隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人民生活水平也不斷提高，對生活質(zhì)量的要求越來越高，人民群眾對畜禽產(chǎn)品的需求，從以前的短、缺、少到目前的安全、高質(zhì)、營養(yǎng)需求方面，對畜產(chǎn)品的需求發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，特別是近幾年來，“禽流感”、“瘦肉精”“上海黃浦江漂死豬”養(yǎng)殖污染問題、“過期肉”等食品安全問題已經(jīng)引起社會各界的高度關(guān)注，我國畜牧業(yè)也面臨著關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期。

如何加強畜牧獸醫(yī)法制建設(shè)，推行依法治牧，是提升畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高動物衛(wèi)生和產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，促進畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。畜牧獸醫(yī)執(zhí)法的重點在基層，難點也在基層，基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法能否有效開展，事關(guān)畜牧獸醫(yī)執(zhí)法的全局。

1　基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法現(xiàn)狀

為推行基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法能夠有效整合行政執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效能，強化基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法。在農(nóng)業(yè)部和各省級畜牧局的統(tǒng)一部署下，各地積極推進畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，我市已通過動物衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，將畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、獸藥飼料、動物防疫監(jiān)督管理等畜牧獸醫(yī)處罰職能交由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)承擔(dān)，加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法支隊（大隊）牌子，動物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法仍由法律授權(quán)的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施。但是實質(zhì)上是實行一套執(zhí)法隊伍兩種角色的模式，執(zhí)法人員并未得到相應(yīng)的充實。

2　基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法存在的問題

2.1 法制建設(shè)方面

目前，畜牧獸醫(yī)部門負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律和行政法規(guī)共有十多部，地方性法規(guī)也較多，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同，不具有可操作性。以在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中使用違禁物質(zhì)為例，涉及的法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章有《飼料和飼料添加劑管理條例》、《河南省畜牧業(yè)條例》、《河南省畜產(chǎn)品質(zhì)量安全管理辦法》，且處罰的標(biāo)準(zhǔn)不同，罰款數(shù)額差別加大，給執(zhí)法工作帶來較大的壓力。

2.2 體制建設(shè)不健全

2.2.1 畜牧行政管理部門并未設(shè)置內(nèi)設(shè)科室

畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)該在本級畜牧行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理下開展綜合執(zhí)法工作。但是實際上，畜牧行政管理部門并未設(shè)置內(nèi)設(shè)科室，而是全部委托為綜合執(zhí)法大隊負(fù)責(zé)，但是根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第十七條規(guī)定“行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強制措施權(quán)不得委托”。因此，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法大隊無權(quán)實施畜牧獸醫(yī)行政強制措施，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法效率和效果。

2.2.2 案件的辦理與審批機制不同

綜合執(zhí)法類案件與動物衛(wèi)生監(jiān)督類案件雖為同一類執(zhí)法人員負(fù)責(zé)執(zhí)行，但是執(zhí)法程序與審批確實兩套不同的機制。動物衛(wèi)生監(jiān)督類案件按照法定的程序在動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)容進行即可，但是綜合執(zhí)法案件的立案查處、行政處罰、行政強制決定由畜牧行政管理部門做出，由畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構(gòu)具體執(zhí)行，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構(gòu)進行現(xiàn)場調(diào)查取證，提出處理意見，報畜牧行政管理部門相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)審核、法制機構(gòu)審查、相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)審批，制作執(zhí)法文書，加蓋畜牧行政管理部門印章后，由畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構(gòu)依法具體執(zhí)行。

同樣的執(zhí)法人員在面臨不同類型的執(zhí)法時，代表的執(zhí)法主體不同，容易造成執(zhí)法的混淆與混亂，特別是在案件制作與審批方面，案件辦理質(zhì)量不高，文書制作能力不強的問題尤為突出。

2.2.3 執(zhí)法的監(jiān)督與指導(dǎo)存在缺失

由于畜牧行政管理部門并未設(shè)置內(nèi)設(shè)科室，對基層綜合執(zhí)法的監(jiān)督與指導(dǎo)存在缺失，對基層執(zhí)法效果的評價及執(zhí)法行為的合法性有待進一步考證。

2.3 執(zhí)法人員未得到相應(yīng)的充實

以我市為例，有獸藥生產(chǎn)企業(yè)1家，獸藥經(jīng)營單位134家，飼料生產(chǎn)企業(yè)15 家，飼料經(jīng)營單位173家，生鮮乳收購站，奶牛場家，以去年為例，我市共辦理畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法類案件42起，移送公安機關(guān)案件3起。實行綜合執(zhí)法以后，人員編制只增加9人，與實際增加的工作量差距很大，執(zhí)法人員待遇不高、基層工作環(huán)境差、工作量大、正常的休息得不到基本的保障等，嚴(yán)重影響了工作積極性。

2.4 執(zhí)法不規(guī)范、質(zhì)量不高

開展畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法以來，一套執(zhí)法隊伍兩種角色的特點，執(zhí)法人員在接觸綜合執(zhí)法這一塊工作之前并未進行專業(yè)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，實踐監(jiān)督檢查經(jīng)驗更是缺乏，加之人員少、任務(wù)重、培訓(xùn)少、上級指導(dǎo)也較少，綜合執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)能力不足，致使監(jiān)督執(zhí)法不規(guī)范，執(zhí)法質(zhì)量不高的問題一直未得到有效的解決。

3　建議

3.1 理順執(zhí)法體制，科學(xué)設(shè)置職能科室

建議畜牧主管部門設(shè)置綜合執(zhí)法的職能科室，對基層執(zhí)法進行有效的監(jiān)督與指導(dǎo)。職能科室作為畜牧獸醫(yī)行政管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)下達監(jiān)管任務(wù)，協(xié)調(diào)監(jiān)督檢查，通過檢查執(zhí)法人員工作記錄、實地查看執(zhí)法服務(wù)效果及約談管理相對人相結(jié)合的方式，及時了解執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，傾聽管理相對人對執(zhí)法工作的意見及建議，確保執(zhí)法行為的合法有效。

3.2 適當(dāng)增加人員編制

建議各級政府要高度重視執(zhí)法隊伍的建設(shè)工作，要落實機構(gòu)和人員編制，要把工作能力強、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、認(rèn)真負(fù)責(zé)的同志編入執(zhí)法隊伍。

3.3 加強人員培訓(xùn)，提高執(zhí)法素質(zhì)

3.3.1 健全和完善學(xué)習(xí)制度。

每年開展“業(yè)務(wù)標(biāo)兵評選”活動，開展“主要業(yè)務(wù)科室及各大隊每年2篇調(diào)研報告”的剛性要求，發(fā)揮榜樣的力量，把學(xué)習(xí)融入到工作、生活中去，創(chuàng)造“全員比學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)比效果”的良好氛圍，讓學(xué)習(xí)成為一種常態(tài)自覺行動。

3.3.2 制定干部素質(zhì)提升計劃。

利用培訓(xùn)考試、案卷評查活動把圍繞業(yè)務(wù)重點學(xué)、針對不足補充學(xué)和提高能力系統(tǒng)學(xué)有機結(jié)合起來，分層次、有針對性地開展業(yè)務(wù)、理論培訓(xùn)。舉辦執(zhí)法及業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、技能競賽等。通過輪崗、培訓(xùn)、參與重大活動等多種渠道，促使年輕干部盡快提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。

3.3.3 實施工作人員定點聯(lián)系企業(yè)學(xué)習(xí)計劃。

每位工作人員分包一個養(yǎng)殖場戶或經(jīng)營門店，深入了解熟悉情況，幫助其解決問題，進一步提高干部隊伍服務(wù)基層、服務(wù)群眾的本領(lǐng)。