郭宏宇

從1982年建立以來，英國的存款保險制度經(jīng)歷了多次大幅度 調(diào)整，以適應(yīng)金融監(jiān)管體系的變革。2001年建立的金融服務(wù)補償 計劃標(biāo)志著英國存款保險制度已經(jīng)不再是僅針對銀行業(yè)客戶的孤 立補償制度，而是與英國金融綜合監(jiān)管制度相適應(yīng)的全面補償機 制的有機組成部分。2008年的全球金融危機使金融監(jiān)管部門更注 重宏觀審慎監(jiān)管，重塑公眾信心并維護(hù)金融穩(wěn)定成為金融監(jiān)管部門的重要努力方向。英國的存款保險制度在此經(jīng)歷頻繁的調(diào)整， 其功能也由單純的風(fēng)險屏障逐步拓展為旨在維護(hù)金融穩(wěn)定和公共 信心的全面補償機制。

英國存款保險制度的演進(jìn)

英國的存款保險制度演進(jìn)的總方向，是將保障范圍從銀行業(yè) 拓展至整個金融行業(yè)的存款業(yè)務(wù)，并與金融業(yè)的其他保障計劃相融合。

初期的存款保障計劃

英國的存款保險制度建立較晚。在20世紀(jì)70年代的銀行業(yè)危 機之后，1979年英國銀行法（Banking Act 1979）第二章要求 建立存款保障計劃（Deposit Protection Scheme， DPS），包括 存款保障基金（Deposit Protection Fund， DP）和存款保障委 員會（Deposit Protection Board， DPB）。其中，存款保障基 金由保費、借入資金和投資收益構(gòu)成，破產(chǎn)機構(gòu)形成對存款保障 基金的負(fù)債義務(wù)，但回收額度以存款保障基金在金融機構(gòu)破產(chǎn)過 程中的補償數(shù)額為限。存款保障委員會負(fù)責(zé)收繳保費并持有、管 理和運用存款保障基金。在1987年銀行法中，對存款保障計劃進(jìn) 行了詳細(xì)修訂，增加了受讓機構(gòu)的存款基礎(chǔ)測算標(biāo)準(zhǔn)、對破產(chǎn)含 義的界定，以及對存款保障委員會借入資金權(quán)限和信息獲得權(quán)限 的補充規(guī)定。總體來看，這一時期的存款保障計劃屬于面向中央 銀行監(jiān)管對象的純粹意義的存款保險。

現(xiàn)行的金融服務(wù)補償計劃

隨著英國金融業(yè)實現(xiàn)多元化經(jīng)營，英國的金融監(jiān)管體制也 由分業(yè)監(jiān)管發(fā)展為綜合監(jiān)管。1997年10月，英國將對銀行業(yè)金 融機構(gòu)的監(jiān)管職能從英格蘭銀行分離出來，成立對整個金融體系 進(jìn)行監(jiān)管的金融服務(wù)總局。與之相應(yīng)，各金融行業(yè)的保障計劃也 進(jìn)行整合。根據(jù)英國2000年金融服務(wù)與市場法案，英國從2001 年11月30日午夜起設(shè)立金融服務(wù)補償計劃（Financial Services Compensation Scheme， FSCS），將保障計劃進(jìn)行合并（見表 1）。金融服務(wù)補償計劃由金融服務(wù)補償計劃有限責(zé)任公司負(fù)責(zé) 實施，這是一個非盈利的獨立實體，其董事會成員由金融服務(wù)總 局任命，但是與金融服務(wù)總局獨立，保障范圍覆蓋了存款、保險 和投資，形成整個金融行業(yè)客戶權(quán)益的最后屏障。至此，英國存 款保險制度已經(jīng)是整個金融行業(yè)保障計劃的組成部分，不再是一 個獨立的存款保險制度。

全球金融危機之后的發(fā)展

2008年全球金融危機帶來了全球金融監(jiān)管的變革，英國的 存款保險制度也進(jìn)行了較大的調(diào)整。最大的變革發(fā)生在2013年4 月，英國正式取消了英國金融服務(wù)管理局，成立隸屬于英格蘭銀 行的審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority， PRA） 和獨立的金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority， FCA），并由其執(zhí)行原英國金融服務(wù)管理局的職能。其中，審 慎監(jiān)管局對銀行、建房互助協(xié)會、信用合作社、保險公司和投資 公司進(jìn)行審慎監(jiān)管，金融行為監(jiān)管局則監(jiān)管超過50000家企業(yè)的 行為，未被審慎監(jiān)管局監(jiān)督的企業(yè)也在其監(jiān)管范圍之內(nèi)。金融服 務(wù)補償計劃的運營獨立于政府和金融業(yè)進(jìn)行，覆蓋范圍包括金融 行為監(jiān)管局和審慎監(jiān)管局認(rèn)證的金融企業(yè)。與之相應(yīng)，金融服務(wù) 補償計劃將保障對象分為FCA基金組別和PRA基金組別（如表 2），各類金融服務(wù)適用的保障范圍、保障幅度和保費標(biāo)準(zhǔn)也以 此為區(qū)分。

英國存款保險制度的特征

英國的存款保險并非一項單獨的制度，其設(shè)計與運作也較為 復(fù)雜，是具有政府強制力、以企業(yè)身份運作且覆蓋范圍廣泛的結(jié) 構(gòu)化保障制度。

以有限公司形式運作

英國的存款保險是金融服務(wù)補償計劃的一個組別，經(jīng)辦該計 劃的金融服務(wù)補償計劃有限公司由原金融服務(wù)總局設(shè)立，為保證 （責(zé)任）有限公司，受英國公司法規(guī)范，董事會成員為官方任命 的非公務(wù)人員，在運營時需保持對政府的獨立性。但是，2000年 金融服務(wù)與市場法案也給金融服務(wù)補償計劃有限公司一些額外的 權(quán)力，如與作為金融監(jiān)管機構(gòu)的金融行為監(jiān)管局之間建立緊密聯(lián) 系，并要求特定自然人、法人或合伙人向其提供信息。

作為企業(yè)，金融服務(wù)補償計劃有限公司不會主動調(diào)查金融機構(gòu)是否違約并給客戶以補償，而是由客戶自行向金融服務(wù)補償 計劃有限公司提出求償請求。求償請求可通過中介機構(gòu)提交，但 是過程相對簡單并且金融服務(wù)補償計劃有限公司不收取費用。在 處理求償請求時，存款類別的時間要短于其他類別。在處理求償 請求時，針對投資公司等的求償請求將在宣布其違約的6個月內(nèi) 或提交完整正確的求償申請表6個月內(nèi)（以較晚者為準(zhǔn)）完成償 付，而針對吸納存款機構(gòu)的求償通常只需7天，復(fù)雜業(yè)務(wù)也僅需 20個工作日。

較為廣闊的覆蓋范圍

英國存款保險覆蓋的存款類型既包括付息的存款，也包括由 金融機構(gòu)保管的非付息存款;覆蓋的金融機構(gòu)既包括銀行業(yè)金融 機構(gòu)，也包括建房互助協(xié)會等非銀行但吸納存款的金融機構(gòu);覆 蓋的求償人既包括個人，又包括小企業(yè)甚至代理商。其中，小企 業(yè)需具備以下三項條件中的兩項，分別是營業(yè)額不超過650萬英 鎊、總資產(chǎn)不超過326萬英鎊，以及不超過50名雇員。合伙企業(yè) 也可獲得償付，其中有限合伙企業(yè)適用上述“小企業(yè)”標(biāo)準(zhǔn)。代 理商的償付上限為其代理的個人與企業(yè)償付上限總和。

當(dāng)求償人既有在金融機構(gòu)的存款，又有向金融機構(gòu)的貸款 時，貸款數(shù)額由清算機構(gòu)歸集處理，并不抵扣可獲得償付的存款 數(shù)額。但是，如果儲蓄或現(xiàn)金賬戶與按揭賬戶合在一起，或是貸 款為單一透支，那么貸款額度仍需要從可獲得償付的存款數(shù)額中 扣除。

多重結(jié)構(gòu)的保費來源

英國存款保險的保費由審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局所認(rèn)證 金融機構(gòu)征收，并且不根據(jù)風(fēng)險高低進(jìn)行保費的調(diào)整。但是，其 保費仍具有多重結(jié)構(gòu)。金融服務(wù)補償計劃有限公司可強制征收的 保費包括三類，分別是管理費用保費（包括基本成本保費和特別 成本保費）、補償成本保費和特定計劃的管理費用保費，其彌補 的成本范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)如表3所示。

有限獨立的存款保險

英國的存款保險運行具有一定獨立性。作為金融服務(wù)補償 計劃所保障的八個組別之一，存款有自己的保費上限和補償上限 （如表4）。對存款合同的償付資金也由存款組別支付，當(dāng)預(yù)期 存款組別的償付將使得存款組別的資金余額低于一定閾值時，征 收的特別成本保費也根據(jù)存款額度單獨計算并征收，以保證存款 組別的余額高于其閾值。在進(jìn)行保障程度上，存款類別在額度內(nèi) 實行足額保險，而保險（除強制保險之外）和投資等組別實行不 足額的保險。

但是，英國的存款保險并不完全獨立于金融服務(wù)補償計劃中 的其他組別，在資金調(diào)劑時呈現(xiàn)出明顯的不對稱性。一方面，對存款合同違約的補償僅從存款組別的基金列支，不能從其他組別 調(diào)劑資金;另一方面，超出某項FCA基金組別的償付額度將觸發(fā) “零售池”，從而在更大的范圍實現(xiàn)資金調(diào)劑。調(diào)劑的范圍不但 可以達(dá)到整個FCA基金組別，而且在超出FCA基金組別的總閾 值時，可以進(jìn)一步從FCA貢獻(xiàn)組別籌集資金，從而獲得來自存款 機構(gòu)的資金保障。例如，當(dāng)投資組別出現(xiàn)高額償付時，可獲得的 資金支持不是4000萬英鎊，也不是FCA基金組別的總額7.9億英 鎊，而是10.5億英鎊，其中來自存款機構(gòu)的支持達(dá)到1.1億英鎊 （如圖1）。

英國存款保險制度的取向

通過融入整個金融業(yè)的保障計劃，英國的存款保險制度已經(jīng) 成為保障整個金融業(yè)客戶權(quán)益的最后屏障，并被建設(shè)為英國金融 業(yè)的信心增強器和穩(wěn)定器。

將存款保險作為信心增強器

為金融服務(wù)補償計劃的組別，英國的存款保險取向即為金 融服務(wù)補償計劃的取向。金融服務(wù)補償計劃將職責(zé)設(shè)定為提供靈 敏、易理解且有效率的補償服務(wù)，以增強公眾對金融行業(yè)的信 心。在金融服務(wù)補償計劃的四大目標(biāo)中（如表5），前兩項目標(biāo) 直接致力于增強存款人對金融行業(yè)的信心。

金融服務(wù)補償計劃有限公司的《未來的信心愿景》提出了 具體的“公眾信心”宣傳目標(biāo)，即在2018～2019財年之前使70% 的英國成年人了解金融服務(wù)補償計劃。從其宣傳效果來看，截至2013年底，已有超過60%的公眾了解了金融服務(wù)補償計劃或某個 保障計劃，較2008年增長了30%以上。

為增進(jìn)公眾對金融服務(wù)補償計劃的了解，金融服務(wù)補償計劃 公司在2013年10月建立在線的保障核查工具，允許公眾核查其存 款是否在被認(rèn)證金融機構(gòu)的保障范圍，并且當(dāng)存款超過85000英 鎊的上限時，核查其存款的保障是否存在風(fēng)險（如多個存款賬戶 是否在同一個被認(rèn)證金融機構(gòu)）。

為增強公眾對金融服務(wù)補償計劃的信心，金融服務(wù)補償計 劃提高了存款償付的上限并在一定程度上放松了對道德風(fēng)險的控 制。如表6所示，2007年以來，存款償付的上限不斷調(diào)整，并且 持續(xù)增加。同時，取消了不足額保險的方式，對一定額度之內(nèi)的 存款實行足額保險。由于不足額保險是對道德風(fēng)險與逆向選擇的 應(yīng)對，所以這一改變相當(dāng)于弱化了對存款人道德風(fēng)險的控制，而 致力于提高對存款人的保障程度，增強存款人對金融服務(wù)補償計 劃的信心。

將存款保險作為金融穩(wěn)定器

金融服務(wù)補償計劃的后兩項目標(biāo)（如表5）定位于穩(wěn)定金融 體系。為實現(xiàn)促進(jìn)復(fù)蘇并維護(hù)穩(wěn)定的目標(biāo)，存款保險的“最后屏 障”角色得到強化。2008年金融危機之后，英國顯著地推動了銀 行業(yè)金融機構(gòu)的國有化，并強化了存款保險的保障力度，包括增 加了存款保險的法定覆蓋率、對非存款負(fù)債進(jìn)行保障，并將保障 范圍擴展至銀行資產(chǎn)。為便利存款人提出求償請求，金融服務(wù)補 償計劃公司允許但不鼓勵消費者通過中介機構(gòu)提交求償請求。為 此，提示消費者核查通過求償管理公司（Claims Management Company， CMC）的潛在成本收益、費用條款，以及是否是英 國司法部管轄的專業(yè)機構(gòu)，并明確對存款的補償范圍不包括向求 償中介機構(gòu)支付的費用。

金融服務(wù)補償計劃更側(cè)重各類業(yè)務(wù)的區(qū)分，并以從傳統(tǒng)業(yè) 務(wù)籌集的保費支持對非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的補償。金融危機的經(jīng)驗表明， 存貸款的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)具有高度穩(wěn)定性，對金融危機有較強的抵御能 力。金融行為監(jiān)管局監(jiān)督的業(yè)務(wù)多數(shù)是傳統(tǒng)的銀行業(yè)金融機構(gòu)和 保險機構(gòu)不涉及的領(lǐng)域，屬于高風(fēng)險業(yè)務(wù)。從圖1可以發(fā)現(xiàn)，金 融服務(wù)補償計劃的資金調(diào)劑是不對稱的，相應(yīng)的風(fēng)險隔離是單向 的：如果存款等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)出現(xiàn)大規(guī)模的索賠，那么風(fēng)險只會被隔 離在經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，但是如果投資等業(yè)務(wù)出現(xiàn)大規(guī)模 的索賠，那么風(fēng)險將通過FCT貢獻(xiàn)組別擴展到經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的金 融機構(gòu)。這一設(shè)計基于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的高風(fēng)險承受能力，實質(zhì)上是通 過存款等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的高穩(wěn)定性來穩(wěn)定投資等高風(fēng)險行業(yè)。

英國存款保險制度對我國的啟示

英國的金融業(yè)經(jīng)歷了2008年金融危機和歐債危機的沖擊，金 融服務(wù)補償計劃起到了積極的作用，顯示出較高的借鑒價值。雖 然我國的金融環(huán)境與英國仍有較大差異，但是一些經(jīng)驗仍可適用 于我國存款保險制度的建設(shè)。

存款保險制度要適應(yīng)金融監(jiān)管的變革。作為整個金融監(jiān)管體 系的組成部分，存款保險制度的設(shè)計適應(yīng)金融監(jiān)管思路的變革， 把配合金融綜合監(jiān)管作為未來的演進(jìn)方向，以在金融業(yè)走向混業(yè) 經(jīng)營的背景下實現(xiàn)有效的保障。首先，需要推動保險業(yè)、信托業(yè) 和證券業(yè)建立各自的客戶保障計劃，并與存款保險制度相配合， 以避免因不同行業(yè)的保障計劃差異而產(chǎn)生監(jiān)管套利，從而帶來不 同金融行業(yè)的不公平競爭和扭曲發(fā)展。其次，存款保險的范圍要 拓展至銀行業(yè)金融機構(gòu)的非存款業(yè)務(wù)和非銀行業(yè)金融機構(gòu)的存款 業(yè)務(wù)，尤其要應(yīng)對存款保險可能產(chǎn)生的影子銀行體系的存款轉(zhuǎn) 移。第三，存款保險制度要做好打破行業(yè)限制的準(zhǔn)備，以在適當(dāng) 時機融入面向整個金融體系的消費者保護(hù)計劃，實現(xiàn)消費者接受 全部金融服務(wù)時的整體風(fēng)險屏障。

要培育公眾對存款保險制度的信心。存款保險制度是隱性 存款保險的替代物，如果不能樹立公眾對存款保險制度的信心， 那么公眾將再度形成對政府救助的期望，形成顯性存款保險制度 與政府隱性存款保險并存的局面。因此，需要培育公眾對存款保 險制度的信心。首先，要增強對存款保險制度的宣傳，使公眾普 遍了解存款保險的覆蓋范圍、償付上限、求償步驟。英國的宣傳 目標(biāo)是使70%的英國成年人了解金融服務(wù)補償計劃，美國更是超 過了80%，我國的宣傳目標(biāo)同樣要定位在70%～80%之間，使公

眾普遍了解存款保險制度的作用與運作，從而確立存款保險制度 的在公眾眼中的“風(fēng)險最終屏障”形象。其次，提高存款保險的 運行效率，使存款保險的求償操作更加便利。只有在金融機構(gòu)破 產(chǎn)時以盡可能短的時間內(nèi)進(jìn)行求償?shù)奶幚恚拍鼙ＷC存款客戶資 產(chǎn)的流動性，使存款保險制度的風(fēng)險屏障作用真正得到發(fā)揮，以 形成公眾對存款保險制度的信心。我們可以借鑒英國金融服務(wù)補 償計劃的運作方式，引入線上求償、查詢與處理方式，并區(qū)分存 款的復(fù)雜程度，在盡可能短的時間完成簡單存款項目的償付。第 三，明確政府對金融機構(gòu)進(jìn)行救助的界限。對于存款保險的經(jīng)辦 機構(gòu)，要明確其獨立地位，確定其有限責(zé)任的范圍，并以企業(yè)身 份進(jìn)行運作。對于銀行業(yè)金融機構(gòu)，要確定對中國金融體系具有 系統(tǒng)性重要性的銀行，并明確對非系統(tǒng)重要性銀行不進(jìn)行救助， 從而最大限度減小顯性存款保險制度與政府隱性存款保險的并存 程度。

要強化存款保險對金融穩(wěn)定的支撐。存款保險制度不僅要能 夠抵御銀行違約或破產(chǎn)風(fēng)險，還能夠主動抵御金融業(yè)所受的系統(tǒng) 性沖擊。首先，存款保險制度要有靈活的調(diào)整機制。相對而言， 頻繁發(fā)生的小規(guī)模銀行違約或破產(chǎn)能夠很好地通過保險機制進(jìn)行 抵御，大的挑戰(zhàn)來自于高強度的系統(tǒng)性沖擊。面對金融業(yè)系統(tǒng)性 沖擊形式與強度的變化，存款保險制度要對既有和潛在的系統(tǒng)性 沖擊規(guī)模進(jìn)行測算，并及時調(diào)整存款保險制度的償付范圍與償付 力度，以克服系統(tǒng)性沖擊的影響，尤其要避免出現(xiàn)補償程度嚴(yán)重 不足和補償時間大幅滯后的現(xiàn)象，以保證金融體系從系統(tǒng)性沖擊 中恢復(fù)。其次，要發(fā)揮存款保險制度對整個金融體系穩(wěn)定性的支 撐作用?？梢栽谶m當(dāng)時機可以將存款保險的保障范圍擴展至非存 款負(fù)債，并通過存款保險制度的結(jié)構(gòu)化設(shè)計形成對銀行業(yè)金融機 構(gòu)業(yè)務(wù)的引導(dǎo)，促使銀行業(yè)金融機構(gòu)保證傳統(tǒng)存貸款業(yè)務(wù)的適度 比重。第三，適度增加對小微企業(yè)存款賬戶的支持。在確定求償 人資格時，將企業(yè)存款人包括在內(nèi)，并對小微企業(yè)和大中型企業(yè) 的存款實施差別待遇。即通過允許小微企業(yè)的求償資格并為其設(shè) 置適當(dāng)?shù)难a償上限來形成對小微企業(yè)的支持。

（作者單位：外交學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)學(xué)院）