（水利部長江水利委員會長江科學(xué)院水資源所，430010，武漢）

一、用水總量管理目標(biāo)

用水總量控制是最嚴(yán)格水資源管理的三條紅線之一，是一項限制水資源開發(fā)利用的主要措施，其管理應(yīng)包含三層含義：一是控制區(qū)域年度用水總量，確保不突破區(qū)域指標(biāo)值；二是維持良好的供用水秩序，保證各區(qū)域的取水權(quán)益；三是預(yù)留足夠的河湖生態(tài)用水，維持河湖健康。

二、用水分類

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號），我國要確立水資源開發(fā)利用控制紅線，以2030年用水總量在7 000億m3以內(nèi)為控制指標(biāo)，同時提出了2015年、2020年的階段目標(biāo)。根據(jù)水利部等十部委《關(guān)于印發(fā)〈實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實施方案〉的通知》，用水總量是指“各類用水戶取用的包括輸水損失在內(nèi)的毛水量，包括農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)環(huán)境補水四類”。當(dāng)年用水總量折算成平水年用水總量進行考核。

為了便于說明問題，根據(jù)用水總量管理和核算的方式不同，對上述四類用水進一步劃分。農(nóng)業(yè)用水進一步劃分為灌區(qū)集中用水和農(nóng)戶散取，工業(yè)用水分為自備水源取水和公共管網(wǎng)供水，生活用水進一步分為城鎮(zhèn)集中生活用水和農(nóng)村生活用水，生態(tài)環(huán)境補水分為城鎮(zhèn)環(huán)境用水和河湖補水。

三、總量控制下的供水管理

1.水量監(jiān)測

水量監(jiān)測是水資源供給管理的基礎(chǔ)工作，為了便于開展供水調(diào)度，擬在河流的監(jiān)控斷面設(shè)定兩個水位，分別是預(yù)警低水位和限制低水位。達到預(yù)警低水位則采取調(diào)度措施，確保不低于限制低水位。計算斷面限制低水位的計算方法：首先計算限制低水量=區(qū)間上斷面來水量+區(qū)間入流水量-分配至區(qū)間的取水量，然后通過斷面水位流量關(guān)系推求限制低水量對應(yīng)的水位，即限制低水位?？紤]上游調(diào)節(jié)水庫與監(jiān)控斷面的距離、泄流能力、調(diào)節(jié)能力及河道水動力學(xué)條件等因素，在限制低水位上增加一定的安全裕度，則得到預(yù)警低水位。

2.計劃用水管理

用水計劃是水資源供給管理的主要依據(jù)。按年度、季度或月度匯總?cè)∮盟畱舻挠盟媱潱谌∮盟畱粲盟媱澋幕A(chǔ)上，整編形成各個河段全年用水需求的過程曲線和各個時段河流沿程用水的需求曲線，可以為水量調(diào)度計劃編制和實施提供依據(jù)。

3.水量調(diào)度

水量調(diào)度是水資源供給管理的重要手段。水量調(diào)度的啟動條件是監(jiān)控斷面水位降至預(yù)警低水位，退出條件是水位升至預(yù)警水位并基本穩(wěn)定。在水量調(diào)度中應(yīng)注重監(jiān)控斷面以上水庫的聯(lián)合調(diào)度，尤其是考慮臨近的控制性水庫和反調(diào)節(jié)水庫，務(wù)求能及時有效地下放水量。在實際操作中，以具有緊密水力聯(lián)系的梯級水庫作為調(diào)度單元，可以通過設(shè)置專門的水調(diào)庫容，通過控制性水庫和反調(diào)節(jié)水庫的密切配合，在達到水調(diào)啟動條件時實施水量調(diào)度，及時緩解下游缺水。

四、總量控制下的用水管理

1.取水存量管理

取水管理以年度為單位，程序上在現(xiàn)行管理的基礎(chǔ)上進一步明確為3個階段工作：年初下達取水計劃、取水過程動態(tài)監(jiān)測、年末取水總量核算。工業(yè)用水以取水許可批準(zhǔn)的水量實施上限管理，年初下達的取水計劃不得突破許可水量，年內(nèi)監(jiān)測關(guān)注各月取水量和最大取水流量是否與取水許可標(biāo)的相符。對于超過月度取水計劃的，適時通告和警示取水戶，年末對比計劃和實際取水總量，并對違規(guī)取水進行處理；集中農(nóng)業(yè)用水和集中生活用水的管理以掌握實際取水量為主要目標(biāo)，在來水不枯于集中農(nóng)業(yè)取水設(shè)計保證率條件下不對農(nóng)業(yè)用水采取限制措施，對集中生活用水優(yōu)先保障，一般不采取限制性管理措施；對于分散的農(nóng)業(yè)和生活用水，做好統(tǒng)計測算即可。

對于取水存量，首先是要通過計量和統(tǒng)計測算等措施盡可能準(zhǔn)確掌握其取用水量，其次是及時清理出注銷吊銷的取水許可證，第三是通過積極的宣傳、評比、獎勵等綜合手段，提高水資源利用效率，減少取水存量，爭取通過盤活存量，騰挪出更多的新增取水指標(biāo)。

2.新增取水管理

用水總量控制的核心是在穩(wěn)定現(xiàn)有取水的基礎(chǔ)上嚴(yán)格控制新增取水，確保不突破區(qū)域用水總量控制指標(biāo)。新增取水的控制應(yīng)從三方面開展工作：首先，合理安排用水總量控制指標(biāo)可用余量，制定科學(xué)的年度新增取水控制計劃；其次，對于新增取水，在具有總量指標(biāo)的情況下，必須同時滿足用水效率和水功能區(qū)納污要求，對取、用、退水進行科學(xué)論證，不符合效率和納污管理要求的不予批準(zhǔn)；第三，嚴(yán)格新增取水管理絕不是片面地限制新增取水需求，而是努力做好節(jié)水和減污工作，提高單位水資源的產(chǎn)出，實現(xiàn)水資源的高效利用和優(yōu)化配置，充分發(fā)揮水資源對于經(jīng)濟社會發(fā)展和促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要作用。

3.不同類別用水的管理重點

從管理方式來看，第一類是管理基礎(chǔ)較好的工業(yè)用水、生活用水中的城鎮(zhèn)集中供水和生態(tài)環(huán)境補水中的城鎮(zhèn)環(huán)境用水，通過取水許可、水價杠桿、宣傳教育等多種措施來對用水存量進行管理。新增用水則可在水資源論證階段按照用水定額及區(qū)域、行業(yè)用水水平提出明確要求，提高用水水平，控制新增取用水總量。第二類是管理基礎(chǔ)較弱的農(nóng)業(yè)用水、生活用水中的農(nóng)村生活用水，鑒于其供水具有公益性的特點，必須通過國家加大投入，使更多的耕地納入灌區(qū)集中供水的范圍內(nèi)，使更多的農(nóng)村生活用水納入集中供水范圍，逐步推進計量設(shè)施安裝的普及。第三類是生態(tài)環(huán)境補水中的河湖補水，應(yīng)仔細(xì)甄別，對于取之于自然并還于自然的補水可以考慮不納入用水總量中。

五、用水總量核算方法探討

在工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境四類用水中，根據(jù)各類用水特點及管理基礎(chǔ)，取水量的核算可分為兩種方式：一種是通過計量設(shè)施實測，包括全部工業(yè)用水、集中農(nóng)業(yè)用水和集中生活用水；另一種是定額計算，主要是分散的農(nóng)業(yè)取水和分散生活取水。前者中工業(yè)用水需求量變化較大，集中農(nóng)業(yè)用水絕對量較大，集中生活用水計量基礎(chǔ)條件好，迫切需要掌握其實際取水量；而后者中分散的農(nóng)業(yè)和生活取水都存在計量困難、取水量相對較小的特點，在統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上，分散農(nóng)業(yè)用水按不同保證率的定額進行計算，分散生活用水采用固定定額進行計算就可以滿足要求。

1.工業(yè)用水的核算

規(guī)模工業(yè)用水集中度相對較高，管理基礎(chǔ)較好，絕大部分已納入取水許可管理中，取水量可以通過年度總結(jié)和計量監(jiān)控來掌握。下一步隨著計量設(shè)施安裝率的逐步提高，工業(yè)用水可以做到計量全覆蓋，工業(yè)用水量根據(jù)單戶或園區(qū)計量數(shù)據(jù)加和即可得到。

2.生活用水的核算

生活用水占用水總量的比例相對較小，城鎮(zhèn)生活用水一般通過自來水廠供給，取水集中度較高，且計量設(shè)施比較完善，取水量易于掌握。分散的農(nóng)村生活用水用于農(nóng)村居民生活和牲畜用水，用水量比較穩(wěn)定，可以通過定額計算得到。通過經(jīng)計量的城鎮(zhèn)生活用水和計算的農(nóng)村生活用水加和，可以較為容易地得到生活用水量。

3.農(nóng)業(yè)用水的核算

農(nóng)業(yè)用水分為灌區(qū)集中供水和農(nóng)戶散取兩種類型。我國灌區(qū)集中供水計量率總體較低，新建設(shè)的灌區(qū)一般納入了取水許可，但很多年代久遠(yuǎn)的灌區(qū)并未完全納入取水許可管理，通過實測方式獲取用水量數(shù)據(jù)首先面臨的是計量設(shè)施安裝的問題，其次是對于農(nóng)業(yè)這樣一個附加值較低的行業(yè)，計量設(shè)施的運行維護也面臨人員、經(jīng)費短缺的問題。原則上凡納入取水許可管理的灌區(qū)應(yīng)安裝計量設(shè)施并確保其正常運行，未納入取水許可管理的灌區(qū)應(yīng)逐步納入管理。農(nóng)戶散取的水量通過肩挑背扛、小水窖或臨時安裝水力機械取水，計量設(shè)施安裝、信息統(tǒng)計傳輸?shù)壤щy難以克服，不具備現(xiàn)實意義的計量條件。考慮到農(nóng)業(yè)用水服務(wù)于國家糧食安全，整體上還是以公益性為主，并且節(jié)水需要以國家加大投入為前提，不宜采取過于嚴(yán)格的限制性管理。

在農(nóng)業(yè)用水管理水平尚低的現(xiàn)階段，可以將不同頻率下的農(nóng)業(yè)用水量作為常數(shù)考慮，直接計入用水總量。又由于農(nóng)業(yè)用水量很大，加強管理是必要的，隨著投入加大和管理水平的提高，條件具備后，農(nóng)業(yè)用水還是應(yīng)該采取類似于生活用水的測算方式，即灌區(qū)集中用水通過計量，農(nóng)戶散取通過畝均定額進行計算，加和形成農(nóng)業(yè)用水量。

4.生態(tài)環(huán)境補水的核算

生態(tài)環(huán)境補水分為城鎮(zhèn)環(huán)境用水和河湖補水兩種類型，其中城鎮(zhèn)環(huán)境用水一般通過城市供水管網(wǎng)供給，納入了自來水供水范疇，可以和生活用水合并考慮，統(tǒng)一通過自來水供水來計量。河湖補水是河湖水資源開發(fā)利用過度的補救措施，準(zhǔn)確計量在操作上存在困難，并且補入河湖的水資源是否應(yīng)該納入用水總量指標(biāo)的范疇還有待商榷，建議暫時不列入用水總量統(tǒng)計范圍。

六、用水指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓

1.行政區(qū)間的轉(zhuǎn)讓

用水總量指標(biāo)賦予了區(qū)域在一定階段內(nèi)的水資源使用權(quán)，為了充分發(fā)揮用水總量指標(biāo)的價值，行政區(qū)域間可以根據(jù)各自水資源量的需求進行調(diào)劑，這使得區(qū)域或流域間水資源使用權(quán)的調(diào)劑使用成為可能。水資源需求小于控制指標(biāo)的區(qū)域可以出讓水資源使用權(quán)，而水資源需求大于控制指標(biāo)的區(qū)域可以通過一定的方式獲得水資源的使用權(quán)。出讓方和受讓方可以通過協(xié)議實現(xiàn)用水總量控制指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓，充分發(fā)揮總量指標(biāo)的利用效率。

2.用水戶間的轉(zhuǎn)讓

和區(qū)域間用水總量指標(biāo)的調(diào)劑使用一樣，當(dāng)用水戶需要擴大取水量或新增取水量，但區(qū)域無法配給時，也可以通過已有取水戶轉(zhuǎn)讓用水指標(biāo)。轉(zhuǎn)讓的指標(biāo)一般特指現(xiàn)有取水戶通過節(jié)水改造措施節(jié)約下來的指標(biāo)。但涉及農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓，為了充分保障農(nóng)業(yè)用水秩序，必須通過政府水行政主管部門同意才能進行。

七、不同級別區(qū)域的管理模式

1.不同級別區(qū)域的用水指標(biāo)及可用增量

我國的行政區(qū)按照層級由高到低分為國家、省級、地級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。按照《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號），縣級以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負(fù)總責(zé)，并確定了全國2030年的目標(biāo)，以及2015年和2020年的階段目標(biāo)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》（國辦發(fā)〔2013〕2號）下達了各省級行政區(qū)的控制目標(biāo)。各省級行政區(qū)進一步向地級行政區(qū)分解，地級行政區(qū)向縣級行政區(qū)分解。從國家向省級行政區(qū)分解的用水總量指標(biāo)來看，除6個?。ㄗ灾螀^(qū)）外，其余?。ㄗ灾螀^(qū)）的控制指標(biāo)在百億量級，地級行政區(qū)的指標(biāo)通常為十億～億量級，縣級行政區(qū)通常為億～千萬量級。一般來說，已有的用水存量通常與控制指標(biāo)在同一量級，而可用的增量則通常比控制指標(biāo)的量級低，即縣級可用的用水余量通常在千萬級以下，地級可用余量在億級以下，可供利用的增量并不充裕。

2.指標(biāo)管理模式

從需求來看，像火電、化工類用水量偏大的項目取水量一般在千萬級，在不采取存量削減措施的情況下，多數(shù)縣級行政區(qū)可用的指標(biāo)余量不能滿足項目取水的要求，甚至是部分地級行政區(qū)指標(biāo)余量不能滿足項目取水要求，重大項目的布局將面臨用水指標(biāo)限制。然而，一些重大項目的布局很有可能是西電東輸、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等國家戰(zhàn)略的需求，并且從布局地的資源稟賦來說，也并非不能滿足項目布局的需要，這種情況在豐水地區(qū)并不少見。因此，從省級到地級、地級到縣級的指標(biāo)分解中，上級區(qū)域應(yīng)有所保留，采用“分解下達一部分、統(tǒng)籌預(yù)留一部分”的管理模式，將下級行政區(qū)的部分余量留存在上級行政區(qū)，并且地級預(yù)留的比例大于省級，在省、地兩級分別建立指標(biāo)統(tǒng)籌使用的“調(diào)節(jié)池”，作為大型項目用水的儲備庫，從而充分發(fā)揮用水指標(biāo)的利用率。

八、結(jié) 語

實行最嚴(yán)格水資源管理制度是國家在新時期提出的總體要求，實施用水總量控制管理是最嚴(yán)格水資源管理制度的核心內(nèi)容之一，需要建立一整套管理體系來支撐這項工作，尤其需要將用水總量控制工作分解落實為各項具體的內(nèi)容，使工作更加精細(xì)化和具體化，才能有效保證這項工作取得成效，希望本文可以為用水總量管理的制度化建設(shè)提供參考。

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