董 勇

（浙江工業(yè)大學 之江學院，浙江 杭州 310024）

困境與重構：政府政策變革下的高校社會捐贈機制研究

董 勇

（浙江工業(yè)大學 之江學院，浙江 杭州 310024）

社會捐贈是高校辦學資金的重要來源之一。近二十年來，在政府系列政策的激勵下，國內普通高校社會捐贈有了較快增長，但由于地域、校際、認知及觀念的差異，高校社會捐贈工作面臨政府管理的規(guī)范要求與高校專業(yè)機構參差不齊、高校校友捐贈參與度低與“全人”的人才培養(yǎng)理念、政府政策的限制規(guī)定與高校社會捐贈的多樣性存在現(xiàn)實反差等多重困境。本文在分析政府政策變革趨向的基礎上，提出了以人為本為指向的人才培育機制、以基金會為主導的組織架構、以專業(yè)化為目標的運行機制、以信息化為手段的監(jiān)督機制等高校社會捐贈機制重構路徑。

高校；社會捐贈；政府政策

中國已是在學規(guī)模世界第一的高等教育大國。隨著“國家包辦教育”體制的打破，社會物價水平和學校辦學成本上漲，高校辦學經費需求增長迅速。許多高校國家撥款不到辦學總經費的50%，全國普通高校生均教育經費投入逐年下降，長期依靠政府投入和學雜費收入來運轉辦學的高校正日益受到辦學經費短缺的困擾①程群，等：漲學費能否為高校債務“減負”.新華每日電訊，2014年8月7日。。在這樣的背景下，很多高校通過銀行貸款來滿足自身發(fā)展需求。

據(jù)國家審計署披露，到2010年底，全國共有1164所地方所屬的普通高校有地方政府性債務，金額近2635億元。有的學校多年無收支結余，只能通過流動資金貸款來維持學校的日常運轉，各高校經費壓力巨大。2013年開始，全國高校維持了十幾年的學費不調整的格局被打破，福建、廣西、山東、湖北、湖南、江蘇、貴州、浙江等省相繼發(fā)布普通高校學費上調信息，社會反響強烈，依靠上調學費來滿足高校辦學經費需求空間已非常有限。

目前，高校教育經費來源主要有政府撥款、學費、銷售與服務收入、捐贈、其他收入等，在其他方式增長有限的前提下，如何通過社會捐贈合理高效地籌集資金，已成為我國高校適應國內市場經濟改革和國際市場競爭挑戰(zhàn)所迫切需要解決的時代課題。

從上世紀90年代開始，我國政府相繼出臺、修訂系列法律與規(guī)范性文件，鼓勵社會各界對高校捐資助學，國內高校籌資渠道從單一轉向多元。但是數(shù)據(jù)顯示，當前國內高校總體籌資能力低弱。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，近十年來，普通高校社會捐贈占總收入的比重均在0.54～2.28%之間，2011年普通高校社會捐贈為43.19億元，是歷年來普通高校社會捐贈最高的年份，但是，該年社會捐贈僅占辦學總經費的0.63%，遠低于發(fā)達國家社會捐贈工作水平②國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計年鑒（2000-2013）》。。根據(jù)美國國家教育統(tǒng)計中心2011年的數(shù)據(jù)，美國私立高校的教育總經費為1687億美元， 其中社會捐贈占比為28.8%， 政府的財政支持總占比僅為14.9%。從我國高等教育發(fā)展現(xiàn)實出發(fā)，借鑒國際成功經驗，重構高校社會捐贈機制，提高高?；I資能力，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、高校社會捐贈面臨的現(xiàn)實困境

（一）政府管理的規(guī)范要求與高校專業(yè)機構參差不齊存在現(xiàn)實反差

高?；饡仟毩⒌纳鐖F法人，通過高?；饡黹_展高校社會捐贈工作是趨勢，也是規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展的要求。

2004年，國務院頒布《基金會管理條例》，分六個章節(jié)對基金會的設立、變更、撤銷、組織機構、財產管理、監(jiān)督管理和法律責任等內容進行了詳細的規(guī)定，規(guī)范基金會的組織和活動，明確基金會、捐贈人和受益人的合法權益，促進社會力量參與公益事業(yè)。政府初步架構起以《公益事業(yè)捐贈法》、《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《民辦教育促進法》、《紅十字會法》、《稅收征收管理法》等6部法律和《基金會管理條例》、《事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》等15部行政法規(guī)和條例構成的慈善法律體系。明確了教育是公益事業(yè)的組成部分，并通過稅收優(yōu)惠、捐贈財政配比等激勵政策鼓勵社會各界開展教育捐贈，把高校向社會募集辦學資金上升到國家法律層面。同時，政府要求在社會捐贈的贈予、退稅、財政配比等各個環(huán)節(jié)，都需要通過基金會這一獨立法人載體來進行，政府管理漸趨規(guī)范。

與此形成反差的是，當前國內高校中成立基金會的比例僅為20%，大部分高校都還沒有開展這項工作。在已成立的高?；饡?，專業(yè)化運作的更少。2011年，有學者對中國披露年報信息的171家高?；饡隽私y(tǒng)計分析，在這171家高?；饡校瑑糍Y產規(guī)模合計為91.6億元人民幣，其中有55家高校教育基金會進行了除儲蓄外的投資活動，有21家取得了投資收益，合計2.19億元，另外34家的投資收益為零，收益率在5%以上的高?；饡H有9家①李石：《中美高校的捐款制度和運營機制》，新華網，2014年7月25日。。

（二）高校校友捐贈參與度低與“全人”人才培養(yǎng)理念存在現(xiàn)實反差

校友捐贈反映了校友的職業(yè)成就和創(chuàng)造財富的能力，更反映了校友對學校的忠誠、熱愛和感激。在國內高校社會捐贈中，校友捐贈的群體還很小，參與度較低。根據(jù)中國校友網《2013中國大學評價研究報告》不完全統(tǒng)計，1990年以來，中國大學校友捐贈金額合計73.82億，累計接收校友和教師的大額捐贈1400多筆。這一數(shù)字看似不少，但與全國8200萬高等教育學歷的從業(yè)人數(shù)相比，與全國個人財富快速增長的情況相比，顯得微不足道。據(jù)浙江大學教育基金會公布的數(shù)據(jù)，2013年度其全部年度捐贈收入3.198億元中，校友捐贈為0.0986億元，所占比重僅為3%。而據(jù)美國教育資助委員會（CAE）的統(tǒng)計，2009年，接受教育志愿資助調查（VSE）的高校，共獲得各類捐贈278.5億美元，其中，來自校友等個人捐贈的比例達到了121.3億美元，占44%。另據(jù)美國教育資助委員會提供的數(shù)據(jù)，斯坦福大學、哈佛大學的校友捐贈參與率長期保持在20%以上[1]。

與此形成反差的是“全人”人才培養(yǎng)理念。長期以來，高校一直強調要培養(yǎng)“全人”（the whole man）。以理性主義哲學思想為代表的紐曼、洪堡、雅斯貝爾斯等學者都從不同角度闡釋了這一理念，即“大學的教學和科研的目標不僅僅是傳播事實和技能，而且要造就全人”[2]。所謂“全人”就是不僅具有專業(yè)文化知識，而且具有誠信、愛心、公正和奉獻精神，只有如此才是完整意義上的人。中國傳統(tǒng)文化也非常強調感恩意識、責任意識、奉獻精神的培養(yǎng)，儒家講求的“忠、孝、禮、義、信”引發(fā)的感恩意識是儒家文化的內在核心，并以此作為“人性”的本根、秩序的來源和社會的基礎。因此，從古至今，從中到外，培養(yǎng)具有感恩意識的“全人”都是教育的本質和真正目的。

（三）政府政策的限制規(guī)定與高校社會捐贈的多樣性存在現(xiàn)實反差

在政府出臺的社會捐贈相關激勵政策中，有些限制性的規(guī)定。比如《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》中對非貨幣的企業(yè)捐贈稅收優(yōu)惠有限制——企業(yè)將貨物、財產、勞務用于捐贈等用途的，視同銷售貨物、轉讓財產或者提供勞務處

理計算收入，并將這部分利潤調增應納稅所得額?！吨醒爰壠胀ǜ咝＞栀浭杖胴斦浔荣Y金管理暫行辦法》中，對適用政策主體有限制——該資金只適用于中央級普通高等學校，不包括獨立學院、繼續(xù)教育學院等，也不包括地方高校；對適用捐贈收入的類別有限制——其認定的捐贈收入僅指高校上年度通過基金會接受的實際到賬的貨幣資金，高校接受的儀器設備、建筑物、書畫等實物捐贈，未變現(xiàn)的股票、股權，以及長期設立的獎學金、基金運作利息等投資收入，均不包括在內。

與此形成反差的是高校的社會捐贈具有多樣性，一是通常的捐贈物既包括貨幣捐贈也包括非貨幣捐贈；二是接受社會捐贈的高校除了中央級高校，還有地方高校、獨立學院等，這些限制性的規(guī)定，加劇了國內高校社會捐贈的不均衡現(xiàn)象。

數(shù)據(jù)顯示，近年來，中央級普通高校和地方高校之間差距加深。據(jù)統(tǒng)計，中央財政配比資金從2009年的10億元增長到了2013年的近30億元。在中央財政配比政策帶動下，中央高校接受符合配比要求的社會捐贈資金收入從2009年的18億元增長到2013年累計180多億元[3]。從個例來看，據(jù)清華大學等17所高校公布的數(shù)據(jù)，截止2012年，社會捐贈平均漲幅為354.5%；而地方高校因為不享受該項政策，平均漲幅僅為83.55%，無論是捐贈數(shù)額還是增長幅度，中央和地方高校的差距擴大①國家民間組織管理局：各高校基金會年度報告。。同時，不同省份間的高校社會捐贈差距加大，1998年，廣東省各類學校社會捐贈在全國范圍內為最高20.1067億，最低是寧夏自治區(qū)0.153億，差距為130倍左右；而到了2011年，各類學校社會捐贈最高的省份是江蘇省17.9649億；最低是西藏自治區(qū)0.0683億，差距已達200倍以上。

二、政府政策變革的趨勢

（一）稅收優(yōu)惠政策體系進一步完善

研究表明，社會捐贈與稅收優(yōu)惠政策呈現(xiàn)正相關關系。從1993年頒布企業(yè)所得稅暫行條例至今，我國關于社會捐贈的稅收優(yōu)惠政策體系逐漸完善，優(yōu)惠力度加大。2007年修訂通過的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第九條規(guī)定：“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額 12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除?！迸c1993年頒布的《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》相比，這一規(guī)定包括兩個變化：一是計算基數(shù)由原來的“應稅所得額”改為“利潤總額”；二是免稅比例從過去的“3%”改為“12%”，總的趨向是更加鼓勵企業(yè)開展社會捐贈。2009年，財政部頒布《關于企業(yè)公益性捐贈股權有關財務的通知》允許企業(yè)進行公益性股權捐贈，實現(xiàn)了股權捐贈的合法化，豐富了企業(yè)公益捐贈的內容。2013年，《關于深化收入分配制度改革的若干意見》中首次明確 “捐贈稅收抵扣允許結轉以后年度扣除”，確立了企業(yè)捐贈稅收抵扣結轉制度，企業(yè)效益年份好的時候可以多捐，超出部分以后結轉。這些政策優(yōu)化使得稅收優(yōu)惠政策體系更加完善，將為企業(yè)捐贈創(chuàng)造更加有利的條件。

（二）捐贈受益高校范圍進一步擴大

2009年，《中央級普通高校捐贈收入財政配比資金管理暫行辦法》出臺，由中央財政設立配比資金，對中央級普通高校接受的捐贈收入實行獎勵補助，配比資金的安排，采取“年度總量控制，高校分年申請，逐校核定”的方式。地方上，香港特別行政區(qū)政府早在2003年即推出“配比補助金計劃”，對大學募集資金按一定比例補助，每所大學補助上限是2.5億港幣，8所大學總上限是10億港幣。2012年9月，浙江省出臺《省屬高校捐贈收入財政配比資金管理暫行辦法》，由省財政設立普通高校捐贈收入配比專項資金，用于對接受社會捐贈收入的省屬普通高等學校實行獎勵補助，2013年開始執(zhí)行。從發(fā)展趨勢來看，由中央與地方共同支持的捐贈配比體系將更加完善，捐贈受益主體范圍將進一步擴大。

（三）稅收制度改革力度將進一步加大

近年來，我國政府開始醞釀遺產稅的開征問題，2013年2月，國務院曾批轉發(fā)改委等部門《關于深化收入分配制度改革若干意見》，提出“研究在適當時期開征遺產稅問題”，將適時開征遺產稅提上政府議事日程。遺產稅屬于二次分配，是調節(jié)收入分配差距、引導個人捐贈行為的有效舉措。

從國際經驗看，遺產稅的開征極大地推動了捐贈事業(yè)的發(fā)展。2010年，由美國微軟公司創(chuàng)始人比爾·蓋茨和投資家沃倫·巴菲特聯(lián)合發(fā)起的“捐贈承諾”行動宣布，已有40位億萬富翁或家庭承諾，將把自己的過半財產捐獻給慈善事業(yè)，這和美國開征遺產稅是分不開的。美國、日本等發(fā)達國家均開征遺產稅。1917年，美國國會通過法案，規(guī)定捐款或實物捐贈可用來抵稅，所得稅可抵稅部分最高達15%，借此鼓勵民眾捐贈行善。目前，美國個人所得稅的可抵稅比例維持在50%左右，企業(yè)的這一比例則為10%。2003年開始，日本實行稅制改革，規(guī)定捐贈給國家、地方政府、以公益為目的的特定法人，或者特定的公益信托基金，可以不繳納遺產稅。

三、高校社會捐贈機制重構路徑

在新的形勢下，面對政府政策的變革，全國各類高校應該積極應對，加快社會捐贈工作步伐，重構工作機制，為高校進一步深化改革，推動高等教育內涵式發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件。

（一）構建以人為本為指向的人才培育機制

國外高校的經驗告訴我們，要真正以學生為本，就是要把學生當成學校的未來，面向學生未來的成功來教育培養(yǎng)學生；要在教學、科研與人才培養(yǎng)的各個環(huán)節(jié)，真正凸顯學生的主體地位；要按照人才成長的規(guī)律和成才的需要，來配置大學的教育資源，優(yōu)化教學元素，評價教學成效；要為促進學生全面健康發(fā)展、協(xié)調發(fā)展創(chuàng)造更為優(yōu)良的教學環(huán)境，搭建有效的教育平臺。只有真正貫徹以人為本的教育理念，把學生放在首位，才會培養(yǎng)出具有感恩意識的“全人”。感恩不是教出來的，而是熏陶出來的。2010年，華人張磊向耶魯大學捐款888.8888萬美元，創(chuàng)下了耶魯管理學院校友捐贈的紀錄，這件事曾在國內引起廣泛熱烈討論。在談及為何不捐給他的中國母?！袊嗣翊髮W，卻把錢捐給耶魯大學時，張磊自述是因為耶魯大學管理學院改變了他的一生。在他身處窘境的時候，是耶魯資助他讀完了博士學位，不僅提供學習深造的機會，還給予了無微不至的關懷，為他日后的成就打開了一扇門。正是像父母一樣的關愛，讓張磊對耶魯有了強烈的認同感和歸屬感，才會在走出校門、事業(yè)有成后有強烈的意愿回報母校。

（二）建立以基金會為主導的組織架構

從國際上來看，成立專門管理捐贈基金的組織機構是高校社會捐贈工作成功開展的前提。國內社會捐贈工作成效顯著的高校，如：清華大學、北京大學、浙江大學等早已成立基金會，專門負責社會捐贈的募集、接納、管理、使用、公開等。今后，政府的管理將更加趨于規(guī)范，對社會捐贈的政策支持力度將繼續(xù)加強。在這樣的趨勢下，高校應根據(jù)《基金會管理條例》的規(guī)定，盡快建立起以基金會為主導的組織架構，成立由校方管理層、師生代表、家長代表、捐贈者等共同組成的理事會，理事會作為基金會的決策機構，決定基金會的有關事宜；理事會下設管理機構，具體負責日常事務的管理，落實理事會決定；與理事會并列設立監(jiān)事會，對理事會和管理機構負有監(jiān)督檢查責任。

（三）探索以專業(yè)化為目標的運行機制

高?；饡儆诜枪蓟饡?，主要依靠自有資金的運作增值以及發(fā)起人自身或者校友、校友企業(yè)、熱心人士的捐助資金從事公益性活動。經驗表明，引入以專業(yè)化為目標的運行機制是高校社會捐贈成功的關鍵。具體而言，就是借鑒市場經濟的一般規(guī)則和方法，結合社會捐贈事業(yè)的特點，以捐贈資源開發(fā)和利用為導向，開展專業(yè)化的資金募集競爭與協(xié)作，不斷提高捐贈機構的籌資能力。以專業(yè)化為目標的運行機制包括工作隊伍的專業(yè)化、項目管理的專業(yè)化、運作方式的專業(yè)化。在高校已成立的基金會中，大多數(shù)沒有健全的組織隊伍，多以兼職人員為主，擁有專業(yè)的金融、理財知識的工作人員更少。據(jù)統(tǒng)計，到2011年底，只有40%不到的高?；饡M行過商業(yè)投資，對大多數(shù)高?；饡?，僅僅履行了籌資這一項任務，以投資、賺取回報為核心的另一項重要功能未能發(fā)揮應有的作用。而國外大學基金會都有專業(yè)人員開展資金運作，如哈佛大學以年薪各 400 萬美元聘請 4 位專家運作，聘期為 5 年，他們的工作就是使基金增值[4]。

（四）完善以信息化為手段的監(jiān)督機制

對于捐贈者而言，自我認同意識主要來自捐贈過程本身，捐贈及配比資金的使用情況的信息要真實、及時、充分，確保規(guī)范、透明和高效，才能增強捐贈者的參與度，才會鞏固和強化捐贈者再次捐贈的意愿。因此，重視捐贈信息公開的信息化建設，建立公開、透明、高效的捐贈監(jiān)督機制非常重要。在基金會管理條例中，明確規(guī)定基金會、境外基金會代表機構應當在通過登記管理機關的年度檢查后，將年度工作報告在登記管理機關指定的媒體上公布，接受社會公眾的查詢、監(jiān)督。高校在開展社會捐贈工作中，可以充分利用大眾傳統(tǒng)媒體以及互聯(lián)網絡、手機信息平臺等現(xiàn)代化的信息技術手段，建立多維的信息發(fā)布渠道，定期公布基金會的財務狀況以及項目開展情況，完善監(jiān)督機制，提高工作透明度，增強校友、師生的參與度，加強捐贈工作的互動，提高工作成效。

[1] 鄧婭.校友工作體制與大學籌資能力——國際比較的視野[J].北京大學教育評論，2012，（1）：139-150.

[2] 劉寶存.雅斯貝爾斯的大學教育理念述評[J].外國教育研究，2003，（8）：60-64

[3] 宗和.財政配比:激勵高?；鸲嘣痆N].中國財經報，2014-2-17（8）.

[4] 張繼華，滕明蘭.美國大學校友捐贈長盛不衰的組織要素考察[J] .比較教育研究, 2012，（1）:82-86.

（責任編輯：金一超）

Discrepancies and Restructuring: the Private Donation Mechanism of Academic Institutions under Policy Reforms

DONG Yong

（Zhijiang College, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310024, China）

Private donations serve as a major source of funding for institutions of higher learning. Over the past two decades or so, encouraged by government policies, private donations received by colleges and universities have increased rather rapidly. However, due to inconsistencies between different geographical regions, institutions and social mentalities, a series of problems still exist in the effort of making private donations to institutions of higher learning in China, including the inconsistency of government regulations with the organizational setup of colleges and universities, the gap between the low participating rates of alumni and the advocated concept of educating the whole person, and the existing contradictions between government restrictive measures and the diversified approaches to making donations to colleges and universities. Based on an analysis of the trend of government policies, this paper proposes a restructured donation system for institutions of higher learning that is constituted by a people-centered educational philosophy, a donation administration guided by foundations, a professional operation mechanism, and a supervisory transparency enabled by public disclosure of information.

institutions of higher learning; private donations; government policies

2014-10-31

浙江省教育廳2013年度課題（Y201329888）

董 勇（1974- ）,女，安徽蕪湖人，副研究員，從事公共管理、高等教育管理研究。

G512.74.712

A

1006-4303（2015）02-0138-05