陳火春 王金榮

（國(guó)家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 310019）

隨著生態(tài)文明建設(shè)的大力推進(jìn)，林業(yè)改革不斷深化，造林綠化力度加大，社會(huì)各方面造林積極性得以充分調(diào)動(dòng)，我國(guó)人工造林事業(yè)快速發(fā)展。第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果顯示，我國(guó)人工林面積居世界首位，人工造林對(duì)增加森林總量的貢獻(xiàn)明顯[1]。然而，隨著各地大規(guī)模地推進(jìn)人工造林，出現(xiàn)了不同形式的非林地造林，非林地造林雖為地方造林綠化、改善生態(tài)環(huán)境作出了貢獻(xiàn)，但也帶來(lái)了不少后續(xù)管理難題，對(duì)造林成果鞏固不利。因此，對(duì)非林地、尤其是耕地造林的相關(guān)問(wèn)題及管理對(duì)策進(jìn)行探討十分必要。

1 非林地造林現(xiàn)狀與類型

1.1 非林地造林現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)多年的造林綠化，我國(guó)宜林地資源在逐年減少，第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果表明，宜林地由第七次清查的4404 萬(wàn)公頃減少到本次清查的3958 萬(wàn)公頃。現(xiàn)有宜林地中，質(zhì)量好的僅占10%，質(zhì)量中等的占36%，質(zhì)量差的多達(dá)54%。有67%的宜林地分布在干旱、半干旱地區(qū)的內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、山西、青海、新疆6 ?。▍^(qū)），且質(zhì)量較差，營(yíng)造林難度大[1]。隨著國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)工程及地方造林綠化工作的推進(jìn)，各地造林綠化持續(xù)保持較大規(guī)模，部分地區(qū)因宜林地資源不足、或質(zhì)量較差，利用非林地、特別是耕地造林的現(xiàn)象較為普遍，且呈上升之勢(shì)。全國(guó)營(yíng)造林綜合核查結(jié)果顯示，全國(guó)非林地造林面積比例由2011年度的26.7%上升至2013年度的30.5%，非林地造林面積不斷增多。非林地造林主要為耕地造林，2013年度耕地造林面積比例達(dá)28.1%，全國(guó)有29 個(gè)省存在耕地造林的現(xiàn)象，其中有12個(gè)省耕地造林面積比例大于30%。2013年度全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)工程人工造林中，耕地造林面積比例達(dá)21.9%。

1.2 非林地造林的幾種類型

1.2.1 利用非林地發(fā)展經(jīng)濟(jì)林

因種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民自發(fā)改變耕地用途，種植經(jīng)濟(jì)林木。主要有以下幾種情況：一是在國(guó)家和地方發(fā)展木本糧油和特色經(jīng)濟(jì)林政策引導(dǎo)下，核桃、油茶等產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展迅速，部分地方的農(nóng)民在耕地上大面積種植核桃、油茶等名特優(yōu)經(jīng)濟(jì)林；二是受市場(chǎng)因素影響，當(dāng)一些經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)效益高于種植農(nóng)作物的效益時(shí)，農(nóng)民自發(fā)利用耕地種植干果、鮮果、食用原料類等經(jīng)濟(jì)林，以獲取更多的經(jīng)濟(jì)收入；三是部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民外出務(wù)工逐年增加，閑置耕地增多，農(nóng)民利用荒蕪的耕地種植經(jīng)濟(jì)林。

1.2.2 利用非林地發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林

隨著木材加工業(yè)的發(fā)展，木材需求量增大，在一段時(shí)間內(nèi)價(jià)格高漲，經(jīng)濟(jì)效益較好。受木材市場(chǎng)引導(dǎo)，一些地方農(nóng)民看好發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林。發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林必須考慮造林地的立地條件，要適合林木生長(zhǎng)，又要方便集約經(jīng)營(yíng)，能在相對(duì)較短的時(shí)期內(nèi)獲取更大的經(jīng)濟(jì)收益，因此，部分地方農(nóng)民選擇交通便利、適于種植林木的耕地種植楊樹、桉樹等速生豐產(chǎn)用材林。

1.2.3 林苗一體化建設(shè)利用非林地造林

林苗一體化是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)近年來(lái)實(shí)行的造林與種苗產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的一種新的造林模式，建設(shè)以林為主的林苗一體化片林，既培育和提供壯大苗木，又達(dá)到造林綠化的目的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市綠化力度加大，綠化大苗需求量大，濟(jì)效益較高。一些地方農(nóng)民看準(zhǔn)了商機(jī)，選擇合適的綠化樹種在自家耕地上密植造林，既保證造林地長(zhǎng)期符合有林地標(biāo)準(zhǔn)，又能以適當(dāng)比例不斷給城市提供綠化用苗。

1.2.4 通道綠化工程利用非林地造林

隨著人們綠化美化意識(shí)增強(qiáng)，各地對(duì)高速公路、鐵路等通道綠化的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，一些地方規(guī)劃對(duì)主要道路兩側(cè)20-30 米、甚至50米范圍內(nèi)全部進(jìn)行造林綠化。而大多數(shù)地方、尤其是平原地區(qū)的通道兩側(cè)多為耕地，要實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)的綠化，勢(shì)必占用耕地進(jìn)行造林，于是出現(xiàn)了地方性退耕還林、租地造林等形式的耕地造林，以實(shí)現(xiàn)各地規(guī)劃的通道綠化的目標(biāo)。這種形式的耕地造林，一般由地方政府與農(nóng)民以合同的形式來(lái)約定實(shí)現(xiàn)。

1.2.5 地方綠化工程利用非林地造林

隨著各地造林綠化力度加大，地方造林綠化工程發(fā)展迅速，部分地區(qū)現(xiàn)有宜林地資源有限，為滿足地方工程建設(shè)需要或完成造林任務(wù)，利用非林地、特別是耕地進(jìn)行人工造林。全國(guó)營(yíng)造林綜合核查結(jié)果顯示，上海、北京、天津、江蘇、山東、河南等?。ㄊ校?013年度耕地造林面積比例都達(dá)40%以上。

1.2.6 平原綠化工程建設(shè)利用非林地造林

平原地區(qū)林地資源較少，我國(guó)實(shí)施平原綠化工程以來(lái)，各地為實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)的目標(biāo)，因地制宜，見(jiàn)縫插綠，采取林糧、林菜、林藥間作等多種農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營(yíng)方式，充分利用非林地開(kāi)展人工造林。此外，農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)在平原地區(qū)具有防風(fēng)減災(zāi)、改善農(nóng)區(qū)氣候、提高糧食產(chǎn)量等重要作用，農(nóng)民開(kāi)展農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)，需要利用耕地種植林木，形成網(wǎng)格，以發(fā)揮防護(hù)功能。

2 非林地造林存在的問(wèn)題

2.1 非林地造林后的土地屬性認(rèn)定困難

依據(jù)《森林法實(shí)施條例》之規(guī)定，“林地，包括郁閉度0.2 以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地”，非林地造林后只要符合此標(biāo)準(zhǔn)，即可認(rèn)定為林地。而《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，林地屬于農(nóng)用地；現(xiàn)行的《土地利用現(xiàn)狀分類》[2]將耕地、園地、林地等并列為一級(jí)類，在耕地上種植的經(jīng)濟(jì)林屬于“園地”，而非“林地”，對(duì)耕地上種植的其它林木則沒(méi)明確規(guī)定。因此，非林地上人工造林后土地屬性的確定缺少統(tǒng)一的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，非林地、尤其是耕地造林后土地屬性確定為“林地”、“耕地”、還是“園地”？在實(shí)際工作中，認(rèn)定困難，導(dǎo)致造林后管理難度大。

2.2 非林地造林后的成效好壞難以監(jiān)控

耕地等非林地造林后的成效具有不穩(wěn)定性，全國(guó)營(yíng)造林綜合核查結(jié)果顯示，全國(guó)2008年度耕地造林面積保存率為91.2%，而2009、2010年度耕地造林面積保存率分別只有67.6%和74.5%，分別低于同年度林地造林保存率23.5 和7.0 個(gè)百分點(diǎn)，表明耕地造林成效不穩(wěn)定。耕地造林成效難以管控的主要原因：一是由地方政府引導(dǎo)的地方性退耕還林項(xiàng)目，造林初期不一定符合農(nóng)民意愿，隨著糧食價(jià)格上漲，政府的相應(yīng)補(bǔ)助低于種植農(nóng)作物產(chǎn)生的效益時(shí)，農(nóng)民積極性受影響，出現(xiàn)毀林種地現(xiàn)象；二是林產(chǎn)品的生產(chǎn)周期長(zhǎng)，受市場(chǎng)價(jià)格影響，原先自發(fā)在耕地上種植的林木經(jīng)濟(jì)效益不好時(shí)，農(nóng)民開(kāi)始?xì)浞N糧；三是當(dāng)農(nóng)田林網(wǎng)成林后，出現(xiàn)林糧對(duì)水、肥、光等競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，農(nóng)民毀林種地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，在涉及到土地被征占用時(shí)，由于耕地的相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用比林地要高得多，農(nóng)民都愿意按耕地獲取補(bǔ)償，林業(yè)主管部門難以介入管理。

2.3 非林地上資源調(diào)查監(jiān)測(cè)方法不統(tǒng)一

根據(jù)國(guó)家林業(yè)局《國(guó)家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》（2014）和《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》[3]之規(guī)定，我國(guó)森林資源調(diào)查遵從的是“現(xiàn)狀調(diào)查”的原則，凡是符合《森林法實(shí)施條例》中“林地”標(biāo)準(zhǔn)的地塊，均作為林地進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)。對(duì)于非林地人工造林而言，由于沒(méi)有考慮土地的固有屬性，一律作為林地調(diào)查統(tǒng)計(jì)，對(duì)造林后續(xù)管理十分不利。部分地方為避免耕地上造林后的管理難題，在森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查過(guò)程中，沒(méi)有將耕地上的人工造林納入林地調(diào)查范圍，而是單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，不參與森林覆蓋率的計(jì)算，只參與林木綠化率的計(jì)算，這樣做雖回避了部分管理上的矛盾，卻不利于森林資源總量的掌控。

2.4 政策法規(guī)上的空白導(dǎo)致管理無(wú)依據(jù)

目前，我國(guó)退耕還林工程的退耕地造林后，按《退耕還林條例》之規(guī)定，即發(fā)放林權(quán)證，明確了土地的使用屬性，納入林地管理。除此之外，其它非林地造林，土地屬性的變更沒(méi)有政策法規(guī)上的明確規(guī)定。按照國(guó)家林業(yè)局《全國(guó)林地年度變更調(diào)查技術(shù)方案》，因種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民在耕地上種植林木，土地用途發(fā)生改變的，按現(xiàn)狀調(diào)查確認(rèn)為“林地”，但因造林前地類是耕地，造林后無(wú)法確權(quán)發(fā)證，因此，此類造林地難以按現(xiàn)有林業(yè)法規(guī)政策進(jìn)行管理。在非林地、尤其是耕地上造林到底如何管理，缺少政策法規(guī)依據(jù)，導(dǎo)致造林后成果鞏固難度大。

3 非林地造林后的管理對(duì)策探討

3.1 重視造林作業(yè)設(shè)計(jì)，避免重點(diǎn)生態(tài)工程在非林地上造林

林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程營(yíng)造林應(yīng)該以生態(tài)治理為重點(diǎn)，以現(xiàn)有宜林地為主戰(zhàn)場(chǎng)。全國(guó)現(xiàn)有宜林地3958 萬(wàn)公頃，而全國(guó)營(yíng)造林綜合核查結(jié)果顯示，全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)工程（除退耕還林工程外）耕地造林比例由2011年度的18.5%上升至2013年度的21.9%。因此，林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程營(yíng)造林作業(yè)設(shè)計(jì)工作尤為重要，在作業(yè)設(shè)計(jì)中應(yīng)注重造林前地類的選擇，除國(guó)家退耕還林工程外，其它林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程應(yīng)避免在非林地、尤其是耕地上造林，以有效發(fā)揮林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程在生態(tài)治理中的主導(dǎo)作用。

3.2 加強(qiáng)土地用途監(jiān)控，明確界定非林地造林后土地的屬性

一是對(duì)耕地以外的非林地造林，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門檢查驗(yàn)收后，土地屬性應(yīng)變更為林地，并進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，納入林地管理。

二是對(duì)國(guó)家退耕還林工程以外的耕地造林，可分幾種情況界定造林后的土地屬性：第一，農(nóng)民自發(fā)在耕地上種植的速豐林或經(jīng)濟(jì)林。由于農(nóng)民對(duì)耕地都持有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整可能頻繁出現(xiàn)，因此，此類造林地土地屬性不宜變更為林地，仍屬耕地范疇。第二，通道綠化以及其它地方綠化工程在耕地上的造林。此類造林地一般是屬縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃后實(shí)施的地方性退耕還林地，應(yīng)依據(jù)《森林法實(shí)施條例》之規(guī)定，將此類造林地土地屬性變更為林地，并進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，納入林地管理。第三，林苗一體化建設(shè)在耕地上的密植造林。此類造林地一般由地方林業(yè)主管部門與農(nóng)戶簽訂了長(zhǎng)期管理合同，并給予了一定的造林補(bǔ)助資金，造林后土地屬性相對(duì)穩(wěn)定，長(zhǎng)期提供綠化用苗，又能保持一片有林地，因此，此類造林地土地屬性應(yīng)變更為林地，并進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，納入林地管理。

3.3 完善調(diào)查統(tǒng)計(jì)方法，對(duì)非林地上的森林資源實(shí)行分類統(tǒng)計(jì)

森林資源調(diào)查方法既要遵從“現(xiàn)狀調(diào)查”，也應(yīng)充分考慮土地的固有屬性，對(duì)非林地造林后能明確變更為林地、并確權(quán)發(fā)證的，按林地進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)；對(duì)造林后土地屬性存在不確定性、不能明確界定為林地、無(wú)法確權(quán)發(fā)證的，要進(jìn)行單獨(dú)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，此類造林形成的森林資源由農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)，不受林業(yè)的相關(guān)法規(guī)約束，但應(yīng)實(shí)行地方林業(yè)主管部門備案制，可納入地方森林資源總量計(jì)算。

3.4 出臺(tái)非林地造林管理辦法，規(guī)范非林地造林的后續(xù)管理工作

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)高度重視，人們?cè)炝志G化意識(shí)不斷增強(qiáng)，非林地造林現(xiàn)象不斷增多。為進(jìn)一步鞏固人工造林成果，應(yīng)加強(qiáng)非林地造林后續(xù)管理問(wèn)題的研究與探討，出臺(tái)非林地造林管理辦法，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)工程在非林地上造林、非林地造林后土地屬性的認(rèn)定、調(diào)查統(tǒng)計(jì)方法、后續(xù)管理等問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，為非林地造林的管理提供依據(jù)。

[1] 國(guó)家林業(yè)局森林資源管理司.第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果報(bào)告[R].2013.

[2] 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì).GB/T21010-2007，土地利用現(xiàn)狀分類[S].2007.

[3] 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì).GB/26424-2010，森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程[S].2010.