郭 亮

（華中科技大學法學院，430074，武漢）

2011年中央1號文件決定加快水利改革和發(fā)展，并設立農業(yè)水利專項資金以改善農村的水利條件。文件頒發(fā)至今已經(jīng)3年，我們在湖北、河南等地的調研中發(fā)現(xiàn)，當前農業(yè)生產(chǎn)的公共水利條件仍然沒有得到根本性改觀。在不少地區(qū)農民基本依靠私人打井來解決灌溉問題，導致一些村莊的小型水利設施以及國家投巨資興建的大中型水利設施被閑置。相比于公共水利，私人打井不僅增加了農民生產(chǎn)負擔，還惡化了自然生態(tài)。我們認為，只有改變當前以私人打井為主要特征的個體式灌溉方式，農田公共水利設施和水利條件的改善才能夠得到持續(xù)保障。本文分析私人打井現(xiàn)象的危害和原因，并由此對農田水利狀況的改善提出建議。

一、私人打井過度泛濫的后果

從空間上看，私人打井現(xiàn)象主要發(fā)生在具有一定地下水資源的平原地帶，尤其是江漢平原。從時間上看，私人打井現(xiàn)象主要是在農村稅費改革之后頻頻出現(xiàn)，最近幾年由于旱災頻發(fā)，私人打井現(xiàn)象更是愈演愈烈。與稅費改革前農民以村組為單位向大中型水庫買水的集體灌溉方式不同，私人打井具有一系列不良后果。

1.導致農民的生產(chǎn)成本加大

打井需要購買相應設備，并要請專門的打井隊施工，農民為此花費不菲。地處江漢平原的湖北沙洋縣沈村現(xiàn)有農地 3 000畝（15畝=1hm2,下同），在集體水利解體后的2006—2009年，村民共打井200余口，以打一口50 m深的井約花費5 000元計算，打井費用在100萬元左右。在原來集體灌溉方式下，全村農戶買水費用每年在6萬元左右，前者的開支足夠讓農戶集體抽水至少15年。

2.導致自然生態(tài)的惡化

由于農業(yè)用水巨大，在灌溉時節(jié)，地下水因常常枯竭而無法滿足農戶需要。為了保證水源供應的穩(wěn)定性，一些地方的水井越打越深，從剛開始時的20 m、50 m，直到現(xiàn)在的上百米。在不少平原地區(qū)，對地下水的過度抽取不僅導致農民正常生活用水出現(xiàn)短缺，而且在不同程度上產(chǎn)生地面沉降、湖泊干涸、水質下降等各種問題，極大地惡化了自然生態(tài)。

3.破壞了水利系統(tǒng)的運轉基礎

大中型水庫泵站的水資源來自大江大河，水源相對穩(wěn)定，這是農業(yè)發(fā)展得以相對擺脫自然災害影響的重要保障。但是，大中型水利的維系不僅需要國家投資，更要通過與用水者的市場交易來維持自身運作。在私人打井泛濫的情況下，在地下水資源充足時，農民完全可以通過打井完成灌溉。由于村民不愿意向水庫買水，大中型水庫無法維持運轉。在調研中，我們發(fā)現(xiàn)很多地方的水利泵站設備年久失修，一些小型水利如溝渠、堰塘也逐漸淤塞、干涸。一旦遇到嚴重旱災，當?shù)叵滤Y源無法滿足灌溉需要時，大中型水利設施又因基礎設施問題無法運轉，農業(yè)遭受損失幾乎是必然的。

二、私人打井現(xiàn)象泛濫的根源

對于農民而言，集體抽水遠優(yōu)于私人打井。但是，因大中型水利無法與一家一戶的農民對接，要實現(xiàn)集體抽水，農民必須以集體的形式向水庫買水，這就需要他們之間的有效組織與合作。基于廣泛的社會調查，我們認為私人打井現(xiàn)象盛行的主要原因就在于農民組織機制和整合機制的缺乏。

1.農民普遍缺乏合作能力

由于農民“善分不善合”的傳統(tǒng)，當下農民純粹依靠自身力量難以達成合作。一旦集體抽水，就要每家平攤水費。但在水費收取中，總有少數(shù)農戶秉持各種理由不愿意交錢，企圖利用自己的上游位置搭集體抽水的“便車”。少數(shù)農民的不合作影響到其他村民的公平感，進而導致合作解體的現(xiàn)象在當前農村大量存在。

在市場經(jīng)濟影響下，因職業(yè)和利益的分化，農民實現(xiàn)相互合作的難度進一步加大。首先，村莊中產(chǎn)生了大量不在村的農民，他們對水利的需求與在村農民并不一致。比如，為了承接外部來水，村莊往往需要對具有儲水和調水功能的小型水利如堰塘、泵站進行維修，為此需要大家出錢、出工。但不在村的農民往往以不耕種土地為由而不愿意對水利等基礎設施進行投資。

其次，由于存在“機會成本”，很多留守在家的農民尤其是青壯年勞動力不愿意為公益出工。在中部農村，很多農民在農業(yè)經(jīng)營之外大都在本地建筑市場或者小型加工廠 “做小工”，每人每天能賺取100～300元不等。然而，農民卻不能在村莊公益事業(yè)中賺取現(xiàn)金，這導致在水利設施維修和水渠疏通等公共事務的出工中經(jīng)常有人缺席。在河南信陽的一個村民小組，每戶只需出工兩到三天就可以疏通淤積的溝渠，但每次都不能召集足夠人數(shù)。久而久之，大家最終放棄集體出工的打算。由于對達成合作并不看好，越來越多的人寧愿選擇私人打井以避免“麻煩”，最終導致集體的非理性后果。

2.土地的細碎化導致集體抽水易滋生矛盾

農民無法達成合作，除了主觀能力原因外，還具有客觀因素。在分田單干時，為了公平，村社集體往往在對土地好壞搭配的基礎上進行分配。之后，由于村莊人口變動，很多農村地區(qū)還不斷進行土地的調整，這使得土地的細碎化問題嚴重。尤其是在丘陵和山區(qū)地帶，一家的農田分布幾處甚至上十處，農田在不同村民之間犬牙交錯。這樣一種土地分配格局不利于耕種，更不利于水利灌溉。在這種土地條件下，外部引來的水常常繞來繞去，根本無法到達一些較偏遠的地塊，水資源分配不均大大影響了偏遠地區(qū)農民參加集體抽水的積極性。

更嚴重的是，土地細碎化導致農民水利合作中的潛在矛盾增多。由于水在路途中經(jīng)常出現(xiàn)滲透、流入其他農田的現(xiàn)象，極易引發(fā)農民的扯皮現(xiàn)象。為了防止水在中途滲漏甚至被偷，很多村民在灌溉時期“全家總動員”，日夜在水路上“巡邏”。在每年農業(yè)用水時節(jié)，農民之間、村民小組之間、村莊之間都會發(fā)生矛盾。從統(tǒng)計上看，每年農田灌溉時期都是農村社會矛盾大幅度增長的時期。

正是為了避免與他人扯皮，農戶都盡可能形成獨立的、完備的私人灌溉體系。他們不僅要打井，還要準備從幾百米到幾千米長不等的水管和超大馬力的水泵機器將井水直接抽送到自己田中。湖北沙洋縣農民將打井稱為“慪氣井”，就是指通過打井能夠減少“扯皮”，避免“慪氣”。在私人灌溉的完整體系形成后，水渠、泵站等公共水利設施更加無人使用，私人打井進一步實現(xiàn)對公共水利的替代。

3.基層組織水利服務體系和能力弱化

在農民無法依靠自身合作的社會條件下，現(xiàn)有基層組織也無法起到組織農民的作用，加劇了私人打井現(xiàn)象的蔓延。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，原來負責水利管理的部門是水利站 （水管站）。農村稅費改革之后，為了進一步減輕農民的負擔，許多省份都進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，對其進行裁減。在湖北省高陽鎮(zhèn)，水利站工作人員由原來的9人減為2人，名字被改為水利服務中心，水利站的性質也發(fā)生了變化，即從原有的事業(yè)單位變?yōu)橐揽渴袌錾娴?“類企業(yè)組織”。由于收入降低和職業(yè)穩(wěn)定性不足，水利工作人員“當一天和尚撞一天鐘”的情緒蔓延。

在村莊層面，在農村稅費改革前，農民水費是和“三提五統(tǒng)”一并繳納，在收取相應稅費后，村組干部負責組織農民集體抽水。但在稅費取消后，單獨收取水費的困難加大，加之村組干部大幅度減少，甚至許多省份取消了村民組長的設置，村莊的水利合作缺少了領頭人和組織者。一方面是農民囿于主客觀原因無法合作起來，另一方面基層組織又不能實現(xiàn)有效發(fā)揮組織農民的作用，這種狀況倒逼農民選擇打井。

三、對策與建議

在對農村水利的調研中，我們痛感私人打井所造成的資金和資源的雙重浪費。當前農田水利狀況的改善不僅在于國家水利建設資金的投入，以及水利工程技術標準的升級，更在于如何在高度細碎的土地耕種模式上將農民有效組織起來。對于這一問題的解決，當前有加強基層組織建設和發(fā)展新型農民用水者協(xié)會兩種思路。在農民缺少合作能力的社會條件下，發(fā)展農民的內生組織固然重要，但卻并不能解決當前水利之急。面對農村社會利益格局日益復雜的趨勢，發(fā)揮現(xiàn)有基層組織在農田水利組織中的積極性和主動性方是解決問題的正途。在此基礎上，結合當前國家農業(yè)領域的整體改革背景，本報告提出以下建議以供決策參考。

1.水利專項資金使用中要賦予村、組等集體組織一定的統(tǒng)籌使用權

2011年中央1號文件規(guī)定將大幅度增加中央和地方財政專項水利資金，從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設，不僅如此，相關省市縣都設有專門的水利建設資金。一直以來，資金投向主要由水利部門決定。為了改善農業(yè)水利的條件，建議該項資金要直接補貼給村、組等基層組織，并由其統(tǒng)籌使用。由于掌握具體信息，村組集體一方面可以將資金投向村莊內亟需的小型公共水利設施，盡量減少通過農民合作的方式來解決基礎設施問題；另一方面可以對加入集體抽水的農戶進行專門補貼，鼓勵更多農戶加入集體灌溉行列。當然，與此同時，對村組集體組織的監(jiān)督必須加大力度，防止其濫用資金。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利部門要停止過度市場化的改革，增加資金投入，調動其工作積極性。

2.以土地確權為契機依靠村組集體組織實現(xiàn)土地的適當調整

2011年5月，國土資源部、財政部和農業(yè)部下發(fā)了《關于加快農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》，全國不同地區(qū)正在進行新一輪的土地確權登記工作。這次確權是對農村土地所有權和承包經(jīng)營權的物權登記和法律確認。在土地確權中，村組集體總體上要維持村組內部原有承包關系不變，防止由于土地大面積重新調整導致社會矛盾加劇。但對于長期生產(chǎn)不便、水利無法有效灌溉的地塊，可以允許通過流轉、互換、調整等方式實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的變更，以有利于實現(xiàn)土地的適度連片經(jīng)營。

3.水利的投資方向要與不同地區(qū)農業(yè)發(fā)展的定位相銜接

當前我國農村出現(xiàn)了各種新型的農業(yè)經(jīng)營主體，其中包括農業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農場、種糧大戶、農業(yè)合作社等，由于規(guī)模較大，這些經(jīng)營主體不僅能夠自身解決水利問題，而且能夠實現(xiàn)與大水利的對接。對于這類農業(yè)經(jīng)營主體較多地區(qū)，國家的水利資金主要投放到大型水利基礎設施的建設上，激勵農業(yè)企業(yè)和家庭農場自身開展中小水利建設。與之相比，仍然不適宜發(fā)展規(guī)模土地經(jīng)營的地區(qū)，國家要加大資金投入力度，將資金瞄準與農民生產(chǎn)直接相關的小水利建設上，解決大水利到農田的“最后一公里”問題。

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