周向陽+謝欣

土地信托流轉(zhuǎn)是土地流轉(zhuǎn)中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是深化農(nóng)村土地經(jīng)營機(jī)制的必然需求，也是促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的必由之路。隨著農(nóng)村土地確權(quán)制度的完善，土地信托制的有效推行對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制實(shí)行30多年以來，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，國家在政策層面鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，積極探索符合農(nóng)村實(shí)際的、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度。中央提出將聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營權(quán)由“30年不變”改為“長久不變”，同時(shí)自2011年開始，國土資源部在全國展開的農(nóng)村土地確權(quán)工作也為順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)鋪路。一方面，進(jìn)一步明確了土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性，鼓勵(lì)農(nóng)民搞規(guī)模經(jīng)營，投資發(fā)展家庭農(nóng)場。另一方面，通過將農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)化、物權(quán)化，進(jìn)一步保護(hù)好廣大農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)，形成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的合理機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)依照市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則進(jìn)行有序集中，實(shí)現(xiàn)新形勢下的規(guī)模經(jīng)營。

法律依據(jù)

信托源于英國衡平法，是指委托人基于對受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或特定目的，進(jìn)行管理或處分的行為。土地信托在私有制和完善的物權(quán)制度下獲得了普遍發(fā)展。而我國農(nóng)村土地的信托，未在法律上予以明確規(guī)定，而是在諸多因素的作用下自發(fā)取得了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，亟需從法律制度和運(yùn)行機(jī)制上對此加以解決。

農(nóng)村土地信托的特點(diǎn)

參考信托法對“信托”含義的界定，結(jié)合現(xiàn)行法律關(guān)于土地制度的規(guī)定，農(nóng)村土地信托應(yīng)是指在堅(jiān)持集體所有權(quán)和土地承包權(quán)不變的前提下，土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)接受土地承包者的委托，按照土地使用權(quán)市場化需求，通過必要的法律程序，將土地承包者擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法、有償轉(zhuǎn)讓給其他公民、法人或其他組織從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的行為，其特點(diǎn)表現(xiàn)為：

農(nóng)民以土地承包權(quán)作信托財(cái)產(chǎn)。在土地私有制條件下，土地信托法律關(guān)系中委托人對信托財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)。我國物權(quán)法及土地承包法規(guī)定農(nóng)民享有土地承包權(quán)，但作為所有權(quán)的核心——處分權(quán)，農(nóng)民并不享有。因此，在擬建的信托法律關(guān)系中，農(nóng)民只能將土地承包權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)實(shí)施信托，對土地承包權(quán)的行使必須符合法律規(guī)定。

農(nóng)民依法享有分享收益權(quán)。農(nóng)民社會(huì)保障主要依靠土地，這種狀況在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)有根本改變。國家保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，其實(shí)質(zhì)是保障農(nóng)民基本的生存權(quán)利。中介機(jī)構(gòu)通過簽訂信托合同，將分散土地從農(nóng)戶那里集中，然后以自己名義與農(nóng)業(yè)投資者簽訂土地租賃合同，將集中的土地交與其經(jīng)營，并定期收取土地租賃費(fèi)用返還給農(nóng)民，或以自己名義將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，共同參與農(nóng)業(yè)投資經(jīng)營，并將分得的紅利返還給農(nóng)民，保障農(nóng)民基本收益。

土地信托合同期限不得超過土地承包法定期限。我國物權(quán)法和土地承包法規(guī)定，耕地承包期為30年;草場的承包期為30～50年;林地的承包期為30～70年，特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長。作為委托人的承包戶可以在法律規(guī)定的時(shí)限內(nèi)自行約定信托期限，但最長不得超過剩余承包期限。信托期限超過承包期剩余期限的約定無效。信托關(guān)系終止，農(nóng)民即恢復(fù)對農(nóng)用土地的使用權(quán)。

土地信托必須登記公示。信托分為動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)信托，而土地承包經(jīng)營權(quán)的信托屬于不動(dòng)產(chǎn)信托范疇。不動(dòng)產(chǎn)信托與其他種類的信托相比最大區(qū)別是：不動(dòng)產(chǎn)信托生效必須辦理登記手續(xù)，是要式法律行為。土地信托則更應(yīng)登記，因?yàn)樗婕暗睫r(nóng)民基本權(quán)益的保護(hù)，必須通過登記公示，確保政府對土地信托活動(dòng)的有效監(jiān)管。

信托流轉(zhuǎn)不能改變土地用途。我國土地承包法對土地用途進(jìn)行了嚴(yán)格限制，對農(nóng)用地尤其是基本農(nóng)田的保護(hù)則是一項(xiàng)基本國策。因此采用信托方式進(jìn)行農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得將土地用作非農(nóng)用地建設(shè)，從而給土地造成永久性損害。

土地信托中介的公益性和服務(wù)性。一般情況下的信托組織開展活動(dòng)，是一種市場行為，具有明確的營利目的。但是，由于農(nóng)村土地收益不高，又承載著社會(huì)保障職能，土地信托機(jī)構(gòu)不可能從信托服務(wù)中獲取較大的盈利。因此，短期內(nèi)不能完全運(yùn)用市場手段組織農(nóng)村土地信托的中介機(jī)構(gòu)，其中介活動(dòng)離不開政府的扶持，其職能只能是服務(wù)，具有公益性質(zhì)。

農(nóng)村土地信托的可行性

當(dāng)前，信托制度成為現(xiàn)代資本市場發(fā)展中的一項(xiàng)重要法律制度，它的基本價(jià)值在于，以信托財(cái)產(chǎn)為核心，通過受托人對信托財(cái)產(chǎn)的管理或者處分，實(shí)現(xiàn)受益人的受益權(quán)。在實(shí)行土地私有制且已經(jīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的日本、美國等國家，用信托機(jī)制保護(hù)土地及其所有人的權(quán)益，一直沿用至今。因此，雖然我國現(xiàn)有法律框架下不實(shí)行土地私有制，但承接現(xiàn)代信托的本質(zhì)淵源，借鑒國外的土地信托經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)制度，將信托制度在管理財(cái)產(chǎn)方面的天然優(yōu)勢與我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展結(jié)合起來，促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)高效流轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營，加快提升農(nóng)地產(chǎn)出率、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，同樣具有重大意義。

目前來說，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的最大政治顧慮是，通過土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，使“耕者無其田”，大批“失地”人口有可能演變成社會(huì)不安定因素，加之大戶從農(nóng)戶手中承租的承包經(jīng)營權(quán)證無法抵押，沒有貸款等金融杠桿支持，流轉(zhuǎn)后大戶發(fā)展后勁不足。但是，引入信托制度，本質(zhì)上就從現(xiàn)在的階段性買斷變成了長期持有。目前各地正在探索的土地信托流轉(zhuǎn)是以土地的承包經(jīng)營權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，而不是對一般意義上的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行信托，并且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的是土地托管中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，是一種新型合作化組織，符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。具體來看，在法律層面，農(nóng)村土地信托的開展屬于鼓勵(lì)容許范圍。

符合我國《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。2003年3月1日施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：“通過家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?005年3月1日實(shí)施的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法》第十五條規(guī)定：“承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)?！?007年10月1日施行的《中華人民共和國物權(quán)法》第一百二十八條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！彪m然我國現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有直接對農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)方式予以規(guī)定， 但并不排除信托流轉(zhuǎn)方式，信托流轉(zhuǎn)一直是屬于法律法規(guī)鼓勵(lì)允許的范圍，符合法律精神。

符合信托法關(guān)于信托設(shè)置的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以作為信托財(cái)產(chǎn)?！缎磐蟹ā返诙碌谄邨l規(guī)定：“本法所稱財(cái)產(chǎn)包括合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！币?yàn)樾磐惺腔谪?cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移為條件的，沒有財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移， 信托則不成立。從民法的一般原則上看，財(cái)產(chǎn)就是指具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值， 以一定目的而結(jié)合權(quán)利義務(wù)的總體。而財(cái)產(chǎn)權(quán)就是以財(cái)產(chǎn)利益為內(nèi)容并直接體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)利益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)是對集體所有土地的占有、使用、收益的權(quán)利，它的財(cái)產(chǎn)利益直接體現(xiàn)在收益權(quán)。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，符合《信托法》規(guī)定的信托財(cái)產(chǎn)的要求。同時(shí)，《信托法》第三章第十四條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)禁止流通的財(cái)產(chǎn)，不得作為信托財(cái)產(chǎn)。法律、行政法規(guī)限制流通的財(cái)產(chǎn)，依法經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)后，可以作為信托財(cái)產(chǎn)?！备鶕?jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)顯然不屬于禁止流通的財(cái)產(chǎn)，也不屬于限制流通的財(cái)產(chǎn)。因此，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村土地承包制度下的土地使用權(quán)可以成為信托財(cái)產(chǎn)，設(shè)立以土地使用權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)的土地信托流轉(zhuǎn)是合法有效的。

國內(nèi)實(shí)踐探索

國內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)信托始于2009年，主要分布在浙江省、貴州省和湖南省地區(qū)，雖然探索時(shí)間較短、經(jīng)驗(yàn)少、制度欠缺，但是比較符合當(dāng)今中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況，形成了以市場為主導(dǎo)、政府輔助運(yùn)作的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托模式。目前，湖南益陽的土地信托流轉(zhuǎn)“草尾模式”較為成熟，也在很多地方開始推廣。其基本做法是，政府出資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地托管機(jī)構(gòu)，農(nóng)民在自愿的前提下，將名下的土地承包經(jīng)營權(quán)委托給政府的土地托管機(jī)構(gòu)，并簽訂土地信托合同，農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶再從政府土地托管公司手中連片租賃土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)。簡而言之，就是變過去農(nóng)戶和企業(yè)兩個(gè)角色間的流轉(zhuǎn)為農(nóng)戶、企業(yè)和政府三個(gè)角色間的流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)先流入給政府的土地托管公司，再由托管公司將歸集的經(jīng)營權(quán)打包，集中流向企業(yè)或大戶。

四項(xiàng)原則。土地流轉(zhuǎn)信托堅(jiān)持四項(xiàng)原則：一是堅(jiān)持集體所有制和農(nóng)民土地承包制不變;二是確保所有制，穩(wěn)定承包制，搞活使用權(quán);三是堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，不強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，不搞行政定價(jià);四是不改變土地農(nóng)業(yè)用途，確保耕地復(fù)耕能力原則，最大限度實(shí)現(xiàn)土地的保值和增值。

四點(diǎn)優(yōu)勢。第一，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分離”，土地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)穩(wěn)定。第二，突破了農(nóng)村土地僅限于集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的界限。第三，建立了專業(yè)化的中介服務(wù)組織及較為科學(xué)的土地經(jīng)營管理方式，使得土地流轉(zhuǎn)更具效率和安全，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營。第四，降低了法律風(fēng)險(xiǎn)，信托制度的契約精神規(guī)范了雙方的權(quán)利和義務(wù)。

運(yùn)作步驟。第一，調(diào)查土地利用現(xiàn)狀，分析該區(qū)域土地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)的必要性，明確政府職能定位。第二，選擇有代表性的村作為信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，設(shè)立縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三級土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu);土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)需培育土地流轉(zhuǎn)市場，搭建土地市場平臺(tái)，并分級建立交易中心，指導(dǎo)農(nóng)民簽訂信托合同。第三，村經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一反租農(nóng)戶需要流轉(zhuǎn)的土地，并逐一與農(nóng)戶簽訂土地使用權(quán)租賃反租合同，村集體對反租后的土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管理。第四，村經(jīng)濟(jì)合作社將反租整理后的土地信托給鎮(zhèn)土地信托服務(wù)站，鎮(zhèn)信托服務(wù)站對要求出讓土地使用權(quán)的村和要求受讓土地使用權(quán)的大戶進(jìn)行配對，協(xié)調(diào)雙方進(jìn)行直接談判，協(xié)調(diào)一致后，村經(jīng)濟(jì)合作社與大戶簽訂土地使用承包權(quán)合同。第五，土地流轉(zhuǎn)后，土地信托中心對受讓雙方進(jìn)行一系列的跟蹤服務(wù)，流轉(zhuǎn)一年后，相關(guān)利益主體對土地經(jīng)營收益進(jìn)行分配。

收益分配機(jī)制。合理的收益分配機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制是信托法律關(guān)系中的重要方面，也是整個(gè)信托關(guān)系的落腳點(diǎn)。依據(jù)信托原理，信托收益全部歸受益人所有，在農(nóng)村土地信托中，應(yīng)歸土地承包人所有，即村集體合作社。受托人在經(jīng)營信托土地過程中出現(xiàn)的各種費(fèi)用、債務(wù)以及稅收等應(yīng)在信托收益中扣除，農(nóng)戶從村集體合作社中分得相應(yīng)的約定收益。在我國農(nóng)村土地的實(shí)踐中，收益的分配機(jī)制較為靈活，可以參照土地租佃理論，創(chuàng)新收益分配模式中的產(chǎn)出分享模式，如固定支付模式和混合模式，益陽模式主要是固定模式，在簽訂流轉(zhuǎn)合同時(shí)約定支付的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，保證農(nóng)民獲得穩(wěn)定收益。配套建立土地流轉(zhuǎn)信托風(fēng)險(xiǎn)基金，由政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目資金中安排一部分出資，再由農(nóng)業(yè)經(jīng)營者繳納適當(dāng)?shù)谋ＷC金，農(nóng)戶從收益中繳納少量費(fèi)用，共同組成土地信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，交由專門機(jī)構(gòu)管理并接受監(jiān)督。當(dāng)農(nóng)地租賃者經(jīng)營失敗并喪失支付能力時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)基金優(yōu)先用于賠償農(nóng)民的收益損失和土地復(fù)耕。

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。為了減少委托人所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，在發(fā)展初期，湖南益陽市政府拿出資金出資建立土地流轉(zhuǎn)信托公司，負(fù)責(zé)土地信息收集和發(fā)布，在做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、接受農(nóng)民土地委托、與農(nóng)民簽訂信托流轉(zhuǎn)合同后，篩選農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，向其發(fā)包土地，并對其經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)整合涉農(nóng)資金、實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目。在這個(gè)過程中，農(nóng)民首先與信托公司簽訂意向性協(xié)議，信托公司在三個(gè)月內(nèi)尋找合適的企業(yè)（大戶）。如逾時(shí)未找到合適對象，或農(nóng)民對對象有疑慮，土地將返還農(nóng)民手中。雙方就租金達(dá)成協(xié)議后，企業(yè)（大戶）一次性付清一年租金，信托公司再在每年3月和8月分兩次付給農(nóng)民。此外，企業(yè)（大戶）還需向信托公司繳納每畝100元押金和10元管理費(fèi)。政府背景的信托機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際上是采用的“1+1”模式，即成立土地信托投資公司的同時(shí)，還成立土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心主要協(xié)助完成土地確權(quán)、處理土地經(jīng)營中的矛盾糾紛、幫助經(jīng)營者進(jìn)行開發(fā)項(xiàng)目的可行性論證、組織委托方（農(nóng)民）進(jìn)行技能培訓(xùn)并提供就業(yè)介紹等工作。這樣，政府作為中間人，搭建穩(wěn)定流轉(zhuǎn)平臺(tái)，積極發(fā)揮整合項(xiàng)目及提高土地資源利用效益等功能的同時(shí)，還肩負(fù)矛盾的調(diào)節(jié)職責(zé)，化解不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

效果與經(jīng)驗(yàn)

在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了快速推動(dòng)期后，出現(xiàn)了發(fā)展瓶頸，即土地流轉(zhuǎn)率超過30%后，“天花板”效應(yīng)開始顯現(xiàn)，流轉(zhuǎn)率很難繼續(xù)突破30%。其原因之一就是政府角色“缺位”。在傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)模式中，主要是農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)（或農(nóng)業(yè)大戶）兩個(gè)角色在起作用，政府盡管成立了土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，但只能做些信息服務(wù)、矛盾調(diào)解的工作，沒有以經(jīng)濟(jì)角色的定位介入流轉(zhuǎn)流程之中，受企業(yè)對與千家萬戶打交道的難度、對毀約風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂和農(nóng)戶對外來或本地農(nóng)業(yè)企業(yè)投資商的不信任等因素影響，土地流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)較難。2009年開始，土地流轉(zhuǎn)信托的“草尾模式”開始推廣，經(jīng)過三年的實(shí)踐，在進(jìn)行土地信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的地區(qū)，耕地流轉(zhuǎn)率很快突破了40%，有的地方達(dá)到了60%，沅江市草尾鎮(zhèn)樂園村達(dá)到了90%，并且產(chǎn)生了很好的社會(huì)效果。因此，土地信托流轉(zhuǎn)對于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到的積極作用有目共睹：一是加快了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對接;二是促進(jìn)了農(nóng)民增收，縮小了城鄉(xiāng)收入差距;三是帶動(dòng)了資本下鄉(xiāng)，撬動(dòng)了土地資源的真正資本化;四是推動(dòng)了村鎮(zhèn)建設(shè)，縮小了城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距;五是增進(jìn)了基層政府的公信力，改善了鄉(xiāng)村治理，縮小了城鄉(xiāng)文明差距。

益陽的實(shí)踐探索表明，土地信托流轉(zhuǎn)不僅適應(yīng)于湖區(qū)，也適應(yīng)于山丘區(qū);不僅適應(yīng)于水田耕地流轉(zhuǎn)，也適應(yīng)于種植茶葉、藥材等旱土甚至林地、養(yǎng)殖水面等的流轉(zhuǎn)。土地信托流轉(zhuǎn)與其他流轉(zhuǎn)方式相比，優(yōu)勢明顯。凡是采取規(guī)范的“草尾模式”進(jìn)行土地信托流轉(zhuǎn)的，則能夠?qū)崿F(xiàn)流轉(zhuǎn)關(guān)系穩(wěn)定、管理規(guī)范的效果，基本達(dá)到農(nóng)民滿意、企業(yè)滿意、政府滿意的結(jié)果。當(dāng)然，在推進(jìn)的過程中也存在一些問題，如抗災(zāi)能力不強(qiáng)與風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制缺失的矛盾、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)與發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的矛盾和生產(chǎn)實(shí)際需求與政策瓶頸制約的矛盾，如融資難和退出機(jī)制不完善，政府干預(yù)可能過強(qiáng)等。但在此基礎(chǔ)上，各地還是因地制宜創(chuàng)新了土地股份制、土地合作社、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等有效的流轉(zhuǎn)方式，對農(nóng)村改革發(fā)展產(chǎn)生了積極效應(yīng)。益陽模式更好地規(guī)范了農(nóng)民、政府、企業(yè)或大戶等土地流轉(zhuǎn)各方的責(zé)任權(quán)利，特別是強(qiáng)化了基層政府的作為，從而確保土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入了新的活力。因此，土地信托流轉(zhuǎn)，是符合現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際、符合農(nóng)村土地制度改革和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的一種新模式，值得借鑒和推廣。

政策與建議

完善法律基礎(chǔ)制度，在農(nóng)村開展法律和金融培訓(xùn)。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)民的承包土地逐步向農(nóng)業(yè)企業(yè)和經(jīng)營大戶集中，已成為必然趨勢。因此，政府應(yīng)盡快完善土地信托法律制度，明確信托各方的法律責(zé)任，確保農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)有法可依，特別要從制度上解決流轉(zhuǎn)土地承包到期后的續(xù)租等問題。同時(shí)，縣、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)三級政府要充分利用廣播、電視、報(bào)刊、墻報(bào)、會(huì)議、印發(fā)資料等多種形式進(jìn)行廣泛宣傳，加強(qiáng)對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、組干部的專業(yè)培訓(xùn)，系統(tǒng)地掌握有關(guān)政策、法規(guī)和土地信托流轉(zhuǎn)方面的知識(shí)，用以指導(dǎo)基層土地信托流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)。

發(fā)揮部門合力，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。一是要在發(fā)展初期強(qiáng)化政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，動(dòng)員國土、農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政等部門，整合農(nóng)村清潔工程、新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目資金，從土地信托收益中出一點(diǎn)、農(nóng)業(yè)投資者拿一點(diǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，以確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后的基本收益。二是完善土地信托流轉(zhuǎn)扶持制度。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，土地信托中介組織業(yè)務(wù)的開展，農(nóng)民信托風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的完善，都需要國家予以相應(yīng)的扶持。國家可根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則中的“綠箱政策”，建立完善農(nóng)業(yè)的扶持機(jī)制，包括對土地信托流轉(zhuǎn)的扶持。

規(guī)范管理體系，完善體制機(jī)制。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)民群眾和農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營大戶的切身利益，是一個(gè)十分敏感的問題。因此，在其運(yùn)作過程中，一定要堅(jiān)持依法、有償、公平、自愿的原則，既要積極推動(dòng)，又不能搞強(qiáng)迫命令，切實(shí)做到手續(xù)完備、循序漸進(jìn)。一是要進(jìn)一步健全完善縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村三級土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。主要從事政策咨詢、價(jià)格評估、信息收集與發(fā)布、組織土地流轉(zhuǎn)雙方對接，指導(dǎo)合同簽訂并監(jiān)督實(shí)施，調(diào)處土地糾紛，以及維護(hù)雙方合法權(quán)益等工作。二是要逐步完善土地信托流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)規(guī)章制度，明確土地流轉(zhuǎn)的基本程序和基本要素，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)申請書、合同文本、土地糾紛調(diào)處司法文書的規(guī)范化運(yùn)作，做到統(tǒng)一形式、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一歸檔。三是完善土地信托中介制度。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)信托人，承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)前的土地使用權(quán)供求登記和信息發(fā)布，土地流轉(zhuǎn)中的中介協(xié)調(diào)，合同簽訂指導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)后的跟蹤服務(wù)，集中土地使用權(quán)的管理，農(nóng)民土地收益的發(fā)放等職責(zé)。政府則對其給予必要的扶持，保障其活動(dòng)的公益性和中介性。

強(qiáng)化配套保障，打通城鄉(xiāng)互動(dòng)瓶頸。一方面，要從制度上確立進(jìn)城落戶農(nóng)民的地位，著重支持解決其住房、社保、就業(yè)、子女就學(xué)及病患就醫(yī)等問題。另一方面，要加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)步伐，切實(shí)落實(shí)好新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老金保險(xiǎn)，加強(qiáng)五保供養(yǎng)、就業(yè)引導(dǎo)和最低生活保障等政策措施的落實(shí)，加大對農(nóng)村困難群體的救助和扶持力度。

加強(qiáng)市場監(jiān)管，防范市場風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽涉方方面面的問題，也存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，一方面，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，搞好服務(wù)，堅(jiān)持走市場化運(yùn)作的道路，允許多種土地流轉(zhuǎn)形式并存，如合作社、股份制、行業(yè)協(xié)會(huì)等，不搞一刀切，不由政府包打包唱，堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場主導(dǎo)，盡可能降低市場風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，建立土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營的監(jiān)管，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。特別是對發(fā)展糧食還是多種經(jīng)營要有一個(gè)底線，確保糧食安全，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）