黃少明

近

日，國務(wù)院公布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，全面部署加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。

地方債問題是中國政府過去幾年來面臨的一大難題。自2008年世界金融危機(jī)以來，尤其是在“4萬億”追加投資后，地方政府性債務(wù)通過各種方式快速擴(kuò)張，成為影響中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的一大隱患。

目前部分地方政府存在債臺高筑、資不抵債、違規(guī)融資、變相融資等問題，同時(shí)，地方債缺少統(tǒng)一監(jiān)測和管理制度，具有隱蔽性等特點(diǎn)，部分地方債隨時(shí)有惡化的可能。由此可見債務(wù)規(guī)模并不是衡量地方債風(fēng)險(xiǎn)的唯一重要因素，判別真實(shí)債務(wù)和投資項(xiàng)目的可持續(xù)性，以及地方政府債務(wù)償還能力十分重要。雖然從總體而言，地方債總量仍然可控，尚屬安全，但并不意味著地方債沒有風(fēng)險(xiǎn)。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入換擋期或下行期，財(cái)政收入增速已逐步放緩，地方財(cái)政依靠出售土地收入將不可持續(xù);而隨著營業(yè)稅改增值稅的推行，地方稅收結(jié)構(gòu)和水平也面臨改變。另一方面，伴隨公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的廣泛增加，地方財(cái)政支出在財(cái)政預(yù)算中的占比也勢必隨之加大。當(dāng)這種情況進(jìn)一步惡化，出現(xiàn)失控，一旦形成資金鏈斷裂時(shí)，就極有可能引發(fā)局部性金融風(fēng)潮，加劇地方債的違約風(fēng)險(xiǎn)。

正是鑒于地方債可能產(chǎn)生的違約風(fēng)險(xiǎn)，中央已將防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為今年的六大任務(wù)之一，地方債問題已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素。為了減輕和消彌地方債風(fēng)險(xiǎn)，中央曾三次大規(guī)模審計(jì)地方政府性債務(wù)，但每次公布審計(jì)報(bào)告時(shí)，政府卻并未同時(shí)宣布解決地方債問題的方案。由于缺少統(tǒng)一監(jiān)測和統(tǒng)一管理制度，總計(jì)為18萬億元的地方債問題始終難以找到妥善的解決方法。

為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，國務(wù)院近日印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》），不僅通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴(yán)格舉債程序等措施，解決“如何借”的問題，而且通過控制舉債規(guī)模、限定債務(wù)用途、納入預(yù)算管理等措施，解決“如何管”的問題。還通過劃清償債責(zé)任、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、完善應(yīng)急處置等措施，解決“如何還”的問題。此外，為確保改革和調(diào)整的平穩(wěn)，明確提出妥善處理存量債務(wù)，既要確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資，又要切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。

今年約2.4萬億元地方債到期，是地方政府償債壓力最大的一年，《意見》也因此備受關(guān)注?！兑庖姟烦雠_標(biāo)志著地方債管理的完整制度框架基本建成，意味著長期以來困擾中國經(jīng)濟(jì)的地方債問題開始得到實(shí)際性解決，也意味著財(cái)稅改革總體方案關(guān)于規(guī)范地方債管理工作取得重大進(jìn)展。

規(guī)范舉債方式，解決“如何借”問題。地方政府以前多通過上萬家融資平臺公司舉債，為了徹底堵住這一管道，《意見》不僅重提“剝離融資平臺公司政府融資職能”，更是強(qiáng)調(diào)了“融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”，可以預(yù)計(jì)未來有政府信用背書的“城投債”將不復(fù)存在。此外，《意見》強(qiáng)調(diào)，政府債務(wù)只能通過政府及其部門，而不是企事業(yè)單位等舉借。

在“堵暗道”的同時(shí)，政府也在“修明渠”。通過發(fā)行地方政府債券的方式，建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，疏堵結(jié)合。不久前獲通過的新《預(yù)算法》，增加了允許省級政府舉借債務(wù)的規(guī)定?！兑庖姟访鞔_賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。當(dāng)前地方政府往往通過融資平臺公司舉債，如何規(guī)范“怎么借”，成為加強(qiáng)地方債管理的一大突破口，也有助于推動地方舉債的規(guī)范化。《意見》就舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模、舉債程序等方面提出了具體要求。一方面，明確舉債主體。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市、縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借，剝離融資平臺公司政府融資職能。另一方面，規(guī)范舉債方式，地方政府舉債采取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務(wù)，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預(yù)算收入償還;對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項(xiàng)債務(wù)，發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

同時(shí)，積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式），吸引社會資本參與公益性項(xiàng)目建設(shè)并獲得合理回報(bào)，既拓寬社會資本投資管道，也減輕政府舉債壓力。此外，嚴(yán)格舉債程序。地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級人大或其常委會批準(zhǔn)?！兑庖姟愤€明確了誰借誰還的原則，并強(qiáng)調(diào)“地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。不過，若地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，本級和上級政府也要切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，解決“如何管”問題。由于當(dāng)前一些地方政府債務(wù)不是規(guī)范的債務(wù)，實(shí)際管理中存在無從下手的問題。為進(jìn)一步規(guī)范政府債務(wù)管理，提高資金效益，一方面要控制舉債規(guī)模，地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，另一方面限定債務(wù)用途，地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出，此外，還要納入預(yù)算管理?！兑庖姟访鞔_指出，將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，或有債務(wù)確需政府承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入預(yù)算管理。

完善應(yīng)急處置，解決“如何還”問題。從近年地方債審計(jì)和公布結(jié)果看，一些地方存在償債責(zé)任不清、償債意識不強(qiáng)、償債機(jī)制不健全等問題。對此，《意見》要求建立地方政府償債約束機(jī)制：劃清償債責(zé)任，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，完善應(yīng)急處置。

高達(dá)18萬億元的存量債務(wù)怎么還？《意見》給出了具體償還方式：財(cái)政資金、項(xiàng)目自營收入、地方債券、PPP模式以及處置政府資產(chǎn)等，存量債務(wù)可以多渠道償還。首先，對地方政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)區(qū)分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后納入預(yù)算管理，償債資金按照預(yù)算管理的要求規(guī)范管理。其次，對納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。再次，對已經(jīng)到期的地方債，《意見》強(qiáng)調(diào)要減少行政干預(yù)，尤其是不得轉(zhuǎn)嫁償還責(zé)任和逃避債務(wù)。對于項(xiàng)目自身收入不能夠償還的債務(wù)，政府可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項(xiàng)目盈利能力，增強(qiáng)償債能力。對確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。

新老轉(zhuǎn)換順利銜接，避免后續(xù)資金缺位。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”的宏觀背景下，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，是否有可能導(dǎo)致在建項(xiàng)目因資金問題出現(xiàn)“爛尾”工程？為此，《意見》對確保在建項(xiàng)目后續(xù)資金提出了明確措施，要求地方政府統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障項(xiàng)目續(xù)建和收尾。允許地方申請發(fā)行政府債券置換高利率短期債務(wù)，降低利息負(fù)擔(dān)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。對重新審核符合國家有關(guān)規(guī)定的在建項(xiàng)目，有融資協(xié)議的允許繼續(xù)按協(xié)議融資;確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，鼓勵(lì)采用政府與社會資本合作模式，或通過地方政府債券解決后續(xù)融資。

對在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，地方政府應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。此外，為控制和化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，《意見》還提出建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，財(cái)政部將評估各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)情況，對債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。（作者單位：中銀香港） □endprint