馬明芹，王明義，黃　清

（1.伊春林業(yè)干部學(xué)校，黑龍江伊春153000；2.東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱150040）

理論研究

對(duì)國(guó)有林區(qū)停伐后扶持政策的研究
——以小興安嶺伊春林區(qū)為例

馬明芹1，王明義1，黃清2

（1.伊春林業(yè)干部學(xué)校，黑龍江伊春153000；2.東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱150040）

全面停止天然林商業(yè)性采伐后，國(guó)有林區(qū)面臨著財(cái)政收入減少、經(jīng)濟(jì)增速下滑等問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，又面臨著多方面的挑戰(zhàn)，僅靠自身的力量實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型跨越，可謂是困難重重。政府強(qiáng)化對(duì)停伐后的國(guó)有林區(qū)進(jìn)行政策扶持，是促進(jìn)國(guó)有林區(qū)增強(qiáng)自我發(fā)展能力的重要途徑。以小興安嶺伊春林區(qū)為例，分析強(qiáng)化對(duì)國(guó)有林區(qū)停伐后政策扶持的必要性，從六個(gè)方面提出相應(yīng)的建議措施。

國(guó)有林區(qū)；政策扶持；市場(chǎng)化

小興安嶺伊春林區(qū)作為我國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)，自2013年停伐以來(lái)，財(cái)政收入減少、經(jīng)濟(jì)增速下滑、建設(shè)資金短缺、債務(wù)包袱沉重、政企分開(kāi)困難等問(wèn)題，直接影響林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，又面臨著速度變化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、動(dòng)力轉(zhuǎn)換等方面的挑戰(zhàn)，僅靠自身的力量實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型跨越，可謂是困難重重。增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的恢復(fù)力是促進(jìn)伊春這座森林資源枯竭型城市健康快速發(fā)展的重要途徑，政府要強(qiáng)化對(duì)停伐后國(guó)有林區(qū)的政策扶持。

1　強(qiáng)化對(duì)國(guó)有林區(qū)停伐后政策扶持的必要性

1.1從林業(yè)的自身發(fā)展階段看，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有林區(qū)停伐后的政策扶持是歷史必然

在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，尤其在以木材生產(chǎn)為主的階段，人們把林業(yè)定位為自給自足、自我維持發(fā)展的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，國(guó)有林區(qū)不需要國(guó)家公共財(cái)政的保護(hù)支持，反而剝奪林業(yè)剩余以推動(dòng)工業(yè)化［1］。如伊春林區(qū)自1948年開(kāi)發(fā)建設(shè)以來(lái)，在我國(guó)工業(yè)化初期，共為國(guó)家提供優(yōu)質(zhì)木材2.4億m3，累計(jì)上繳利稅、育林基金等70億元（按1980年不變價(jià)格），是國(guó)家同期投資的5倍，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。然而，由于長(zhǎng)期過(guò)量采伐，伊春林區(qū)也付出了沉重代價(jià)，出現(xiàn)了“資源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危困”的局面。而今，工業(yè)已發(fā)展成為我國(guó)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，2014年經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)到63.3萬(wàn)億元，政府財(cái)力大力增強(qiáng)，具備了工業(yè)反哺林業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須在林業(yè)發(fā)展中貫徹公正發(fā)展的理念，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)林業(yè)的保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)公平，扭轉(zhuǎn)林區(qū)發(fā)展滯后的局面，改善林區(qū)職工生活水平偏低的狀況，改變區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡狀況，政府對(duì)停伐后的國(guó)有林區(qū)進(jìn)行政策扶持正逢其時(shí)。

1.2從林業(yè)的自身特點(diǎn)來(lái)看，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有林區(qū)停伐后的政策扶持是戰(zhàn)略需求

從林業(yè)的基礎(chǔ)性特點(diǎn)來(lái)看，林業(yè)作為推動(dòng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體，是依附于廣大林區(qū)的重要實(shí)體經(jīng)濟(jì)形態(tài)。林業(yè)所提供的生產(chǎn)要素、文化產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品等，相對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)而言具有不可替代性，是保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)。為保證林業(yè)的這種基礎(chǔ)性地位，政府必須提供有效的政策扶持。

從林業(yè)的弱質(zhì)性特點(diǎn)來(lái)看，林業(yè)具有自然再生產(chǎn)的屬性，自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并存，致使林業(yè)發(fā)展面臨著高風(fēng)險(xiǎn)。林業(yè)對(duì)土壤、氣候、地形等因素的依賴性很強(qiáng)，因此受自然條件的影響較大，一旦遭受干旱、洪澇、火災(zāi)、病蟲(chóng)害等自然災(zāi)害，會(huì)造成森林大面積毀損，有的甚至難以恢復(fù)，使林業(yè)經(jīng)營(yíng)者受到很大損失。并且林業(yè)所生產(chǎn)的很多產(chǎn)品具有鮮活性，承受著很高的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。由于林業(yè)的經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，資金回收慢，自然風(fēng)險(xiǎn)高，投資收益低，林業(yè)對(duì)社會(huì)資本的吸引力不大，尤其是在當(dāng)前我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進(jìn)時(shí)期，林業(yè)積聚生產(chǎn)資源要素的能力較差。必須通過(guò)加大對(duì)停伐后國(guó)有林區(qū)的政策扶持，推動(dòng)各種積極的生產(chǎn)要素向林區(qū)集聚，全面提升生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)的發(fā)展水平，這是促進(jìn)林業(yè)這一國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需要。

1.3從林業(yè)的公益性來(lái)看，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有林區(qū)停伐后的政策扶持是現(xiàn)實(shí)需要

林業(yè)的公益性，使國(guó)有林區(qū)滿足了人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)美環(huán)境和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)需求。小興安嶺伊春林區(qū)作為一道天然生態(tài)屏障，一方面，保障著我國(guó)東北地區(qū)乃至東北亞地區(qū)的生態(tài)安全，持續(xù)發(fā)揮著涵養(yǎng)水源、保育土壤、碳匯服務(wù)、改善空氣質(zhì)量、維護(hù)生物多樣性、提供景觀游憩服務(wù)等生態(tài)服務(wù)價(jià)值。據(jù)《伊春市森林與濕地資源價(jià)值評(píng)價(jià)》（2012年）顯示，伊春提供的生態(tài)服務(wù)中，43%貢獻(xiàn)于全球和全國(guó)，23%貢獻(xiàn)于區(qū)域，伊春當(dāng)?shù)叵碛?4%。然而，由于長(zhǎng)期的過(guò)量采伐，伊春林區(qū)的森林資源瀕臨枯竭，整體生態(tài)功能脆弱。與開(kāi)發(fā)初期相比，伊春林區(qū)的森林面積減少了12.5%，涵養(yǎng)水的能力下降34%，為大江大河提供供水能力下降20%［2］，凈化空氣、保持水土等生態(tài)功能也下降嚴(yán)重，綠色屏障作用隨之減弱，旱澇、火災(zāi)等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生?？梢?jiàn)，為增加伊春林區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力，政府必須強(qiáng)化對(duì)國(guó)有林區(qū)停伐后的政策扶持。

2　強(qiáng)化對(duì)國(guó)有林區(qū)停伐后政策扶持的建議

2.1穩(wěn)步推進(jìn)林業(yè)體制改革，增強(qiáng)國(guó)有林區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力

伊春林區(qū)自開(kāi)發(fā)建設(shè)以來(lái)，一直實(shí)行政企合一體制，其弊端主要表現(xiàn)為：企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)重，政府職能不能有效發(fā)揮，地方建設(shè)長(zhǎng)期滯后，歷史遺留問(wèn)題突出等，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重制約了國(guó)有林區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推行林業(yè)體制改革勢(shì)在必行。2015 年2月中央出臺(tái)的《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，打破政企合一、企資合一、企社合一的格局，剝離企業(yè)的社會(huì)管理和辦社會(huì)職能，移交給地方政府承擔(dān)。

伊春林區(qū)要抓住這難得的歷史機(jī)遇，徹底解決好林業(yè)體制問(wèn)題。一方面，落實(shí)《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》，選擇林業(yè)局搞好“黑龍江省森工總局先行改革試點(diǎn)”，“政企分開(kāi)、管辦分離”改革試點(diǎn)，以及營(yíng)林體制、苗木生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革，成功后，在其他林業(yè)局推開(kāi)。另一方面，政府要以化解地方債務(wù)的“輸血”代價(jià)，增強(qiáng)國(guó)有林區(qū)自我發(fā)展的“造血”功能。當(dāng)前伊春林區(qū)已進(jìn)入歷史還債高峰期，需要較大資金去償貸，發(fā)展的支撐力和民生保障力嚴(yán)重不足。伊春政府借鑒內(nèi)蒙古分離企業(yè)辦社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，以“輸血”代價(jià)，給予投資支持，幫助化解地方債務(wù)，并采取政府主導(dǎo)、多方投資、市場(chǎng)化運(yùn)作的模式進(jìn)行建設(shè)管理，增強(qiáng)國(guó)有林區(qū)自我發(fā)展的“造血”功能。

2.2積極推進(jìn)市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)林業(yè)企業(yè)發(fā)展活力

分離企業(yè)辦社會(huì)職能，是理順生態(tài)保護(hù)建設(shè)與企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制、機(jī)制的關(guān)鍵。通過(guò)推進(jìn)市場(chǎng)化改革，推動(dòng)林區(qū)社會(huì)融入地方、經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)，使林業(yè)企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。

①按照職能歸位的改革方向，將林區(qū)基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)管理納入屬地整體建設(shè)規(guī)劃和投資范圍，將林區(qū)已建成的等級(jí)公路、文化廣場(chǎng)、鎮(zhèn)區(qū)道路等公益基礎(chǔ)設(shè)施移交屬地政府維護(hù)管理［3］，按政府主導(dǎo)、多方投資、市場(chǎng)化運(yùn)作的模式進(jìn)行建設(shè)管理。

②發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)營(yíng)林、采伐、加工、服務(wù)等林業(yè)企業(yè)投資主體多元化，不論是國(guó)有資本與還是社會(huì)資本，給予同等待遇，實(shí)現(xiàn)有進(jìn)有退。

③林業(yè)企業(yè)采取靈活多樣的經(jīng)營(yíng)方式，出資人可自主決定經(jīng)營(yíng)方式，根據(jù)自身實(shí)際情況，可采取獨(dú)資、控股、參股或全部轉(zhuǎn)讓股權(quán)或其他方式經(jīng)營(yíng)。

④在國(guó)有資本獨(dú)大的企業(yè)，通過(guò)建立股東會(huì)—董事會(huì)—監(jiān)事會(huì)“三權(quán)分立”的法人治理結(jié)構(gòu)，形成清楚的利益機(jī)制和決策機(jī)制，在確保企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有序、有效進(jìn)行的同時(shí)，為企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

⑤穩(wěn)步實(shí)施公共資源配置市場(chǎng)化改革，通過(guò)采取BOT、PPP等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式，在公用事業(yè)領(lǐng)域引入民營(yíng)資本，促進(jìn)公共資源的優(yōu)化配置。

2.3加快建設(shè)木材資源戰(zhàn)略后備基地，推動(dòng)國(guó)有林區(qū)形成新的林業(yè)發(fā)展模式

目前我國(guó)木材的對(duì)外依賴度高達(dá)50%［4］。森林資源的稀缺性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)木材剛性需求的矛盾日益尖銳。伊春林區(qū)作為我國(guó)重要的木材生產(chǎn)基地，自新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家建設(shè)所需的木材有1/10出自這里。全面停止森林采伐后，伊春出現(xiàn)了木材“斷供”的局面，這加劇了全國(guó)木材的供需矛盾。而加強(qiáng)木材資源戰(zhàn)略后備基地建設(shè)是緩解這一突出矛盾的重要途徑。

2.3.1保護(hù)好現(xiàn)有的天然林資源

繼續(xù)落實(shí)國(guó)有林區(qū)天然林保護(hù)實(shí)施方案，進(jìn)一步加強(qiáng)資源林政監(jiān)督管理工作，嚴(yán)格采取資源保護(hù)的各項(xiàng)措施，包括管護(hù)、撫育、改培、造林等。通過(guò)提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)水平，確保森林資源穩(wěn)步恢復(fù)和增長(zhǎng)。

2.3.2建立木材戰(zhàn)略資源后備基地

按照《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》提出的“2015年起全面停止大小興安嶺、長(zhǎng)白山林區(qū)的天然林主伐，建設(shè)國(guó)家木材戰(zhàn)略資源后備基地”要求，伊春要加快木材戰(zhàn)略資源后備基地建設(shè)。從發(fā)揮林業(yè)的多功能角度出發(fā)，不能一味地為保護(hù)而保護(hù)，停伐不是等于永遠(yuǎn)不伐，天然林保護(hù)工程之后還是要在商品林區(qū)進(jìn)行采伐，只要符合林業(yè)發(fā)展規(guī)律，把握好長(zhǎng)大于消的基本原則，就應(yīng)該而且也是有必要進(jìn)行采伐。

2.3.3建立國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)試點(diǎn)

當(dāng)前國(guó)家林業(yè)局已初步構(gòu)建了契約管理、代儲(chǔ)代管、動(dòng)用輪換和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的國(guó)家儲(chǔ)備林制度，確保儲(chǔ)備規(guī)模、品種、結(jié)構(gòu)總量平衡，實(shí)現(xiàn)平抑價(jià)格異動(dòng)，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)預(yù)期，滿足國(guó)家急需的戰(zhàn)略目標(biāo)。伊春林區(qū)要立足于小興安嶺森林資源的不可替代性，爭(zhēng)取建立國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)試點(diǎn)，通過(guò)優(yōu)化林種樹(shù)種結(jié)構(gòu)，增加紅松、黃菠蘿、水曲柳、核桃楸等珍稀樹(shù)種的造林比重，并培育落葉松、樟子松等中長(zhǎng)周期用材林。在這個(gè)建設(shè)過(guò)程中，最大限度地享受國(guó)家儲(chǔ)備林財(cái)政、信貸、采伐等優(yōu)惠政策和保障措施，增強(qiáng)伊春林區(qū)紅松等珍稀木材及大徑級(jí)木材的供給能力。

2.4轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

2015年3月國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，首次提出了“綠色化”概念?！熬G色化”的深刻內(nèi)涵之一，就是生產(chǎn)方式的綠色化，要求構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大幅提高經(jīng)濟(jì)綠色化程度，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)［5］。

國(guó)有林區(qū)是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體。全面停止商業(yè)性采伐倒逼伊春林區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，如何轉(zhuǎn)？要按照汪洋副總理所要求的那樣“：由片面追求林區(qū)面積增長(zhǎng)，向增加林區(qū)面積和質(zhì)量并重的方向轉(zhuǎn)變；由依靠人的努力向依靠科學(xué)進(jìn)步轉(zhuǎn)變；由單純依靠政府向政府市場(chǎng)‘兩只手’并用轉(zhuǎn)變”。堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型促進(jìn)生態(tài)保護(hù)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。充分發(fā)揮林區(qū)自然資源稟賦好、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良等優(yōu)勢(shì)，發(fā)展綠色、生態(tài)和大量吸納就業(yè)的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑以生態(tài)為主導(dǎo)的現(xiàn)代林區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)由林業(yè)經(jīng)濟(jì)向林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。通過(guò)實(shí)施林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型補(bǔ)貼政策，促進(jìn)開(kāi)發(fā)森林旅游、特色養(yǎng)殖種植、林產(chǎn)品加工、境外采伐、對(duì)外合作等，以加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)伊春林區(qū)發(fā)展方式“綠色化”。也可以借鑒澳大利亞的做法，對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼的一個(gè)重點(diǎn)，就是支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展。如為提高林業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力而推出森林發(fā)展基金，旨在加強(qiáng)林業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，搶占市場(chǎng)［6］。

2.5加強(qiáng)民生改善，確保國(guó)有林區(qū)職工生活有保障

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有林場(chǎng)林區(qū)以林業(yè)為主，職工主要是務(wù)林，性質(zhì)上與農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民相近，但這些年國(guó)家出臺(tái)的一系列扶持“三農(nóng)”的政策，沒(méi)有完全覆蓋到林場(chǎng)林區(qū)；森工是國(guó)有企業(yè)，但前些年國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的支持政策也沒(méi)有完全享受到。特別是政企合一地區(qū)，由于體制問(wèn)題，許多由國(guó)家財(cái)政支持的公益性和社會(huì)性的事業(yè)資金難以得到。國(guó)有林區(qū)已成為全面建設(shè)小康社會(huì)的薄弱環(huán)節(jié)，國(guó)有林業(yè)職工更是處于社會(huì)困難群體之列，這些問(wèn)題在伊春林區(qū)表現(xiàn)得尤為集中，不僅嚴(yán)重影響民生改善，而且還會(huì)拖全國(guó)全面建成小康社會(huì)的后腿。

①充分發(fā)揮林區(qū)綠色資源豐富的優(yōu)勢(shì)，政府引導(dǎo)扶持林區(qū)職工發(fā)展森林旅游、林下經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。②爭(zhēng)取中央財(cái)政繼續(xù)加大對(duì)森林管護(hù)、人工造林、中幼齡林撫育和森林改造培育的支持力度，推進(jìn)職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。③通過(guò)提高以造林和森林經(jīng)營(yíng)為重點(diǎn)的林業(yè)補(bǔ)貼，促進(jìn)林業(yè)職工收入的提高。④對(duì)符合政策的就業(yè)困難人員靈活就業(yè)的，由地方政府按國(guó)家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌解決社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。⑤實(shí)施勞務(wù)輸出，通過(guò)政府的橋梁紐帶作用，鼓勵(lì)林區(qū)職工到國(guó)外從事林業(yè)采伐或者其他行業(yè)，拓寬就業(yè)渠道。

2.6建立扶持政策體系，提高對(duì)國(guó)有林區(qū)政策扶持的有效性

政府對(duì)國(guó)有林區(qū)的扶持，不是單獨(dú)的某一項(xiàng)政策就能立竿見(jiàn)影的，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。對(duì)國(guó)有林區(qū)的扶持政策要互補(bǔ)，形成具有針對(duì)性、可操作性的體系，并形成政策的全力。

2.6.1財(cái)政支持政策

從國(guó)有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐后補(bǔ)助資金來(lái)說(shuō)，當(dāng)前在“天保工程”的實(shí)施過(guò)程中存在著一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。①工程實(shí)施的周期不長(zhǎng)，以10年為一個(gè)周期，屬于階段性工程，對(duì)林區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期保證不足；②工程投入的資金標(biāo)準(zhǔn)不高，以工程實(shí)施初期國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為測(cè)算依據(jù)，實(shí)施中長(zhǎng)期規(guī)劃面臨調(diào)整壓力；③工程資金的內(nèi)容欠缺，其中未包含維護(hù)生態(tài)保護(hù)建設(shè)必須支付的管理機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用及國(guó)家、地方生態(tài)公益項(xiàng)目企業(yè)配套部分，造成該類項(xiàng)目申報(bào)建設(shè)受制于企業(yè)木材產(chǎn)量和銷售收入；④工程支持的范圍較窄，如病蟲(chóng)害防治、森林防撲火經(jīng)費(fèi)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等部分生態(tài)保護(hù)類項(xiàng)目和資金實(shí)行計(jì)劃單報(bào)單批，未納入“天保工程”支持范圍，與“天保工程”實(shí)施匹配銜接不當(dāng)［7］。

針對(duì)這些問(wèn)題，為充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，政府要加大資金投入力度，增加安排國(guó)有林區(qū)改革補(bǔ)助支出，探索建立天然林保護(hù)全覆蓋的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。一是針對(duì)伊春當(dāng)?shù)厝司杖胨捷^低的實(shí)際，增加天保管護(hù)費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是實(shí)施政策性保險(xiǎn)，加大中央財(cái)政的森林保險(xiǎn)支持力度，提高國(guó)有林區(qū)森林資源抵御自然災(zāi)害的能力。三是加大對(duì)林區(qū)基本公共服務(wù)的政策支持力度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，主要是醫(yī)療衛(wèi)生教育三供兩治等公益事業(yè)方面的支持。

2.6.2金融支持政策

為使國(guó)有林區(qū)改革發(fā)展減輕包袱，政府要積極探索分類化解國(guó)有林區(qū)歷史性債務(wù)問(wèn)題的有效途徑。對(duì)于國(guó)有林區(qū)的不良類金融債務(wù)，需要中央政府來(lái)支持化解的，由銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、林業(yè)局等有關(guān)部門研究制定政策，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施；對(duì)于因客觀原因所致確實(shí)無(wú)法償還的不良類金融債務(wù)，經(jīng)審核后視實(shí)際情況采取貸款展期等方式進(jìn)行債務(wù)重組；其余符合呆賬核銷條件的，要按照相關(guān)規(guī)定予以核銷。從國(guó)有林區(qū)的特點(diǎn)出發(fā)，金融機(jī)構(gòu)要開(kāi)發(fā)適合的信貸產(chǎn)品，充分利用林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息政策，拓寬國(guó)有林區(qū)融資渠道。

2.6.3基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持政策

以國(guó)有林場(chǎng)林區(qū)改革為契機(jī)，進(jìn)一步加大對(duì)國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，特別是要增加對(duì)林區(qū)道路建設(shè)的資金投入，把公益性林區(qū)道路納入國(guó)家和地方交通建設(shè)規(guī)劃，道路產(chǎn)權(quán)和日常養(yǎng)護(hù)逐步移交地方管理。把國(guó)有林區(qū)通場(chǎng)公路、防火和專用通道作為建設(shè)重點(diǎn)，增加林區(qū)路網(wǎng)的養(yǎng)護(hù)等級(jí)，以達(dá)到提高林區(qū)的路網(wǎng)密度、改善林區(qū)對(duì)內(nèi)對(duì)外通達(dá)性的目標(biāo)。同時(shí)加大供電、飲水安全、森林防火、管護(hù)站點(diǎn)用房、有害生物防治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，有效改善林區(qū)民生。

2.6.4生態(tài)移民支持政策

全面停止森林采伐后，伊春林區(qū)實(shí)施生態(tài)移民勢(shì)在必行。在這方面政府要給予兩個(gè)方面的政策扶持。①繼續(xù)享受棚改政策。在安排保障性安居工程配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，進(jìn)一步爭(zhēng)取中央支持，在投資上給予傾斜。同時(shí)拓寬深山遠(yuǎn)山林區(qū)職工搬遷籌資渠道，加大金融信貸、企業(yè)債券等融資力度，爭(zhēng)取享受棚戶區(qū)改造住房稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策。②爭(zhēng)取享受獨(dú)立工礦區(qū)政策?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見(jiàn)》提出，全面推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)搬遷改造。從2014年起擴(kuò)大中央預(yù)算內(nèi)投資相關(guān)專項(xiàng)規(guī)模，每年安排?？顚ｉT用于東北地區(qū)城區(qū)老工業(yè)區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)搬遷改造。今后伊春林區(qū)在林場(chǎng)所撤并時(shí)，爭(zhēng)取在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)項(xiàng)目上享受到獨(dú)立工礦區(qū)的支持政策。

總之，在秉承綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展理念的今天，林業(yè)作為多功能產(chǎn)業(yè)，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)全局和生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略中的地位日益突出。為夯實(shí)林業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，政府應(yīng)建立反哺林業(yè)的體制機(jī)制，逐步完善林業(yè)扶持政策體系。多年來(lái)，雖然出臺(tái)了修改扶持政策，但在實(shí)際生活中，并沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，有些政策還遲遲不能兌現(xiàn)，嚴(yán)重影響林區(qū)和職工的積極性，好的政策貴在落實(shí)，所以說(shuō)重視強(qiáng)化對(duì)國(guó)有林區(qū)停伐后的政策扶持，特別是政策落實(shí)，是增加林業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵之舉。

［1］吳柏海，曾以禹.林業(yè)補(bǔ)貼政策比較研究［M］.北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2014.

［2］賈輝.為美麗家園撐起片片綠蔭［N］.黑龍江日?qǐng)?bào)，2014-03-09.

［3］劉玉榮，李明，孫勇.守望綠色：內(nèi)蒙古大興安嶺人的執(zhí)著追求［N］.內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)，2012-05-30.

［4］劉惠蘭.停伐之后林區(qū)干什么［N］.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2014-04-18.

［5］人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員.推動(dòng)生產(chǎn)生活的綠色轉(zhuǎn)型［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-05-07.

［6］吳柏海，曾以禹.林業(yè)補(bǔ)貼政策比較研究［M］.北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2014.

［7］魏那.把內(nèi)蒙古大興安嶺國(guó)有林區(qū)建成生態(tài)文明示范林區(qū)［N］.內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)，2015-03-10.

［責(zé)任編輯：鄭德勝］

Strengthen Policy Support to State-owned Forestafter Stop Cutting ——A Case Study ofYichun ForestRegion ofXiao Hinggan Mountains

MA Ming-qin1，WANG Ming-yi1，HUANG Qing2
（1.Yichun Forestry Cadre School，Yichun Heilongjiang 153000，China；2.College of Economics and ManagementofNortheastForestry University，Harbin Heilongjiang 150040，China）

After full stop of the natural forest commercial logging，state-owned forest region is faced with such problems as fiscal revenue，economic slowdown，and slow economic development. With stepping into the new normal economic development，and various challenges to be faced，it is really difficult to realize the transition span only by their own power.The governmentstrengthening the policy supportto the state-owned forest region after stopping cutting trees is an important way to enhance the self development ability of state-owned forest. Taking Yichun forest region of Xiao Hinggan Mountains as an example，this paper tries to analyze the necessity of policy support for strengthening state- owned forest region after stoping cutting trees and related countermeasures are putforward from six aspects in the following parts.

state-owned forestregion；policy support；marketization

F326.2

A

1673-5919（2015）06-0001-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2015.06.001

2015-10-20

馬明芹（1967-），女，黑龍江伊春人，高級(jí)講師，教研室主任，從事林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理教學(xué)與研究工作。

黃清（1944-），男，浙江溫州人，教授，從事林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理方面研究。