周林明 葉慶榮 洪 峰 陳莉娟

（1 浙江省景寧縣林業(yè)局；2 浙江省景寧縣林業(yè)總場323500）

景寧畬族自治縣地處浙江省南端，位于北緯27°28′42″—28°10′52″，東經(jīng)119°13′40″—119°58′19″，是全國唯一的畬族自治縣，也是浙江省九個(gè)重點(diǎn)林業(yè)縣之一。全縣土地總面積292萬畝，林業(yè)用地面積242.4萬畝，“九山半水半分田”的自然條件決定了林業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位和重要作用。由于林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的重要作用，景寧縣一直以來都十分重視林業(yè)生態(tài)建設(shè)，尤其近十年實(shí)施了生態(tài)公益林建設(shè)與保護(hù)工程，取得顯著成效,為景寧縣畬鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)筑了綠色生態(tài)屏障。

1 生態(tài)公益林建設(shè)現(xiàn)狀

景寧縣于1999年被列入林業(yè)分類經(jīng)營試點(diǎn)縣，著手建設(shè)生態(tài)公益林。2001年組織開展了公益林首次區(qū)劃界定工作，全縣共區(qū)劃界定公益林面積82.9 萬畝。2003年完善區(qū)劃界定方案，界定生態(tài)公益林面積85 萬畝。2004年，對(duì)全縣省級(jí)以上重點(diǎn)公益林作了進(jìn)一步調(diào)整完善，全縣省級(jí)以上重點(diǎn)生態(tài)公益林建設(shè)規(guī)模為720593 畝，占林業(yè)用地總面積的30.0%。2006年、2008年，分別對(duì)集體林、國有林場進(jìn)行小幅擴(kuò)面10360 畝、19305 畝。2009年，又新增擴(kuò)面省級(jí)重點(diǎn)公益林541770 畝。

至今，全縣省級(jí)以上重點(diǎn)生態(tài)公益林建設(shè)面積1292028 畝，占全縣林業(yè)用地總面積的53.3%，建設(shè)規(guī)模目前位列浙江省第五。其中，按事權(quán)等級(jí)分，國家級(jí)生態(tài)公益林488120 畝，省級(jí)生態(tài)公益林803908 畝；按權(quán)屬分，國有公益林103640 畝，村組集體及個(gè)人所有公益林1188388 畝。主要分布于全縣21 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）231 個(gè)行政村和2 個(gè)國有林場26 個(gè)林區(qū)，大體上形成“一環(huán)三帶四塊”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局（一環(huán)是指灘坑庫區(qū)周圍第一重山脊線以內(nèi)的林地；三帶是指省道公路、甌江小溪、飛云江干流兩側(cè)第一重山脊線以內(nèi)的林地；四塊是指城鎮(zhèn)飲水源頭、自然保護(hù)區(qū)、草魚塘森林公園、巖石裸露山體坡度36 度以上采伐后難以更新的林地），體現(xiàn)了突出重點(diǎn)，兼顧一般，合理布局。

2 生態(tài)公益林建設(shè)主要做法

2.1 規(guī)范資金補(bǔ)償

2.1.1 規(guī)范發(fā)放程序

一是設(shè)立專戶。在縣財(cái)政局設(shè)立了“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金專戶”，所有補(bǔ)償基金實(shí)行專戶管理、專帳核算。縣財(cái)政配套資金及時(shí)、足額劃到基金專戶。二是實(shí)行資金直接發(fā)放。嚴(yán)格規(guī)定損失性補(bǔ)助資金和管護(hù)資金的發(fā)放對(duì)象、補(bǔ)助范圍；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織清冊(cè)編制、公示，報(bào)送縣林業(yè)局、財(cái)政局審核，在縣農(nóng)村信用社采用實(shí)名制開設(shè)林農(nóng)的個(gè)人帳戶，損失性補(bǔ)償資金直接發(fā)放到補(bǔ)償對(duì)象的帳戶；建立層層簽收與嚴(yán)格審核制度，確保補(bǔ)償資金發(fā)放安全到位。三是嚴(yán)格管理經(jīng)費(fèi)。三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和管理費(fèi)用實(shí)行專款專用，嚴(yán)格按照項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定管理使用。

2.1.2 及時(shí)發(fā)放補(bǔ)償資金

在生態(tài)補(bǔ)償資金中，損失性補(bǔ)償資金是用于直接補(bǔ)償給對(duì)公益林享有所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)的個(gè)人或單位組織。從2004年到2013年，損失性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別是5 元/畝、5 元/畝、6 元/畝、8 元/畝、11 元/畝、13 元/畝、13 元/畝、15 元/畝、15 元/畝、21 元/畝，10年間共發(fā)放損失性補(bǔ)助資金11737.2 萬元，直接受益的對(duì)象惠及21 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的2.52 萬戶林農(nóng)、231 個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和兩個(gè)國有林場，惠及農(nóng)戶占全縣農(nóng)業(yè)戶數(shù)的82.3%；受益群眾9.9 萬人，占全縣農(nóng)業(yè)人口的83.4%。其中，直接發(fā)放兩個(gè)國有林場損失性補(bǔ)償1018.39 萬元，直接發(fā)放村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織損失性補(bǔ)償資金2116.86 萬元,平均每個(gè)村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織直接受益9.58 萬元；直接發(fā)放林農(nóng)個(gè)人的損失性補(bǔ)償資金8601.95 萬元，平均每農(nóng)戶直接受益0.34 萬元。

2.2 健全管理模式

一是建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)管理體制?？h級(jí)建立全縣生態(tài)公益林建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，分管副縣長為組長，相關(guān)部門為成員，并在縣林業(yè)局設(shè)立公益林管理機(jī)構(gòu)，部署協(xié)調(diào)全縣公益林建設(shè)管理工作；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立公益林管護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本轄區(qū)公益林管理管護(hù)工作；各村建立公益林管護(hù)組織，制定村規(guī)民約，落實(shí)管護(hù)措施，配合上級(jí)部門做好管護(hù)。二是層層簽訂責(zé)任書，分工負(fù)責(zé)?？h政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂生態(tài)公益林建設(shè)管理責(zé)任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各村委簽定公益林管護(hù)責(zé)任書，縣林業(yè)局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站簽訂公益林監(jiān)管責(zé)任書，明確責(zé)任，層層分工負(fù)責(zé)，保障了公益林建設(shè)和管護(hù)工作順利開展。三是實(shí)行目標(biāo)管理考核，生態(tài)公益林建設(shè)管理與保護(hù)列入縣政府對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的年度目標(biāo)管理考核內(nèi)容。

2.3 完善管護(hù)模式

一是建立了管護(hù)制度。2005年景寧縣制定出臺(tái)了《景寧畬族自治縣重點(diǎn)生態(tài)公益林管護(hù)實(shí)施意見》，建立了管理管護(hù)體系。2013年又進(jìn)一步完善，出臺(tái)了《景寧畬族自治縣重點(diǎn)生態(tài)公益林管護(hù)工作實(shí)施方案》，同時(shí)制訂了《景寧畬族自治縣重點(diǎn)生態(tài)公益林護(hù)林員管理細(xì)則》、《景寧畬族自治縣重點(diǎn)生態(tài)公益林管護(hù)檢查驗(yàn)收辦法》等系列管護(hù)制度。二是實(shí)行全覆蓋統(tǒng)一管護(hù)模式。對(duì)全縣的公益林及商品林實(shí)行全覆蓋管護(hù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村依據(jù)鄉(xiāng)情村情設(shè)置專兼職護(hù)林員，實(shí)行統(tǒng)一管護(hù)；國有林場與合作林由經(jīng)營單位設(shè)置專職護(hù)林員管護(hù)。全縣設(shè)置專職護(hù)林員78 名、兼職護(hù)林員194 名。

2.4 改進(jìn)經(jīng)營措施

一是封禁，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)公益林實(shí)行封禁管護(hù)、封山育林，重點(diǎn)是沿小溪兩岸封山區(qū)，嚴(yán)格限制公益林采伐利用，開展多種專項(xiàng)行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊破壞公益林建設(shè)的違法犯罪行為。二是改造，對(duì)火燒跡地及荒山實(shí)施綠化造林，營造生物防火林帶；對(duì)低效林分，實(shí)施闊葉化景觀林改造，營造高產(chǎn)高效美觀的闊葉林和針闊混交林。景寧縣共營造改造生態(tài)公益林8.7 萬畝，生物防火林帶192 公里，讓生態(tài)公益林不僅綠而且美觀。三是森林撫育，實(shí)施生態(tài)公益林中幼齡森林撫育項(xiàng)目，近年來已完成生態(tài)公益林森林撫育10.2 萬畝，促進(jìn)林木生長，提升林分質(zhì)量。

3 存在問題

3.1 權(quán)益糾紛解決難

一是林權(quán)界定不清晰。景寧縣在上個(gè)世紀(jì)八十年代進(jìn)行林權(quán)界定工作，由于存在四至不明晰、“一山多主”等不規(guī)范性現(xiàn)象，很難將林權(quán)清晰地反映在地籍系統(tǒng)中，這些都給建立在林權(quán)基礎(chǔ)上的公益林界定造成難度。二是區(qū)劃界定沒到位。由于公益林區(qū)劃界定時(shí)間緊、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)技術(shù)力量薄弱，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只界定到行政村，村內(nèi)就由村干部自行劃分，造成了區(qū)劃界定沒到位，近年來有不少林農(nóng)為此上訪。三是糾紛解決機(jī)制缺乏。公益林權(quán)益矛盾比較復(fù)雜，作為公益林管理機(jī)構(gòu)，對(duì)糾紛只能進(jìn)行協(xié)調(diào)，在實(shí)際工作中調(diào)出方往往不配合，使得糾紛解決難度大，缺乏科學(xué)的權(quán)益糾紛解決機(jī)制。

3.2 結(jié)構(gòu)功能簡單

景寧縣是重點(diǎn)林區(qū)縣，林農(nóng)靠山吃山，一直以來都非常重視森林的經(jīng)濟(jì)功能，經(jīng)營目的趨向于松、杉等樹種，較少重視生態(tài)功能，造成樹種結(jié)構(gòu)比較單一、林分質(zhì)量不高、林相不夠整齊、生態(tài)功能單一、景觀效果不佳。全縣129 萬畝重點(diǎn)生態(tài)公益林中松、杉等針葉樹種的林分占比達(dá)到60%以上，而生態(tài)功能較好的闊葉林占比不足30%，影響了作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的公益林的生態(tài)功能的充分發(fā)揮。

3.3 保護(hù)與利用矛盾

景寧縣經(jīng)濟(jì)比較落后，林農(nóng)對(duì)山林的依賴程度較高，尤其是部分被界定為公益林的人工林現(xiàn)已成材，林農(nóng)要求采伐利用的愿望非常迫切。景寧縣生態(tài)公益林主要在沿灘坑庫區(qū)兩岸為主，相對(duì)來說屬于低海拔、交通便利的區(qū)域。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)林地開發(fā)利用的需求也在增強(qiáng)，許多需要進(jìn)行開發(fā)利用的林地均屬于公益林，限制了開發(fā)利用與森林旅游業(yè)的發(fā)展，限制了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，保護(hù)與利用的矛盾漸漸突顯。

3.4 體制機(jī)制滯后

從2007年以后，景寧縣實(shí)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，改變了原有以條管為主的管理體制，區(qū)域林業(yè)工作站被撤并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。在新管理體制下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)技術(shù)干部要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作，實(shí)行了駐村，林業(yè)技術(shù)力量不斷減弱，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)管理工作積極性不高，新的管理體制機(jī)制尚在健全與完善中，生態(tài)公益林建設(shè)管理體制機(jī)制相對(duì)滯后，工作比較被動(dòng)，給公益林建設(shè)管理與保護(hù)工作帶來了較大的難度。

3.5 監(jiān)測(cè)體系建設(shè)滯后

生態(tài)公益林建設(shè)與保護(hù)是一項(xiàng)長期的重點(diǎn)生態(tài)工程，需要對(duì)其建設(shè)效果實(shí)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估，按照浙江省林業(yè)廳的要求，生態(tài)公益林建設(shè)縣要建立生態(tài)公益林建設(shè)監(jiān)測(cè)體系，實(shí)行長期監(jiān)測(cè)，由于景寧縣公益林管理機(jī)構(gòu)管理職能不健全，林業(yè)技術(shù)力量比較薄弱，至今尚未建成森林生態(tài)監(jiān)測(cè)體系，無法開展森林生態(tài)狀況和生態(tài)公益林效益監(jiān)測(cè)評(píng)估工作，監(jiān)測(cè)體系建設(shè)比較滯后。

4 對(duì)策與建議

4.1 實(shí)行分類經(jīng)營管理

根據(jù)景寧縣的縣情，實(shí)行生態(tài)公益林的分類經(jīng)營管理。一是長期禁封類，主要是灘坑庫周、自然保護(hù)區(qū)、小溪兩岸及縣城一級(jí)飲用水源地，實(shí)行一、二級(jí)保護(hù)的國家級(jí)省級(jí)重點(diǎn)公益林，實(shí)行長期禁封措施，相應(yīng)按最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。二是中期封育類，主要是中、高海拔山區(qū)實(shí)行三級(jí)保護(hù)的省級(jí)重點(diǎn)公益林，采用一定期限合同制，與農(nóng)戶簽訂保護(hù)利用合同，允許農(nóng)戶進(jìn)行適當(dāng)采伐利用，按中檔補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。三是開發(fā)利用類，主要是一些風(fēng)景點(diǎn)、灘坑庫周實(shí)行三級(jí)保護(hù)的省級(jí)重點(diǎn)公益林，允許進(jìn)行森林旅游開發(fā)、林下養(yǎng)殖、農(nóng)家樂，實(shí)行低檔補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與開發(fā)受益方補(bǔ)償相結(jié)合。

4.2 建立補(bǔ)償增長機(jī)制

一是定期提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還沒有完全彌補(bǔ)公益林所有權(quán)人因保護(hù)生態(tài)而造成的損失，政府應(yīng)增加公共財(cái)政對(duì)生態(tài)公益林投入，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，定期提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以減少公益林所有權(quán)人的損失。二是鼓勵(lì)社會(huì)出資。以政府公共財(cái)政投入為主，同時(shí)可從灘坑電站等受益單位的用水、用電中適當(dāng)提取森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，從旅游業(yè)中征收森林景觀生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)，從采礦行業(yè)中征收森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)，從溫州等受益的下游地區(qū)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付等多途徑來拓寬補(bǔ)償資金渠道，以彌補(bǔ)資金不足。

4.3 健全管理體制機(jī)制

一是在塊管的管理體制下，進(jìn)一步明確縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的管理職責(zé)與權(quán)力，做到分工明確、權(quán)與責(zé)一致性，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益林管理在縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理考核中的權(quán)重，理順管理體制。二是公共財(cái)政應(yīng)適當(dāng)提高公益林管理保護(hù)經(jīng)費(fèi)，并合理分配縣林業(yè)主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的管理經(jīng)費(fèi)，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)保護(hù)管理公益林的積極性。三是健全公益林管理機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)，把原來的景寧畬族自治縣林業(yè)生態(tài)工程服務(wù)中心改成林業(yè)生態(tài)工程管理中心，并賦予相應(yīng)的管理職權(quán)，以便更好地開展管理工作。

4.4 實(shí)施生態(tài)景觀改造

縣級(jí)財(cái)政應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，用于生態(tài)公益林低效林分的改造。一是對(duì)英川、沙灣一帶生態(tài)薄弱區(qū)位、郁比度小于0.4 的低效林分，通過造林、補(bǔ)植、改造、封禁等經(jīng)營措施，加大生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理力度，提升林分質(zhì)量。二是對(duì)灘坑庫區(qū)周圍及風(fēng)景區(qū)生態(tài)景觀較差的低效林分實(shí)施生態(tài)景觀林改造，營造綠化效果好、美化效果佳的彩葉樹種，改善公益林樹種結(jié)構(gòu)，提高森林質(zhì)量，增強(qiáng)生態(tài)公益林的生態(tài)保護(hù)、景觀美化功能。

4.5 建立監(jiān)測(cè)評(píng)估體系

生態(tài)公益林建設(shè)是一項(xiàng)長期的生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)工程，資金投入大、社會(huì)關(guān)注度高，為了科學(xué)評(píng)估建設(shè)成效，需要加快建立監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。設(shè)立長期性固定監(jiān)測(cè)點(diǎn)，每年對(duì)公益林的林分消長情況、保持水土、涵養(yǎng)水源、固碳制氧、保護(hù)生物多樣性等因子進(jìn)行定點(diǎn)監(jiān)測(cè)，并對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果采用科學(xué)評(píng)估模式進(jìn)行分析、評(píng)估，科學(xué)評(píng)價(jià)生態(tài)公益林建設(shè)成效。建立全縣森林生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和預(yù)警體系，為景寧縣生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)和森林可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。

[1] 李土生，陸獻(xiàn)峰，周子貴.公益林管理指南[M].北京：中國林業(yè)出版社，2010，9.

[2] 盧應(yīng)賢.建寧縣生態(tài)公益林發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策[J].華東森林經(jīng)理，2012，（03）.

[3] 姚鳳鳴，盧婷，陳靜誼.浙江省余姚市生態(tài)公益林建設(shè)現(xiàn)狀和思考[J].華東森林經(jīng)理，2013，（01）.

[4] 景寧畬族自治縣林業(yè)局.浙江省景寧畬族自治縣重點(diǎn)生態(tài)公益林區(qū)劃界定成果報(bào)告[R].2004，9.

[5] 景寧畬族自治縣林業(yè)局，景寧畬族自治縣財(cái)政局.浙江省景寧畬族自治縣省級(jí)公益林?jǐn)U面工作區(qū)劃界定成果報(bào)告[R].2009，7.

[6] 景寧畬族自治縣林業(yè)局.浙江省景寧畬族自治縣公益林建設(shè)十周年成效及工作總結(jié)報(bào)告[R].2011，9.