)均等化”作為專有名詞在2006年才被首次提及，然而，基本醫(yī)療、社會(huì)保障、公共安全、義務(wù)教育等基本公共服務(wù)作為政府的重要職能一直在有條不紊地推進(jìn)。在成為國家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)后，更是取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。

目前，城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)施，公共教育體系日趨完備；各級(jí)政府實(shí)施積極就業(yè)政策，初步建立起面向全體勞動(dòng)者的公共就業(yè)服務(wù)體系；社會(huì)保險(xiǎn)逐步由城鎮(zhèn)向農(nóng)村、由職工向居民擴(kuò)展，城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系和社會(huì)福利體系基本形成；免費(fèi)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目全面實(shí)施，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系逐步健全；保障性安居工程加快建設(shè)，基本住房保障制度初步形成；并且基本實(shí)現(xiàn)縣縣有文化館圖書館、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站，公共文化設(shè)施逐步向社會(huì)免費(fèi)開放，全民健身穩(wěn)步推進(jìn)。

成績(jī)既是對(duì)過去的肯定，也讓我們對(duì)未來更有信心。但是對(duì)于未來發(fā)展而言，更重要的是我們要發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)調(diào)整。目前我國基本公共服務(wù)均等化的突出問題主要有四個(gè)方面：

（一）政府投入不足

有學(xué)者將政府從1954年到2013年60年間，共計(jì)45份政府工作報(bào)告 （1961年－1977年大部分政府工作報(bào)告缺失）做了統(tǒng)計(jì)分析，得出了關(guān)于政府對(duì)基本公共服務(wù)各維度的注意力。研究表明，“雖然新中國成立之后，政府對(duì)基本公共服務(wù)的注意力不斷攀升，特別是近五年來，上升的力度非常明顯，但直至目前，府對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的基本公共服務(wù)注意力依然處于不到20%的較低水平，大大落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的關(guān)注度”［1］。

1994年黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府也相應(yīng)將自身職能定位為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理四項(xiàng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，政府職能也必須隨之轉(zhuǎn)變，從本質(zhì)上講，政府職能轉(zhuǎn)變的核心就是基本公共服務(wù)能力的提升，基本公共服務(wù)職能不到位，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理三項(xiàng)職能也很難到位。

在政府對(duì)基本公共服務(wù)各個(gè)領(lǐng)域的注意力明顯偏低的情況下，財(cái)政投入力度也相應(yīng)不足。以教育投入為例，1990年國家即確定要將教育投入資金占到GDP的4%，但是這個(gè)目標(biāo)直至2012年才得以實(shí)現(xiàn)，也就是說我們用了12年的努力才達(dá)到世界20年前的平均水平。再以醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政投入為例，2012年我國醫(yī)療衛(wèi)生支出占全國公共財(cái)政支出的6．14%，占 GDP1．7%左右，而同期世界發(fā)達(dá)國家的平均水平是醫(yī)療衛(wèi)生支出占DOP的6．6%，對(duì)比我國和發(fā)達(dá)國家的基本公共服務(wù)財(cái)政投入便可對(duì)其差距一目了然。財(cái)政支持是基本公共服務(wù)發(fā)展的前提和保證，無數(shù)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政投入和基本公共服務(wù)均等化水平呈明顯的正相關(guān)。沒有財(cái)政投入，就不可能有基本公共服務(wù)的高水平發(fā)展。

（二）地區(qū)差距加大

我國基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)是東部地區(qū)明顯高于中部地區(qū)和西部地區(qū)的發(fā)展。根據(jù)《中國基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程報(bào)告》的研究結(jié)果顯示，“在基本公共服務(wù)總體保障水平提高的同時(shí)，中國省際間的基本公共服務(wù)不均等程度也在擴(kuò)大，最高的東部省份是最低中西部省份的3倍多”。以基本公共服務(wù)產(chǎn)出水平為例，“靜態(tài)地看，2003年，產(chǎn)出得分最高的上海市為6．59，最低的貴州為2．06，二者相差 3．20 倍，2009 年，最高的上海市得分高達(dá) 20．10， 最低的海南只有 3．32， 二者相差 6．05倍。動(dòng)態(tài)地看，上海市基本公共服務(wù)產(chǎn)出水平增長(zhǎng)率最高，年平均增長(zhǎng)率超過25%，海南省基本公共服務(wù)產(chǎn)出水平增長(zhǎng)率最低，年平均增長(zhǎng)率約為4．03%。基本公共服務(wù)均等化省際間產(chǎn)出差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。 ”［2］

值得注意的是，自2008年起，西部地區(qū)的公共服務(wù)總體保障得分開始超過中部地區(qū)。主要原因是2007年以后中央政府不斷加大對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持力度，其效果逐步顯現(xiàn)，西部地區(qū)與全國平均水平的負(fù)向差距開始縮小。并且，西部地區(qū)相對(duì)人口密度較小，財(cái)政投入短期內(nèi)就會(huì)有比較明顯的效果。相反西部地區(qū)人口稠密，加之財(cái)政支出力度不大，使得其公共服務(wù)均值與全國水平的負(fù)向差距呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，均等化相對(duì)進(jìn)程下降明顯。

（三）城鄉(xiāng)發(fā)展不均

改革開放后，我國逐漸打開城鄉(xiāng)戶籍的限制，城鎮(zhèn)化水平有了大幅的提升。特別是2001年之后，發(fā)展的速度更為明顯。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，以常住人口計(jì)算，2012年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到52．6%，再過20年，預(yù)計(jì)中國城鎮(zhèn)化率將接近70%，城市常住人口約為10億左右。雖然我國城鎮(zhèn)化速度驚人，但是目前仍有6．4億人居住在農(nóng)村，一直以來農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足并且供給質(zhì)量和效率低下，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給不均衡的現(xiàn)象并未從根本上得到改變。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為新一屆政府重要的施政方針，它所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)涵是以“市民化”為核心推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化，這既是“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，也進(jìn)一步充實(shí)了中國科學(xué)發(fā)展的決心、理念和行動(dòng)。但是，以目前的政策指向來看，還需要做一些改進(jìn)和調(diào)整。特別是在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，需要向農(nóng)村做更大力度的傾斜，因?yàn)椤俺青l(xiāng)差異化”的基本公共服務(wù)供給矛盾依舊突出，在很多方面甚至還有差異加大趨勢(shì)。有研究表明“我國農(nóng)村初中生的人均教育經(jīng)費(fèi)不足城市初中生的1／8”、“城市每千人口平均擁有約3．5張病床，而農(nóng)村不到1張；城市每千人口擁有5名衛(wèi)生技術(shù)人員，而農(nóng)村則為1名”。我們知道，在我國實(shí)施社會(huì)福利，“單位”扮演著重要的角色，沒有單位保障的農(nóng)民就無法享受勞動(dòng)保護(hù)、工傷保險(xiǎn)、帶薪休假、在職培訓(xùn)等等福利待遇，這些都是今后城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面要著力改善的。

（四）人群差異顯著

部分學(xué)者認(rèn)為我國社會(huì)正逐漸由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為“城—半城—鄉(xiāng)”三元結(jié)構(gòu)。以2012年為例，我國以常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率為52．6%，但是以戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率為35．3%，這中間的17．3個(gè)百分點(diǎn)，即2．25億人即為流動(dòng)于城鄉(xiāng)的進(jìn)城務(wù)工人員。這一部分“半城”人群，就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村，遠(yuǎn)沒有享受到與城市居民同等的社會(huì)基本公共服務(wù)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工群體參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的比例僅有8%到20%，只要城市沒有給予他們平等的社會(huì)基本公共服務(wù)待遇，他們雖然生活在城市，但根基依舊在農(nóng)村。

雖然城市的吸納能力需要逐步提升，但是在現(xiàn)有體制下，政府對(duì)于很大一部分流動(dòng)人口在基本公共服務(wù)供給方面還存在有諸多亟待解決的問題，比較突出的有：勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)不平等，很多招聘單位入職門檻的設(shè)定將流動(dòng)人口排除在外，并且由于人戶分離，當(dāng)?shù)卣峁┙o的就業(yè)培訓(xùn)、崗前指導(dǎo)、信息服務(wù)等也不能平等充分的享有。不僅是就業(yè)機(jī)會(huì)的不平等，在就業(yè)之后，流動(dòng)人口的勞動(dòng)者合法權(quán)益也常常無法受到保護(hù)，流動(dòng)人口失業(yè)率較高，拖薪、欠薪的情況屢見不鮮。另外，農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育方面也存在著普遍的不平等。雖然近年來各地也在為農(nóng)民工子女平等的接受義務(wù)教育作積極的政策探索，但是現(xiàn)實(shí)情況是大部分地區(qū)的農(nóng)民工子女不能像當(dāng)?shù)剡m齡兒童一樣進(jìn)入公辦中小學(xué)學(xué)習(xí)，而被迫選擇教學(xué)條件和質(zhì)量相對(duì)較差的農(nóng)民工子弟學(xué)校，或回到戶籍所在地入學(xué)。除了就業(yè)和教育，醫(yī)療保障方面、養(yǎng)老保障方面、住房保障方面，外來務(wù)工人群和當(dāng)?shù)鼐用袼硎艿幕竟卜?wù)同樣存在有很大的差距。

三、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化路徑選擇

建立健全基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平正義的迫切需要，是全面建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，對(duì)于推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，對(duì)于切實(shí)保障人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益，對(duì)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求，都具有十分重要的意義。

從政策的形成過程來看，政策的起點(diǎn)始于對(duì)公眾偏好的了解和尊重，即找到“政策相關(guān)者意愿和要求的最大公約數(shù)”。任何一項(xiàng)政策想要順利實(shí)施并取得良好效果，必須受到政策相關(guān)者的支持。在充分了解并尊重公眾偏好的基礎(chǔ)上，要思考政府是否有意愿并且有能力去出臺(tái)政策，能夠很好的貫徹執(zhí)行并進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估。在意愿和能力兼?zhèn)涞那疤嵯?，就要具體尋找解決現(xiàn)實(shí)問題、規(guī)范社會(huì)發(fā)展的政策路徑了。按照這樣一個(gè)政策流程，我們可以以此為參照設(shè)計(jì)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的政策路徑。

（一）了解并重視公眾偏好

《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中為基本公共服務(wù)均等化提出了四個(gè)主要目標(biāo)：供給有效擴(kuò)大、發(fā)展較為均衡、服務(wù)方便可及、群眾比較滿意。如何能夠達(dá)到群眾比較滿意，顯然前提應(yīng)該是了解公眾的需求及其偏好。

我國的社會(huì)變革主要是以“自上而下”的方式進(jìn)行，重視頂層設(shè)計(jì)，群眾的需求和偏好常常有意無意的就被遮蔽了。雖然政府主導(dǎo)的社會(huì)變革在實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展、利用信息資源等方面有著巨大的優(yōu)勢(shì)，但是我們知道提供政策和服務(wù)絕不是政府一廂情愿的事情，受眾者的接受程度同樣至關(guān)重要。特別是在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面，所涉及的是涵蓋全體社會(huì)公眾的需求，這更需要了解社會(huì)大眾的意愿。目前社會(huì)發(fā)展多元化的趨勢(shì)在我國逐漸顯現(xiàn)，社會(huì)多元化發(fā)展必然會(huì)導(dǎo)致基本公共服務(wù)出現(xiàn)不同的需求層次，這種情況下不同地區(qū)之間、不同個(gè)體之間的均等化偏好整合的難度會(huì)逐漸加大，這也對(duì)政府能力提出了更高的要求。政府只有選擇不同類型、不同深度的公眾參與形式，如通過問卷調(diào)查、意愿表達(dá)、政治磋商、聽證會(huì)等為公眾意愿表達(dá)提供途徑，建立專門收集社情民意的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，這樣才能充分了解公眾想辦的事、盼辦的事、急辦的事、難辦的事，了解了社會(huì)大眾的意愿和心聲，并將此作為一切推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，才能達(dá)到群眾的滿意。

（二）提升政府意愿和能力

改革開放以來，發(fā)展的注意力集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，甚至逐漸將經(jīng)濟(jì)水平的提高、國民收入的增加等同于發(fā)展。直到進(jìn)入20世紀(jì)90年代末期，人們才注意到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不等于社會(huì)福利的提升，也不等于人民生活水平的改善，高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等同于高發(fā)展水平的觀念開始遭到置疑。特別是在“科學(xué)發(fā)展觀”提出以后，我們的發(fā)展理念逐漸與世界先進(jìn)發(fā)展理念接軌，現(xiàn)代發(fā)展理念認(rèn)為，“發(fā)展的目標(biāo)不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國民收入的增加，它意味著要為全體社會(huì)成員創(chuàng)造一個(gè)環(huán)境，一個(gè)能夠充分發(fā)揮自身潛力、過上符合自身需要的生活環(huán)境，使社會(huì)成員對(duì)于自己認(rèn)為有價(jià)值的生活有更多的選擇空間?！保?］盡管我們對(duì)發(fā)展理念有了更為深刻的認(rèn)識(shí)，但是長(zhǎng)期以來GDP被廣泛的視為衡量一個(gè)地區(qū)發(fā)展水平的關(guān)鍵指標(biāo)，也作為干部考核的主要依據(jù)，這造成了大部分官員政績(jī)觀存在嚴(yán)重誤區(qū)，片面追求主政地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，追求短期績(jī)效，追求易測(cè)量、易展示績(jī)效，而對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量，地區(qū)基本公共服務(wù)均等化狀況等難以測(cè)量的指標(biāo)不夠重視，對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等財(cái)政投入高、“見效”時(shí)間長(zhǎng)的項(xiàng)目同樣“上有政策、下有對(duì)策”，甚至謊報(bào)、瞞報(bào)實(shí)際情況和所做工作。

在這種“政治錦標(biāo)賽”式的體制下，若想要政府有意愿去推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，首先必須改革對(duì)官員的績(jī)效考評(píng)體系，適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的權(quán)重，建立科學(xué)合理的復(fù)合指標(biāo)考評(píng)體系，并加大民意測(cè)評(píng)的比重，以提升地方官員在均等化實(shí)現(xiàn)方面的積極性，提升地方政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的意愿。當(dāng)然，在各級(jí)政府具備推進(jìn)均等化的意愿后，還要注意提升政府實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的能力。其中首要的就是服務(wù)型政府的建設(shè)，服務(wù)型政府建設(shè)是常談常新的話題，在不同的時(shí)期有著不同的意義。同樣，法治政府建設(shè)、民主政府建設(shè)、透明政府建設(shè)都是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化重要的政府能力。隨著市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的壯大，我國基本公共服務(wù)供給，除了傳統(tǒng)的政府供給方式外，也可運(yùn)用短期合同、政府購買公共服務(wù)等形式，利用市場(chǎng)力量和第三部門供給公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的多元供給，共同推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

（三）科學(xué)設(shè)計(jì)制度體系

本質(zhì)上，基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略是一種政治輸出，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要不斷完備其制度體系。所謂基本公共服務(wù)均等化制度體系，是指與基本公共服務(wù)供給有關(guān)的正式、非正式制度，如均等化法律規(guī)范、均等化管理體制、黨和國家政策以及有關(guān)均等化的基本社會(huì)價(jià)值與文化因素等?？茖W(xué)設(shè)計(jì)均等化的制度體系，是基本公共服務(wù)均等化順利推進(jìn)的保障。

1．完善均等化的相關(guān)法律法規(guī)。目前，我國關(guān)于基本公共服務(wù)供給的法律法規(guī)立法層次不高，而且比較零散，急需制定統(tǒng)一的 《基本公共服務(wù)法》或《基本公共服務(wù)均等化法》，結(jié)束我國公共服務(wù)立法分散零亂的狀況。在此基礎(chǔ)上，還需要處理好和稅法、預(yù)算法、審計(jì)法、政府采購法、行政訴訟法等其他法律規(guī)范的關(guān)系，并及時(shí)對(duì)不合時(shí)宜的均等化法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。

2．建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的公共財(cái)政體制。財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的公共財(cái)政體制建立的基礎(chǔ)是確定各級(jí)政府間基本公共服務(wù)的事權(quán)，在有限政府的理念指導(dǎo)下劃清各級(jí)政府的職責(zé)范圍。我國分稅制改革的結(jié)果是中央政府掌握的財(cái)力往往大于本級(jí)支出需要，地方政府掌握的財(cái)力小于本級(jí)支出。因此，從財(cái)政支出角度講，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，財(cái)力上必須主要由中央政府來負(fù)擔(dān)，在事權(quán)立法的基礎(chǔ)上，進(jìn)行財(cái)權(quán)立法，適當(dāng)放寬地方政府稅收權(quán)限，按適當(dāng)比例進(jìn)行稅收返還，使各級(jí)政府的“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”相匹配。

3．進(jìn)一步完善基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任機(jī)制。基本公共服務(wù)均等化責(zé)任機(jī)制的建立，首先需要建立一套科學(xué)的評(píng)估體系，細(xì)化評(píng)估指標(biāo)，加強(qiáng)可操作性，作為監(jiān)督責(zé)任落實(shí)的參照和憑證。并且要注意實(shí)施單獨(dú)的績(jī)效評(píng)估，考慮建立如美國“績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)”這樣的機(jī)構(gòu)，評(píng)估結(jié)果定期向上級(jí)、同級(jí)單位及社會(huì)民眾匯報(bào)反饋。在責(zé)任機(jī)制落實(shí)過程中，要注意引導(dǎo)公眾參與，發(fā)揮媒體作用，加大問責(zé)力度，對(duì)于落實(shí)不力的機(jī)構(gòu)或個(gè)人要有適當(dāng)?shù)膽吞帣C(jī)制。

4．重視發(fā)揮非正式制度的作用。正式制度不是推進(jìn)我國基本公共服務(wù)均等化的唯一途徑，除法律、財(cái)政等正式制度安排外，思想修養(yǎng)、道德觀念、文化傳統(tǒng)、生活習(xí)慣及社會(huì)輿論等都會(huì)對(duì)均等化產(chǎn)生影響，積極的影響會(huì)產(chǎn)生巨大的正能量，有助于深化社會(huì)公眾對(duì)均等化的地位、作用及困境的認(rèn)識(shí)，有利于基本公共服務(wù)均等化的順利開展和持續(xù)推進(jìn)。

［1］文宏．中國政府推進(jìn)基本公共服務(wù)的注意力測(cè)量［J］．吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（03）．

［2］洪友等．中國基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程報(bào)告［M］．北京：人民出版社，2012．p27．

［3］聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署編．惠及13億人的基本公共服務(wù)［M]．北京：中國對(duì)外翻譯出版公司，2008．p3．

D62 < class="emphasis_bold">［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］

1672－2426（2015）01－0068－05

趙俊男（1983－ ），女，遼寧營(yíng)口人，中共遼寧省委黨?！叭珖鴭D女性別研究與培訓(xùn)基地”講師，博士，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

責(zé)任編輯 張小莉