李禎篤++匡朝陽

摘 ?要：本文首先分析了軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理的現(xiàn)狀，并針對存在的問題，提出了社會化管理的改革方向;其次，通過對社會化管理的“SWOT”分析，筆者得出了軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理社會化改革路徑、措施及應解決的問題;最后，提出軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理社會化改革的三點設想：轉(zhuǎn)變管理主體、依托信息化手段、加強監(jiān)督制約。

關(guān)鍵詞：隨軍配偶;未就業(yè);社會保險;社會化

一、現(xiàn)行軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理現(xiàn)狀分析

根據(jù)《辦法》規(guī)定：軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險的管理主體是軍隊，直接管理主體是軍隊各級政治機關(guān)和后勤機關(guān);地方政府主要起到輔助、協(xié)調(diào)作用;管理的參與者還包括軍隊各單位的軍人及其配偶?！掇k法》出臺的目標是保障隨軍未就業(yè)配偶的基本生活及解決其養(yǎng)老及醫(yī)療問題。軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理的兩個重點是：核定待遇享受對象和實現(xiàn)保險關(guān)系的軍地銜接。根據(jù)《辦法》及其實際執(zhí)行中的操作，以圖1展示現(xiàn)行軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險的管理體制。

結(jié)合圖1及軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險的實際運行情況，可以得出以下結(jié)論：（1）軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險的管理主體是軍隊，但管理的對象是軍人配偶（地方人員）及其生活待遇及社會保險等。根據(jù)圖1信息和經(jīng)費的流向來看，核實軍人配偶是否享受未就業(yè)期間社會保險的關(guān)鍵信息都來自于地方政府的管理范圍，同時為真正實現(xiàn)未就業(yè)期間社會保險的政策設定目標——即解決隨軍配偶的養(yǎng)老、醫(yī)療問題，經(jīng)費的最終流向是地方政府的社保機構(gòu)。管理層級的增加，導致信息在流動的過程中衰減、失真，并最終導致核定隨軍配偶享受范圍困難。隨軍配偶未就業(yè)期間社會保險的保障經(jīng)費來源于國家財政，從圖1可以看出經(jīng)費隨信息的流動從中央財政進入了軍隊系統(tǒng)，但受制于目標，最終又回到了地方政府，經(jīng)費的流動走了“迂回路線”，導致軍地雙方在銜接上的不順暢及經(jīng)費管理成本的增加。（2）軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理權(quán)力與制約關(guān)系不平衡?！掇k法》明確規(guī)定隨軍配偶未就業(yè)期間的社會保險的享受對象核定權(quán)力為軍隊政治機關(guān)，其制約主要體現(xiàn)在上級政治機關(guān)的監(jiān)督及群眾監(jiān)督。從圖1信息流動的過程來看，政治機關(guān)核定享受對象的主要信息直接來源于本單位軍人及其配偶，間接來源于地方政府，真實的信息經(jīng)過利益潛在享受者的過濾，必然導致政治機關(guān)核定權(quán)力的失效和偏差。核定行為的發(fā)生范圍局限在軍隊各級單位，組織內(nèi)部產(chǎn)生的非正式組織行為也或多或少造成政策執(zhí)行中的偏差、失誤。上級政治機關(guān)及群眾的監(jiān)督對于核定權(quán)力的制約，受制于核定信息獲取難度、非正式組織行為及管理成本等，難以發(fā)揮其應有的作用。（3）軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理手段落后。從圖1及實際運行情況來看，軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理過程為：個人申請——提交材料——政治機關(guān)核實——公示——后勤機關(guān)落實。管理手段主要依靠人工，缺乏必要的信息技術(shù)手段支撐，管理過程人為因素過多，尤其在信息核實這個環(huán)節(jié)，由于缺乏相關(guān)信息的直接獲取渠道，導致該項待遇的享受時間的起止、享受對象等無法做到精確保障。

二、軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理社會化的SWOT分析

（1）S（Strength）：管理社會化的優(yōu)勢。管理主體由軍隊轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?，進一步明確了軍隊和政府的職能劃分，減少了軍隊與地方政府之間的協(xié)調(diào)工作。政府距離隨軍配偶的“信息源”更近，獲取核定信息的途徑便利，成本更低，且可以實現(xiàn)對核定對象的更為客觀的評價，進一步實現(xiàn)待遇享受對象、時間起止的精確化保障。管理社會化避免了經(jīng)費在軍隊、地方政府之間的“迂回流動”。統(tǒng)一社會保險與軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險的管理主體，明確政府在后者上的權(quán)利與義務，有利于將后者更好地融入地方政府社保體系。失業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，單靠市場是無法解決的，政府調(diào)控手段是穩(wěn)定經(jīng)濟、促進經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。將未就業(yè)隨軍配偶納入到政府的管理范圍，利用較于軍隊更豐富的社會資源，可以更好地解決當前未就業(yè)隨軍配偶就業(yè)、再就業(yè)難的問題。（2）W（Weakness）：管理社會化的劣勢。實現(xiàn)軍隊配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理社會化，依然需要軍隊的參與。隨軍配偶的身份識別，是該項政策順利開展的必要條件。較之“管理主體為軍隊”的管理體制，“管理主體為政府”的管理體制，因不能及時掌握軍人調(diào)動、婚否等信息，可能會出現(xiàn)的政策漏洞——非隨軍配偶享受該項待遇、隨軍配偶兩地（多地）享受該項待遇等。（3）O（Opportunity）：管理社會化的機會。第一，全面建設現(xiàn)代后勤提出后勤建設要朝著“社會化”的方向邁進，軍隊不能辦“社會”，為軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理社會化改革提供了契機;第二，地方社會保險正朝著全覆蓋的方向發(fā)展，管理體制積極優(yōu)化，各管理部門也在加大整合、協(xié)調(diào)力度，這些都為軍隊配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理社會化提供了條件;第三，軍隊和地方政府的管理信息化水平不斷提高，為構(gòu)建軍地共享的信息資源平臺提供了可行條件。（4）T（Threat）：管理社會化的威脅?！掇k法》雖然是由國務院和中央軍委共同頒發(fā)實施的，但受制于部門利益，轉(zhuǎn)變管理主體難度比較大。轉(zhuǎn)變管理主體后，雖然離“信息源”更近，但信息分散存在政府部門、銀行等機構(gòu)，如何整合匯總信息，是一個難題。

三、軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理社會化改革的路徑和措施

（一）轉(zhuǎn)變管理主體。（1）加強頂層設計，破除部門利益，從制度層面上明確軍隊和政府的管理范圍，以“戰(zhàn)斗力標準”界定好軍隊的職責范圍。軍人配偶的失業(yè)問題作為軍人職業(yè)的連帶風險，既是個性問題，也是共性問題。從經(jīng)濟學的角度看，軍人配偶的失業(yè)既屬于勞動力供給和需求不匹配的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，也是軍隊這個公共部門在提供國防安全時所產(chǎn)生了負外部性。政府作為經(jīng)濟宏觀調(diào)控和民生保障的管理主體，應該承擔起解決失業(yè)問題和消除國防安全負外部性的責任。軍隊則應該聚焦戰(zhàn)斗力，甩開不必要的包袱，精兵簡政，來提供更優(yōu)質(zhì)的國家安全這項公共產(chǎn)品，以彌補這種負外部性所帶來的損失。（2）構(gòu)建軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險社會化管理的基本框架。第一，從經(jīng)費運行方面，經(jīng)費收入由中央財政保障，經(jīng)費支出由軍隊駐地政府部門負責，地方政府每年年初根據(jù)實際情況制定預算，向上請領(lǐng)經(jīng)費，年底根據(jù)實際支出上報決算，實報實銷。經(jīng)費保障標準實行屬地原則，生活補助部分按照屬地最低工資標準發(fā)放，社保部分按照屬地社保平均工資直接繳納至社保機構(gòu)。第二，明確軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險社會化管理的主管部門為地方政府的民政部門，這與民政部門的主要職責相統(tǒng)一。民政部門在軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理上的主要職責為：核實軍人配偶未就業(yè)信息;協(xié)調(diào)軍隊單位核實軍人配偶隨軍信息;組織發(fā)放軍人配偶隨軍未就業(yè)期間生活補貼;為軍人配偶繳納隨軍未就業(yè)期間社會保險等。第三，設計軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險社會化管理的流程。首先由軍人配偶提出申請，然后由民政部門核實其未就業(yè)情況和隨軍情況，核定其是否應享受隨軍未就業(yè)期間社會保險，然后抄送軍隊單位核實，并予以公示。在享受期間，根據(jù)客觀條件變化（如就業(yè)、離婚等），由民政部門及時予以停止。軍人調(diào)動時，及時停發(fā)、停繳，并將社會保險根據(jù)相關(guān)辦法，轉(zhuǎn)移至調(diào)動地社保機構(gòu)。軍人配偶到達調(diào)動地，重新提出申請，由調(diào)動地審核相關(guān)條件，核定是否享受相關(guān)待遇。同時，軍隊單位應將相關(guān)人員的人事調(diào)動及時告知駐地民政部門。（3）增加就業(yè)指導。軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險應該是一種過渡性、彌補性的待遇，是為了緩解失業(yè)隨軍配偶的生活壓力，填補隨軍配偶失業(yè)期間社會保險的繳納空白?；谝陨夏康模瑧訌娫陔S軍配偶就業(yè)上的指導、扶持力度。應借鑒國外失業(yè)保險制度建設的相關(guān)經(jīng)驗，落實好軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險待遇的享受時間、比例，增加就業(yè)培訓，提供就業(yè)崗位，明確隨軍配偶在就業(yè)上的優(yōu)先權(quán)。同時，應從制度上明確失業(yè)隨軍配偶在享受待遇達到最大時長時，不能拒絕由政府提供的就業(yè)崗位。

（二）依托信息化手段。結(jié)合當前我國政府和軍隊信息化建設的現(xiàn)狀和隨軍配偶管理的需要，提出三點設想來健全信息化管理手段。

（1）整合現(xiàn)有信息資源。信息化管理的有效性在于信息的開源。當前，信息化建設的瓶頸在于信息資源獨立存在于政府部門或軍隊的各式信息系統(tǒng)中，信息無法實現(xiàn)共享，因此，軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理信息系統(tǒng)應該實現(xiàn)與其相關(guān)的信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)相關(guān)，能夠及時獲取相關(guān)信息。這是建設軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理信息系統(tǒng)的關(guān)鍵，只有這樣，才能解決信息傳遞過程中信息衰減、失真的問題。（2）理清信息管理的關(guān)鍵點。軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理的信息關(guān)鍵點是隨軍信息和失業(yè)信息。隨軍信息可分為“是否為軍人配偶”和“是否隨軍”兩個關(guān)鍵點，其信息的源頭是駐地軍隊和民政部門。要核實“隨軍信息”，就需要與軍隊、民政部門實現(xiàn)信息共享。失業(yè)信息的核實，受制于當前市場就業(yè)形式多樣化、稅務征收制度落后、失業(yè)登記制度不健全等客觀條件。在客觀條件理想的情況下，失業(yè)信息的關(guān)鍵點可分為“是否登記失業(yè)”、“是否繳納稅收”、“是否繳納社會保險”等。核實這項信息關(guān)鍵點，需要軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)與稅收系統(tǒng)、失業(yè)登記信息、社保系統(tǒng)、銀行系統(tǒng)等的信息共享。（3）確定信息化管理的最終目標。軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險信息化管理的最終目標是實現(xiàn)核定待遇享受對象的即時性，即通過控制信息關(guān)鍵點，當信息源發(fā)生變化時，可即時確定或取消某個隨軍配偶的待遇享受。但從客觀條件來看，現(xiàn)階段要實現(xiàn)上述目標不太現(xiàn)實，因此在建設軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理信息系統(tǒng)時，應該搞好頂層設計和發(fā)展規(guī)劃，把信息系統(tǒng)的建設納入到政府和軍隊的信息化建設整體規(guī)劃中去，逐步實現(xiàn)最終目標。

（三）加強監(jiān)督制約?！掇k法》明確的管理主體也即權(quán)利主體是軍隊政治機關(guān)，但《辦法》并未明確其管理責任（懲罰措施）。同時，《辦法》也未對隨軍配偶故意騙取待遇的行為在條文中做出明確的說明。在實行軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險管理社會化改革后，筆者認為，從法理的角度出現(xiàn)，應當明確權(quán)利主體（民政部門）的管理責任，同時應加強對隨軍配偶待遇享受條件的審核力度，對有故意騙取待遇的行為應從制度上明確相應的懲罰措施。只有這樣，才能使軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險的管理形成一個完整的閉環(huán)，進一步提高政策的效果發(fā)揮，保護好軍人的合法權(quán)益。

參考文獻：

[1] 國務院辦公廳、中央軍委辦公廳，《中國人民解放軍軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險暫行辦法》，2003年12月.

[2]張偉，《未就業(yè)隨軍配偶基本生活補貼及社會保險管理存在的問題及對策》，軍事經(jīng)濟研究，2013年9月.