羅旎

對于我國這樣的人口大國，農(nóng)業(yè)一直是國民經(jīng)濟不可動搖的基礎，2004-2013年，中央一號文件連續(xù)十年聚焦農(nóng)業(yè)，“三農(nóng)”問題無疑成為了黨和國家中心工作的“重中之重”。從“十五時期”以來，國家持續(xù)深化改革農(nóng)業(yè)方面稅制，從逐步取消農(nóng)業(yè)稅，轉而向農(nóng)民實行直接補貼，財政支農(nóng)惠農(nóng)力度逐年加大，農(nóng)業(yè)直補資金規(guī)模日益增長。資金覆蓋面愈加廣泛，資金規(guī)模愈加擴大，資金關系著廣大農(nóng)民群眾的切身利益。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，狹義的農(nóng)業(yè)補貼，即是農(nóng)業(yè)直補;更簡單來講，農(nóng)業(yè)直補資金就是農(nóng)業(yè)專項資金中所有涉及直接補貼的部分。

審計機關應本著維護政策執(zhí)行，助推新農(nóng)村建設的目的，積極開展對農(nóng)業(yè)直補資金的跟蹤監(jiān)督審計。農(nóng)業(yè)直補資金審計內(nèi)容，大體上與財政專項資金審計的內(nèi)容相似，包括對其資金來源、資金管理、資金發(fā)放、內(nèi)控制度、以及個人違法違規(guī)行為等方面進行審計監(jiān)督。其目的一是以強農(nóng)惠農(nóng)政策落實為中心，保證政策的貫徹執(zhí)行;二是防止擠占挪用，維護廣大農(nóng)民群眾的利益;三是監(jiān)督和服務并重，促進政策的完善，發(fā)揮審計的建設性作用。但不同于一般財政專項資金，我國農(nóng)業(yè)直補資金因其自身的特殊原因，具有如下鮮明的特點：

一、補貼品種復雜，手續(xù)相對繁瑣

以最大限度地支農(nóng)惠農(nóng)為目的，我國目前已實行的農(nóng)業(yè)直補項目大都屬于分項式補貼，即不同的對象視不同的條件領取不同的補貼，且一般要求直補到戶（人）。由于我國農(nóng)村人口分布較廣，農(nóng)戶數(shù)量巨大、種植及購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的種類繁雜，再加上補貼的種類和相關規(guī)定繁多，導致相當部分農(nóng)民對補貼政策了解不清楚，整個直補補貼工作宣傳壓力大、運行程序煩瑣、工作成本較高、工作量大。

二、補貼資金分散，規(guī)模較小

同樣是由于人口分布廣、人數(shù)巨大的原因，導致補貼資金較為分散，幾百上千億發(fā)放出去，實際發(fā)放到戶不過幾十數(shù)百元，發(fā)放難度較大。除此之外，補貼資金要經(jīng)過從中央到地方的層層審核撥付，發(fā)放補貼的資金鏈較長。

三、補貼政策存在一定的局限性

任何政策都難免有其局限性，農(nóng)業(yè)直補政策也不例外。一是補貼效用的局限性。因為農(nóng)戶拿到手上的補貼金額都不大，對促進增收的力度有限。二是補貼對象范圍的局限性。三是補貼政策延續(xù)性的局限。

由于農(nóng)業(yè)直補資金的上述特點，使農(nóng)業(yè)直補資金審計也相應具有如下特點：

（一）審計范圍廣，力量不足。農(nóng)業(yè)直補資金從資金的籌集到層層發(fā)放，涉及財政、農(nóng)業(yè)、水利、畜牧、林業(yè)等多個主管部門及有關金融機構，涉及從中央到地方再到縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村農(nóng)戶多個層級，更涉及許多工作人員及數(shù)億農(nóng)民群眾，范圍極其廣大。如要保證審計的質量，達到一定檢查比例，目前的審計力量嚴重不足。

（二）政策性較強，不易把握。農(nóng)業(yè)直補資金從補貼糧食、補貼種子、補貼牲畜、補貼農(nóng)機具……幾乎涵蓋從生產(chǎn)力、生產(chǎn)資料乃至產(chǎn)成品銷售等整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程，共分為十幾個大類幾十個小類，此外還可根據(jù)地區(qū)或情況的不同，各地方根據(jù)工作實際又在全國性政策的基礎上自行補充建立了許多實施細則，使資金細分成更多項目。每一類別的政策相對獨立，專業(yè)性較強，令審計人員不易把握。

（三）審計手段原始，事倍功半。相比較針對社保資金、金融資金等同樣涉及范圍較廣的資金審計，因農(nóng)村信息化條件相對落后，農(nóng)業(yè)資金越到基層信息化技術越無法得到應用，許多資料都是人工記錄操作，給審計工作造成了巨大阻礙，通常核實一項直補資金需要翻閱堆積如山的紙質檔案，甚至需要走訪地處偏遠、聯(lián)絡不便的鄉(xiāng)村，運用傳統(tǒng)的審計方式事倍功半。

（四）問題金額較小，審計成本相對過高。由于農(nóng)業(yè)直補資金發(fā)放到戶（人）時金額較小，問題線索分散、且相對獨立，按照審計工作規(guī)范化程序，對疑點及問題進行排查時將耗費大量的精力，最后即使查出問題，檢查出的問題金額匯總起來卻不大，審計成果不明顯，卻耗費了大量的審計成本。

同時，由于審計力量不足、傳統(tǒng)審計手段和方法的限制等多種原因，農(nóng)業(yè)直補資金審計呈現(xiàn)如下現(xiàn)狀：

（1）著重真實合法審計。目前對農(nóng)業(yè)直補資金的審計，還主要停留在對其真實性、合法性、合規(guī)性開展檢查的階段。更著重于查錯糾弊，從管理上、制度上發(fā)現(xiàn)和揭露問題，促進直補制度的健全完善，但較少從績效審計的角度，對直補資金的經(jīng)濟效益、社會效益展開研究與分析。（2）主要采取交叉審計方式。在對農(nóng)業(yè)資金的審計中，仍然是采用傳統(tǒng)的“上審下”與“同級審”交叉結合的方式。通過對本級政府及相關部門的同級監(jiān)督，以及對下級政府及相關單位的獨立審計，從不同層次、不同角度，形成全方位的審計監(jiān)督機制。（3）以傳統(tǒng)審計技術手段為主。農(nóng)業(yè)直補資金信息化水平正處于初始普及階段，2011年我市才逐步開始采取直補資金直接轉入農(nóng)戶個人銀行存折戶頭的方式，財政等主管部門才逐步要求基層建立電子臺賬并聯(lián)網(wǎng)報送，但還遠遠達不到社保資金“金保工程”的高度信息化水平。開展審計時，計算機審計技術僅得到了基礎的輔助應用，仍然是以傳統(tǒng)的審計技術手段為主。

綜上所述，不難看出，目前農(nóng)業(yè)直補資金審計還受限于農(nóng)業(yè)直補資金的特點，審計方式仍停留在傳統(tǒng)的財政專項資金審計層面，還具有進一步提高的空間。令人欣喜的是，因為審計信息化的長足發(fā)展，審計人員計算機水平的提高，有望借助現(xiàn)代科技手段，實現(xiàn)遠程審計以及對大批量數(shù)據(jù)庫的篩查，突破農(nóng)業(yè)直補資金面廣而量小的限制，解決審計力量不足的老大難問題，使對農(nóng)業(yè)直補資金的審計水平更上新臺階。