□ 王明剛 趙佳靜 田 碩

一、概念界定及研究意義

(一)概念界定。

1.農(nóng)村貧困人口。農(nóng)村是指除城鎮(zhèn)之外的地域范圍。貧困是指一個(gè)人生活艱辛，不能滿足自身的基本生活需求。通常說一個(gè)地區(qū)貧困，強(qiáng)調(diào)的就是本地人缺乏最基本的生存條件、自身不具備生產(chǎn)和發(fā)展的能力。簡(jiǎn)單來說，貧困人口就是指處于貧困狀態(tài)的人口。農(nóng)村貧困人口指居住在農(nóng)村，主要依靠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來維持生活，但他們的年人均純收入和年人均糧食占有量都低于貧困線，維持基本的生活有困難的人口。

2.住房保障制度。住房保障制度是政府主導(dǎo)的對(duì)居住困難的居民所提供的社會(huì)保障制度之一，通過國民收入再分配，政府對(duì)不能解決居住問題和解決居住問題有困難的家庭進(jìn)行扶持和幫助的一系列措施的總和。目前，我國的住房保障制度主要有三種基本類型:一是經(jīng)濟(jì)適用房制度。是針對(duì)中低收入家庭，通過政府提供土地補(bǔ)貼、減免土地出讓金、稅費(fèi)優(yōu)惠等方式的半市場(chǎng)化的保障方式，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房來滿足中低收入人口的住房需求;二是公共租賃住房制度。是政府通過貼息，建設(shè)公共租賃住房，為買不起經(jīng)濟(jì)適用房的低收入人口解決住房問題，是一種純行政化的住房保障制度;三是住房公積金制度。是通過強(qiáng)制性繳納一定數(shù)量的貨幣，既可形成一定的住房資金儲(chǔ)蓄，又可享受一系列優(yōu)惠政策的住房保障制度。

(二)研究意義。農(nóng)村貧困人口的住房保障制度是關(guān)乎國計(jì)民生的重要法律制度。其主要研究意義在于:

1.有利于社會(huì)法體系的完善。社會(huì)法是規(guī)范社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范，主要調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等方面的法律制度。農(nóng)村貧困人口住房保障屬于社會(huì)問題，對(duì)其進(jìn)行調(diào)整的法律規(guī)范理應(yīng)屬于社會(huì)法范疇，其在調(diào)整過程中，關(guān)注公民基本生活水平維持方面的個(gè)人、社會(huì)和政府責(zé)任之間的劃分，特別關(guān)注政府通過行政行為對(duì)社會(huì)貧困人口的救助。因此，農(nóng)村貧困人口住房保障制度屬于社會(huì)法中的急需充實(shí)的子部門。

2.有利于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，應(yīng)立足城鄉(xiāng)平等、共享發(fā)展成果，推動(dòng)住房保障、生活保障等社會(huì)保障體系向農(nóng)村覆蓋。農(nóng)村貧困人口住房保障制度是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的具體、有力的措施。

3.有利于維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。農(nóng)民生活貧困，不能滿足自身生存的需要，是造成農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的根本原因。貧困不只是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題、社會(huì)問題。農(nóng)村貧困問題解決不及時(shí)，就可能轉(zhuǎn)化為社會(huì)不穩(wěn)定的誘因，進(jìn)而形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不順暢、社會(huì)生活不安定。因此，建立和不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，滿足低收入者的生活需求，既可以解決低收入者的生活來源，提高其抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，消除其后顧之憂，又能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，及時(shí)化解各種社會(huì)矛盾，對(duì)于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序起到穩(wěn)定劑的作用。

二、我國農(nóng)村貧困人口住房保障制度運(yùn)行現(xiàn)狀分析

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民收入水平不斷提高，農(nóng)村居民自建房屋逐年增多，房屋質(zhì)量逐步提升，農(nóng)戶的生存環(huán)境日益完善。2014年，全國城鎮(zhèn)保障性安居工程超額完成既定目標(biāo)，已建成住房470萬套、新開工630萬套，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系得到進(jìn)一步的完善，為新農(nóng)村住房配置創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。然而從目前實(shí)踐情況來看，現(xiàn)行農(nóng)村住房保障制度仍存在較多問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面:

(一)住房問題尚未有效解決。我國目前農(nóng)村的住房制度包括:用地供應(yīng)及審批制度、房屋建設(shè)制度及住房產(chǎn)權(quán)制度，具有一定的保障功能。其中，土地供應(yīng)即宅基地供應(yīng)制度實(shí)行的是“一戶一宅”、“無期限和無償”的供應(yīng)，只要滿足了“戶”的條件，政府就有責(zé)任供應(yīng)宅基地，并可以長(zhǎng)期無償?shù)厥褂谩＾r(nóng)民沒有任何代價(jià)取得宅基地，確實(shí)得到了實(shí)惠與幫助，有效解決了農(nóng)民的住房困難問題。但就農(nóng)村貧困人口而言，住宅用地的無償供應(yīng)，并不能從根本上解決其住房問題。因?yàn)槿〉媒ǚ坑玫睾笊行璐罅康淖》拷ㄔO(shè)資金，而農(nóng)村低收入家庭及無收入居民只有“我之奈何”，在建房面前無能為力。近些年來，盡管我國農(nóng)村居民人均純收入不斷攀升，但絕對(duì)水平依舊偏低，同時(shí)存在大量的農(nóng)村貧困人口。2013年末，按照我國農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)——年人均純收入2，300元計(jì)算，尚有9，899萬的農(nóng)村貧困人口，占同期農(nóng)村總?cè)丝诘?5.4%。上述數(shù)據(jù)意味著我國廣大農(nóng)村還存在著大量的低收入貧困群體。讓這些貧困人口通過自身能力建設(shè)住房顯然不現(xiàn)實(shí)。

(二)居住質(zhì)量缺乏有效保障。目前，農(nóng)村貧困人口的居住質(zhì)量缺乏有效的保障，配套設(shè)施仍需改善。從總體上看，1990年，我國農(nóng)村居民人均住房面積為17.83平方米，到2013年底達(dá)到了40.1平方米。單從住宅建設(shè)速度上講，的確令人鼓舞。然而，人均居住面積僅是一個(gè)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，并不能總體反映居住質(zhì)量水平。我國農(nóng)村貧困人口居住質(zhì)量問題突出，如住房功能不全、住房質(zhì)量存在安全隱患、居住結(jié)構(gòu)不合理、公共設(shè)施不健全、居住環(huán)境臟亂差等。2013年我國第三次經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)顯示，目前，我國農(nóng)村住房配置簡(jiǎn)易廁所或無廁所的達(dá)9，467萬戶，占全部農(nóng)戶的24.9%，飲用水存在困難的農(nóng)戶達(dá)2，265萬戶，占10.3%。此外，村飲用水經(jīng)過集中凈化處理的僅有24.5%，實(shí)施垃圾集中處理的農(nóng)村僅占15.8%，村里有幼兒園、托兒所的僅30.2%，只有10.7%的農(nóng)村有健身場(chǎng)所。從上述數(shù)據(jù)可以得知，我國農(nóng)村貧困人口的居住質(zhì)量不高。由于住房保障制度的缺失，建房資金均由農(nóng)戶自己承擔(dān)，導(dǎo)致貧困人口盡量降低建房成本，甚至使用劣質(zhì)的建筑材料和減少一些不必要的設(shè)施設(shè)備?！拔７俊逼毡榇嬖谟谵r(nóng)村貧困群體中。

(三)住房保障制度不完善。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的城市，政府制定了多項(xiàng)政策解決低收入或者是零收入家庭的住房問題，諸如:公租房、經(jīng)濟(jì)適用房等。反觀農(nóng)村地區(qū)，保障居民住房的政策缺失，很多政策只是表面上喊口號(hào)，并沒有運(yùn)用到實(shí)際中去。在農(nóng)民自身收入增加，想提高住房質(zhì)量、改善居住條件時(shí)，國家和政府也沒有及時(shí)注入財(cái)政資金，給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，也沒有給予農(nóng)民建造新住宅的政策保護(hù)。盡管目前政府在農(nóng)村有危房改造工程，但限定條件較多，尚不能滿足全部需求，使得農(nóng)村貧困人口的住房困難問題日益突出。

三、完善農(nóng)村貧困人口住房保障制度的路徑選擇

(一)提供完善的住房保障產(chǎn)品供給體系。針對(duì)農(nóng)村的貧困人口，我國目前可以采取兩種住房保障形式，即直接保障和間接保障。直接保障為直接為農(nóng)村貧困人口提供住房和建房條件，以滿足其住房需求，如由政府直接建廉租房、福利房等住房實(shí)物保障或由政府提供購房補(bǔ)貼、房屋租賃補(bǔ)貼及信貸優(yōu)惠等貨幣保障。福利房可以無償提供給沒有購房能力的困難人口;廉租房提供給不具備建房條件或買房能力的困難人口;購房補(bǔ)貼、房屋租賃補(bǔ)貼及信貸優(yōu)惠政策，主要提供給住房購置戶、租賃住房的困難戶等。間接保障主要包括提供宅基地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。間接保障主要滿足建房能力不足的困難戶。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的受益者將是全體村民。盡管農(nóng)村貧困人口住房保障的對(duì)象不包括進(jìn)城或有一定經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)民，但在推進(jìn)農(nóng)村貧困人口住房制度改革時(shí)，應(yīng)該充分考慮到進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)中的住房支付能力。因此，在完善農(nóng)村貧困人口住房保障制度時(shí)，可提供以下住房保障產(chǎn)品供給體系，如圖1所示。

(二)完善住房保障制度的進(jìn)退機(jī)制。

1.開展住房保障需求的調(diào)查。準(zhǔn)確和動(dòng)態(tài)掌握農(nóng)村家庭的住房狀況，是準(zhǔn)確界定農(nóng)村貧困人口住房保障對(duì)象的前提條件。因此完善農(nóng)村貧困人口的住房保障制度，首先應(yīng)做好住房需求情況的調(diào)查，建立住房檔案，并對(duì)其實(shí)行動(dòng)態(tài)更新和管理，為政府制定住房領(lǐng)域的相關(guān)政策、編制發(fā)展規(guī)劃、解決貧困人口的住房問題等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

圖1 農(nóng)村住房保障產(chǎn)品供給體系

2.建立居民家庭收入檔案。農(nóng)村貧困家庭會(huì)發(fā)生動(dòng)態(tài)變化，因此，政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶收入情況的變化，相應(yīng)調(diào)整貧困人口的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，并定期公布。同時(shí)還應(yīng)建立復(fù)查制度，定期對(duì)住房保障對(duì)象進(jìn)行重新確認(rèn)，以保證保障對(duì)象的準(zhǔn)確性，真正發(fā)揮農(nóng)村貧困人口住房保障政策的作用。

3.建立嚴(yán)格的公示制度。為保證保障對(duì)象的準(zhǔn)確性，防止不具備條件者取得住房保障，避免出現(xiàn)偏差，政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村貧困人口住房保障對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，對(duì)于經(jīng)過初審符合條件者，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行公示，廣泛征詢村民的意見，不符合條件者應(yīng)立即取消其受保障的資格，確保農(nóng)村貧困人口住房保障對(duì)象的公平與公正。

(三)推行農(nóng)村住房扶助政策。

1.加大危房改造補(bǔ)助政策的力度?！拔７扛脑臁保墙鉀Q農(nóng)村住房困難的應(yīng)急之策，其對(duì)象是農(nóng)村貧困家庭，特別是農(nóng)村“低保戶”和“五保戶”，由政府直接提供貨幣補(bǔ)貼或?qū)嵨锉Ｕ?。農(nóng)村貧困家庭，尤其是“五保戶”，因房屋面積狹小、質(zhì)量較差、年久失修，已成為危房，正常的居住條件不能充分滿足。因此，政府對(duì)這部分貧困家庭，可根據(jù)不同情況采取不同的措施:修繕后可以居住的房屋，政府直接提供現(xiàn)金補(bǔ)貼或建筑材料補(bǔ)貼;無法修繕的危舊房屋，政府負(fù)責(zé)拆建并統(tǒng)一安置;對(duì)因自然災(zāi)害等偶然因素造成困難的農(nóng)戶，政府可為其擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貼息貸款，以減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2.建立農(nóng)戶住房信貸制度。農(nóng)戶住房信貸制度可包括兩部分:直接貸款和擔(dān)保貸款。直接貸款由農(nóng)戶申請(qǐng)，直接用于建房或改善住房條件，農(nóng)戶直接向銀行還本付息。目前我國農(nóng)村貧困人口很難獲得長(zhǎng)期住房貸款，既有信貸機(jī)構(gòu)的原因，也有農(nóng)戶自身還貸能力不足的原因，而政府擔(dān)保無疑是最好的催化劑，可以吸引大量資金用于農(nóng)戶住房信貸，保證農(nóng)房融資良性運(yùn)行。

(四)完善農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)制度。城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致農(nóng)村全方位落后于城鎮(zhèn)，住房產(chǎn)權(quán)制度亦是如此。城市土地屬于國家所有，居民可通過繳納土地出讓金取得土地使用權(quán)，使自己的房屋所有權(quán)擁有完整的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵和清晰的法律地位。而農(nóng)村土地屬于集體所有，同為公有制，農(nóng)戶理應(yīng)獲得與城市居民同等的房屋權(quán)益。但現(xiàn)有的農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)制度阻礙了農(nóng)戶住房權(quán)益的獲得和有效保護(hù)，出現(xiàn)了農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民的“同房不同權(quán)、同房不同利”。完善農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)制度，當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)住房的所有權(quán)在法律上和經(jīng)濟(jì)的平等。農(nóng)村房屋沒有市場(chǎng)化，價(jià)格無法和城市房屋接軌，征地過程中農(nóng)房拆遷補(bǔ)償價(jià)格過低。由于農(nóng)村和城市房屋不同的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)房拆遷不能完全按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，進(jìn)一步加劇了貧困人口的住房困難?？梢詤⒄粘鞘蟹扛牡慕?jīng)驗(yàn)，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)從土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓入手，取得宅基地要繳納土地出讓金。在宅基地有償使用的前提下，放開農(nóng)村住房市場(chǎng)，允許農(nóng)戶自由交易，房主擁有完全的所有權(quán)。每戶農(nóng)民可享受一次“無償”取得宅基地的權(quán)利，對(duì)無多余住房的農(nóng)民，規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓住房。

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