話題嘉賓

林江：中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財(cái)稅理論與政策等

翟繼光：中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，北京大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、財(cái)政法、稅法等

李建軍：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)樨?cái)稅理論與政策

王叢虎：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理學(xué)系副教授，財(cái)政部中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)咨詢專家，研究領(lǐng)域?yàn)檎ㄖ闻c應(yīng)急管理、政府采購(gòu)與公共資源交易、廉政建設(shè)與反腐敗等

宋立根：原河北省財(cái)政廳財(cái)政監(jiān)督檢查局調(diào)研員、財(cái)政監(jiān)察員，北京大學(xué)兼職博士生導(dǎo)師

主持人

阮 靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

2014年底，一場(chǎng)直指數(shù)以萬(wàn)億計(jì)彩票資金的審計(jì)風(fēng)暴再起——國(guó)家審計(jì)署18個(gè)特派辦全體出動(dòng)，對(duì)彩票資金展開大范圍審計(jì)，彩票資金的管理、使用乃至彩票運(yùn)行機(jī)制有望得到一次較為徹底的清查摸底。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)啟動(dòng)彩票事業(yè)20 多年來，發(fā)行規(guī)模已經(jīng)累計(jì)達(dá)1.7萬(wàn)億元。彩票資金包括彩票獎(jiǎng)金、彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金，有明確用途規(guī)定——通常彩票銷售額的15%用作發(fā)行費(fèi)、35%用作公益金、50%留作獎(jiǎng)金池。然而據(jù)媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，彩票發(fā)行費(fèi)和公益金在各地使用存在巨大差異，且標(biāo)準(zhǔn)、去向均模糊不清，具體體現(xiàn)在以下方面——

發(fā)行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年居高不下：據(jù)專家測(cè)算，2002年后，主要彩票品種10年來發(fā)行費(fèi)上升了逾7 倍，且采購(gòu)尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，如目前每張彩票的背后均印有廣告、玩法等圖文，需要外包企業(yè)印刷，這一業(yè)務(wù)利潤(rùn)巨大，而通過何種渠道獲得業(yè)務(wù)不得而知。審計(jì)機(jī)關(guān)曾查明，國(guó)家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長(zhǎng)劉峰等人在采購(gòu)彩票專用熱敏紙期間，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價(jià)采購(gòu)，致使國(guó)家彩票發(fā)行費(fèi)流失2341萬(wàn)元。

大量公益資金趴在地方政府賬上“睡大覺”或淪為“小金庫(kù)”：例如，截至2012年末，山東省體育部門有4.25億元體彩公益金未使用，其中4個(gè)市、34個(gè)縣未使用體彩公益金占當(dāng)年撥入金額一半以上，且有10個(gè)市福彩中心未將福彩發(fā)行費(fèi)上交財(cái)政專戶2.14億元；截至2010年2月，上海市福利彩票公益金累計(jì)結(jié)余6418萬(wàn)元，占籌集公益資金總額過八成。

部分公益資金被挪用蓋大樓、買游艇、補(bǔ)虧空：上海市審計(jì)局報(bào)告顯示，2009年該市用于體育場(chǎng)館改造公益金共1643萬(wàn)元，但有543萬(wàn)元實(shí)際用在場(chǎng)館辦公房改造及出租房屋修繕、辦公設(shè)備購(gòu)置上；被控貪污4744萬(wàn)元的青島市福彩發(fā)行中心原主任王增先在任時(shí)，曾斥2000萬(wàn)元公款購(gòu)買當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)最頂級(jí)的豪華游艇。2014年9月，某福彩中心投資6000萬(wàn)元建的黃山培訓(xùn)基地被媒體曝光。據(jù)報(bào)道，該培訓(xùn)基地奢侈消費(fèi)驚人，對(duì)于中央發(fā)布的種種禁令置若罔聞。

……

在不透明的賬單下，彩票資金管理呈現(xiàn)出諸多亂象。

彩票資金是動(dòng)員社會(huì)力量參與福利事業(yè)、體育事業(yè)發(fā)展籌集的“公益錢”，且在我國(guó)呈現(xiàn)出發(fā)行規(guī)模逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。根據(jù)彩票管理?xiàng)l例等一系列條例規(guī)范，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門負(fù)責(zé)全國(guó)的彩票監(jiān)督管理工作，國(guó)務(wù)院民政部門、體育行政部門按照各自的職責(zé)分別負(fù)責(zé)全國(guó)的福利彩票、體育彩票管理工作。然而這樣一個(gè)有著明確制度約束、具有明顯公益性質(zhì)且數(shù)額龐大的彩票銷售背后，卻是一筆糊涂賬，甚至被輕易挪用或貪污，反映出什么問題？彩票資金為何一直處于邊緣化的監(jiān)管狀態(tài)？財(cái)政作為彩票監(jiān)管主要責(zé)任部門在今后預(yù)算管理制度改革深化中應(yīng)如何進(jìn)一步完善彩票資金監(jiān)管？又如何進(jìn)一步提升彩票資金的使用績(jī)效？本期監(jiān)督沙龍聚焦彩票資金監(jiān)管，圍繞以上問題展開討論。

透視彩票資金監(jiān)管亂象

主持人：2009年民政部就對(duì)彩票機(jī)構(gòu)進(jìn)行過一次檢查，發(fā)現(xiàn)有的地方對(duì)外合作不規(guī)范，有的違規(guī)發(fā)放獎(jiǎng)金津貼，有的彩票資金未及時(shí)足額上交、超范圍使用，有的會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，個(gè)別地方甚至發(fā)生了違法違紀(jì)事件。這次審計(jì)風(fēng)暴又直指彩票資金問題，回應(yīng)公眾對(duì)“萬(wàn)億彩票資金去哪兒了”的疑問。對(duì)于此次針對(duì)彩票資金展開的大規(guī)模審計(jì)您作何評(píng)價(jià)？

林江：我認(rèn)為這次審計(jì)風(fēng)暴圍繞彩票資金問題進(jìn)行是很有意義的，因?yàn)樽詮奈覈?guó)的福彩和體彩兩種彩票發(fā)行以來，圍繞著彩票發(fā)行和管理的爭(zhēng)議一直沒有停止過，但是由于有關(guān)彩票發(fā)行和管理的相關(guān)信息非常有限，公眾和媒體根本無(wú)法對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督，所謂的“萬(wàn)億彩票資金去哪里了”的問題其實(shí)也不是源于今天，而國(guó)家審計(jì)署圍繞彩票資金績(jī)效大規(guī)模的審計(jì)，正好是一個(gè)讓公眾了解彩票發(fā)行和管理及其存在問題的一個(gè)極好的機(jī)會(huì)，從中也可以讓公眾增加對(duì)我國(guó)逐步建立現(xiàn)代財(cái)政制度的了解，也有助于強(qiáng)化對(duì)政府錢袋子的監(jiān)督意識(shí)。

翟繼光：這充分表明我國(guó)的審計(jì)范圍在不斷擴(kuò)展，對(duì)各類財(cái)政資金的監(jiān)管力度在不斷加強(qiáng)。特別是新修訂的《預(yù)算法》在今年1月1日開始實(shí)施，其中特別規(guī)定政府的全部收入都應(yīng)納入預(yù)算，彩票公益金也是政府的重要收入，也要受到《預(yù)算法》的約束。這次審計(jì)實(shí)際上就是配合《預(yù)算法》的實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)彩票資金管理的重要舉措。

李建軍：彩票機(jī)構(gòu)是非盈利公共事業(yè)，其管理和資金使用的亂象嚴(yán)重背離了存在的目的，針對(duì)彩票資金展開大規(guī)模審計(jì)是矯正彩票管理及其資金使用中存在問題、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的迫切需要，是審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督的應(yīng)有內(nèi)容。希望借助審計(jì)一方面查處違法違紀(jì)行為，另一方面發(fā)現(xiàn)彩票機(jī)構(gòu)組織管理和監(jiān)督的不足，借此改革完善內(nèi)部治理和內(nèi)外監(jiān)督制度，促進(jìn)我國(guó)公益性彩票事業(yè)的健康發(fā)展。

宋立根：這次審計(jì)彩票資金問題，回應(yīng)了公眾對(duì)“萬(wàn)億彩票資金去哪兒了”的疑問，充分說明了彩票管理機(jī)構(gòu)存在問題的嚴(yán)重性，國(guó)家動(dòng)用審計(jì)力量進(jìn)行查處彩票資金收支和使用的重視程度；同時(shí)，也充分說明國(guó)家高度重視彩票資金管理，亟待提升防范和杜絕違法違紀(jì)發(fā)生的體制機(jī)制創(chuàng) 新的緊迫性！

主持人：據(jù)背景材料，發(fā)行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)常年居高不降是彩票資金管理的一大弊病，且發(fā)行費(fèi)的使用去向不明直接構(gòu)成了尋租腐敗的溫床。對(duì)此，您怎么看？

林江：我認(rèn)為，彩票發(fā)行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)常年居高不降是匪夷所思的，也可能是腐敗尋租的溫床，事實(shí)上，隨著物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在彩票發(fā)行領(lǐng)域的應(yīng)用以及電子彩票的發(fā)行，彩票發(fā)行費(fèi)應(yīng)該是逐年下降的，我認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)居高不下固然與有關(guān)部門沒有與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)因應(yīng)最新的科技進(jìn)步和彩票發(fā)行的實(shí)際情況并及時(shí)調(diào)整和修改彩票發(fā)行的管理辦法有關(guān)，也與政府部門既是彩票發(fā)行的主管和監(jiān)管部門，也是直接或者間接地參與彩票發(fā)行有關(guān)。當(dāng)政府部門既是運(yùn)動(dòng)員，也是裁判員，存在著利益沖突，就不存在檢討并降低彩票發(fā)行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)機(jī)。一種可能的辦法是讓彩票的發(fā)行和管理分開進(jìn)行，讓社會(huì)機(jī)構(gòu)來充當(dāng)彩票發(fā)行的角色，而政府部門則只充當(dāng)監(jiān)管的角色，如此一來才有可能有效降低彩票發(fā)行費(fèi)及其相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。

翟繼光：發(fā)行費(fèi)中的很大一部分是作為彩票管理人員的工資、福利而支出的，實(shí)際上也是彩票管理者腐敗收入的來源。其中最主要的原因有兩個(gè)：一是彩票管理和運(yùn)行的不公開、不透明，社會(huì)公眾和新聞媒體無(wú)法監(jiān)督；二是政府對(duì)彩票資金的監(jiān)管不力，導(dǎo)致彩票管理者利用發(fā)行費(fèi)支出來謀取個(gè)人和小集團(tuán)的利益。

王叢虎：發(fā)行費(fèi)是必需的合理合法的開支，也就給了腐敗分子機(jī)會(huì)，當(dāng)然也就成了尋租溫床。又加之對(duì)于如何使用發(fā)行費(fèi)并沒有更加細(xì)化的規(guī)定，尤其對(duì)于該類印刷并沒有納入集中采購(gòu)的范疇，或者即使有招投標(biāo)也只是象征性的，公開透明、監(jiān)督檢查的缺失，這樣就成了腐敗交易的重災(zāi)區(qū)。

主持人：事實(shí)上，早在2001年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》中，就指出存在彩票發(fā)行費(fèi)用比例過高，彩票公益金的使用范圍過于狹窄等問題。同時(shí)明確“降低發(fā)行費(fèi)用，增加彩票公益金”的改革方向，然而十多年來這一改革方向并未落實(shí)，彩票發(fā)行費(fèi)管理不規(guī)范帶來的問題則越來越多。這又反映出什么問題？

林江：我認(rèn)為相關(guān)通知似乎只是指出相關(guān)的彩票發(fā)行費(fèi)用比例過高，但是并沒有指出何謂過高，衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么？另外，我認(rèn)為彩票公益金方面雖然也有具體的規(guī)定，例如要求必須分配相關(guān)的比例到社保基金、專項(xiàng)公益金、民政部和國(guó)家體育總局，也有規(guī)定說部分的彩票公益金即使留給地方政府使用，也需要按規(guī)定用于“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)”，但是從來沒有具體的政府部門被明確需要落實(shí)相關(guān)的彩票公益金的規(guī)定，也沒有條例說，如果發(fā)現(xiàn)有不按照相關(guān)規(guī)定落實(shí)彩票公益金的用途會(huì)受到什么樣的懲罰，至于降低發(fā)行費(fèi)用、增加彩票公益金的目標(biāo)雖好，但是如果彩票公益金增加了，卻沒有具體的切實(shí)可行的政策措施確保增加了的彩票公益金用于與上述扶老、助殘等相關(guān)的項(xiàng)目，則一切只是存在于空中樓閣之中。

翟繼光：這說明彩票管理制度的改革一直不是我國(guó)財(cái)政制度改革的核心，由于彩票資金的數(shù)額在整個(gè)財(cái)政資金中所占比例比較小，如2014年1月至11月全國(guó)共銷售彩票3462.25億元，而同期全國(guó)財(cái)政收入129595億元，彩票銷售收入僅占全國(guó)財(cái)政收入的2.7%。再加上彩票銷售收入是一種遵循市場(chǎng)原則由彩票自愿購(gòu)買而形成的，無(wú)論是政府還是社會(huì)，對(duì)彩票資金的關(guān)注度都不夠。由此導(dǎo)致，彩票資金的監(jiān)管游離在財(cái)政資金的監(jiān)管范圍之外。國(guó)務(wù)院在2001年提出的改革目標(biāo)也由于其他重要事項(xiàng)的改革而被耽擱，甚至遺忘。

宋立根：由于此項(xiàng)規(guī)定沒有落實(shí)的強(qiáng)制性要求，既沒有制定具體細(xì)則和實(shí)施方案，也沒有統(tǒng)籌安排資金分配比例，主管部門抱守著固定資金比例不放。致使多數(shù)彩票品種的發(fā)行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有調(diào)整，“可以降低彩票發(fā)行費(fèi)比例”成為空話，規(guī)定成了“粗線條”式無(wú)力約束彩票資金管理，因此制度需要徹底改革，不是發(fā)布一個(gè)通知，一個(gè)文件就可以解決的問題，我國(guó)彩票資金管理亟待強(qiáng)化監(jiān)管和強(qiáng)制性規(guī)范，需要強(qiáng)化彩票資金管理的頂層設(shè)計(jì)。

主持人：據(jù)背景材料相關(guān)案例，對(duì)于彩票資金未及時(shí)足額上交，大量彩票公益金沉淀在地方政府賬戶上等違規(guī)現(xiàn)象，您怎么看？是什么原因造成了彩票資金使用績(jī)效低？

林江：我認(rèn)為，相關(guān)的違規(guī)現(xiàn)象反映了一個(gè)很重要的問題，就是彩票資金的性質(zhì)與財(cái)政的一般預(yù)算收入是否是一回事。2007年以前，我國(guó)地方政府的財(cái)政預(yù)算在編制過程中會(huì)有一個(gè)預(yù)算外收入的科目，而彩票資金尤其是彩票公益金的收入可能就會(huì)被編入了政府的預(yù)算外收入科目之中，但是2007年之后，中央政府明確要取消預(yù)算外資金這個(gè)科目，如此一來，彩票公益金照理說應(yīng)該納入一般預(yù)算收入之中，但是地方政府可能會(huì)認(rèn)為彩票公益金與一般的稅收收入是有區(qū)別的，故不愿意將之納入一般預(yù)算收入之中，既然預(yù)算外科目已經(jīng)被取消了，又不愿意納入一般預(yù)算收入，那就只是將彩票公益金的收入放到了財(cái)政專戶之中，或者放到政府性基金的科目之中，由于政府性基金預(yù)算相對(duì)公共財(cái)政預(yù)算來說較為簡(jiǎn)單，比較粗線條，公眾人士或者人大代表根本不知道有彩票公益金收入項(xiàng)目的存在，久而久之，就容易變成地方政府的“小金庫(kù)”，因此，就出現(xiàn)了上述大量彩票公益金沉淀在地方政府賬戶上的違規(guī)現(xiàn)象。我認(rèn)為，彩票資金使用績(jī)效低，是因?yàn)槲覀儚膩聿皇呛苊鞔_何謂彩票公益金的使用績(jī)效？如何衡量彩票公益金使用的績(jī)效？如果相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)不明確，也缺乏渠道進(jìn)行監(jiān)管，彩票資金使用效益低也就不難理解了。

翟繼光：彩票公益金占全國(guó)財(cái)政收入的比重一般在1%左右，數(shù)額可謂微不足道，財(cái)政部作為監(jiān)管部門對(duì)該筆資金重視不夠。根據(jù)《彩票管理?xiàng)l例》第33 條的規(guī)定，彩票公益金專項(xiàng)用于社會(huì)福利、體育等社會(huì)公益事業(yè)，不用于平衡財(cái)政一般預(yù)算。因此，彩票公益金與一般的財(cái)政資金不同，一般的財(cái)政資金原則上當(dāng)年使用完畢，不會(huì)有結(jié)余，但彩票公益金是專項(xiàng)資金，只能用于社會(huì)福利事業(yè)和體育事業(yè)，并不嚴(yán)格要求當(dāng)年使用完，因此，有一些結(jié)余也是正常的。但如果數(shù)額過大就不僅會(huì)導(dǎo)致資金的閑置浪費(fèi)，而且容易滋生腐敗。目前，關(guān)于彩票公益金如何使用在社會(huì)福利事業(yè)和體育事業(yè)上沒有明確的法律依據(jù)，這也是導(dǎo)致彩票公益金使用效率低下甚至被一些領(lǐng)導(dǎo)挪用的重要原因。

李建軍：一方面大量彩票公益資金沉淀在地方政府賬戶“花不出去”，另一方面是廣大人民群眾的所需的體育和福利事業(yè)薄弱。這一悖論的出現(xiàn)說明我們彩票資金使用管理存在缺陷。各類彩票發(fā)行收入應(yīng)按相關(guān)規(guī)定比例和時(shí)間及時(shí)足額上交財(cái)政專戶，并按規(guī)定“收支兩條線”?？顚Ｓ?。納入財(cái)政專戶的體育、福利公益金應(yīng)和一般預(yù)算中的體育與福利支出統(tǒng)籌安排使用，預(yù)先制定詳細(xì)的公益金支出預(yù)算，防止資金使用安排的部門分割，使公益金真正用在社會(huì)公眾所需要的公益事業(yè)上。

王叢虎：相關(guān)法律制度都有明確規(guī)定，但是地方政府置之不顧，一方面是地方政府目無(wú)法紀(jì)，另一方面也說明我們的監(jiān)督檢查沒有起到應(yīng)有作用。至于彩票資金使用績(jī)效低則原因是多方面的，可能有使用規(guī)劃的問題，即對(duì)于資金的長(zhǎng)期、中期和短期規(guī)劃做得不夠、或者落實(shí)不到位；也有項(xiàng)目規(guī)劃的是否合理問題，即雖有規(guī)劃但沒有詳細(xì)計(jì)劃，難以實(shí)施；當(dāng)然，更有部門與工作人員的責(zé)任意識(shí)問題，即使以上條件都具備，若相關(guān)人員不負(fù)責(zé)則同樣資金使用不能到位。

宋立根：一是相關(guān)部門在使用公益金上權(quán)力過大，缺乏有效的監(jiān)督制約；二是在使用分配上缺乏法律的強(qiáng)制性，使公益金成了主管部門的“唐僧肉”根本談不上高層次績(jī)效；三是民間社會(huì)機(jī)構(gòu)、民眾無(wú)法參與資金使用和項(xiàng)目全程監(jiān)督，規(guī)章制度所明確的監(jiān)管成了一種擺設(shè)，彩票公益金使用績(jī)效低成為必然。

主持人：彩票公益金被挪作他用甚至尋租貪腐也在背景材料中有具體案例體現(xiàn)，都一致反映出彩票資金存在暗箱操作、監(jiān)管乏力等問題。那么彩票資金作為本該公開透明嚴(yán)格監(jiān)督的重要的公益性收支為何一直處于邊緣化的監(jiān)管狀態(tài)？在您看來，造成彩票資金監(jiān)管亂象的根本原因是什么？

林江：國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定的確說彩票公益金應(yīng)該公開透明嚴(yán)格監(jiān)管，但是這是條文上的規(guī)定，并沒有在具體政策措施上貫徹落實(shí)。設(shè)想一下，如果沒有之前的民政部以及現(xiàn)在的國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)風(fēng)暴，部分地方政府可能還不知道彩票公益金是不能用于興建樓堂館所，也不能用于發(fā)放公務(wù)員福利的，換言之，中央政府的規(guī)定對(duì)于不少地方政府而言只是一紙空文，根本不會(huì)當(dāng)回事。我認(rèn)為造成彩票監(jiān)管亂象的根本原因是政府部門既直接參與了彩票發(fā)行，也充當(dāng)了彩票公益金的管理和監(jiān)管者，這兩者的角色是沖突的。加上中央政府與地方政府在彩票公益金的使用問題上可能存在著目標(biāo)的不一致，例如在中央集權(quán)的財(cái)政體制下，地方政府傾向于把彩票公益金作為地方政府的第三財(cái)政，以彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足，而中央政府則強(qiáng)調(diào)要把彩票公益金真正用于公益和慈善事業(yè)。中央和地方政府目標(biāo)的不一致加上中央政府的監(jiān)管缺位，就使得彩票公益金的收支一直處于邊緣化的監(jiān)管狀態(tài)了。

翟繼光：根本原因在于我國(guó)財(cái)政體制改革不到位，由于我國(guó)財(cái)政體制一直處于改革的狀態(tài)，納入預(yù)算管理的財(cái)政資金比例雖然越來越大，但一直未實(shí)現(xiàn)全部資金的預(yù)算監(jiān)管。2014年修訂的《預(yù)算法》提出了政府財(cái)政收支全部納入預(yù)算管理的目標(biāo)，至此我國(guó)才基本完成對(duì)全部財(cái)政資金的預(yù)算監(jiān)管。由于預(yù)算監(jiān)管實(shí)際上就是人大監(jiān)管，其監(jiān)管的力度和廣度都遠(yuǎn)超過財(cái)政部門的監(jiān)管。由于彩票資金在財(cái)政資金中一直處于邊緣地帶，其監(jiān)管力度也一直較弱，只是隨著全部財(cái)政資金進(jìn)入預(yù)算監(jiān)管的范圍才引起人們對(duì)彩票資金監(jiān)管的重視。彩票資金監(jiān)管的亂象是財(cái)政部門將主要精力一直放在其他重要資金監(jiān)管上所帶來的短期現(xiàn)象。當(dāng)然，財(cái)政部、民政部和體育總局三個(gè)主體混合監(jiān)管的狀態(tài)也導(dǎo)致財(cái)政部門對(duì)彩票資金的管理睜一只眼閉一只眼，這也是彩票資金監(jiān)管不到位的客觀因素之一。未來，隨著全部財(cái)政資金都納入預(yù)算管理，彩票資金監(jiān)管不到位的現(xiàn)象會(huì)得到根本改變。

李建軍：本該公開透明嚴(yán)格監(jiān)督的重要的公益性收支卻一直處于邊緣化的監(jiān)管狀態(tài)主要是因?yàn)椋阂环矫娌势睓C(jī)構(gòu)運(yùn)行本身采用的是多頭監(jiān)管模式，多頭監(jiān)管、責(zé)任不明、難以落實(shí)；另一方面彩票公益金預(yù)算約束弱，專項(xiàng)基金財(cái)政監(jiān)督的相對(duì)缺位和不足。而造成彩票資金監(jiān)管亂象的根本原因在于沒有將作為財(cái)政資金的彩票公益金，像一般預(yù)算收支一樣嚴(yán)格管理和監(jiān)督。

宋立根：一是彩票公益金的投入模式應(yīng)該具有三性：即強(qiáng)制性、壟斷性和普惠性。然而強(qiáng)制性并不強(qiáng)，因?yàn)橹鞴懿块T擔(dān)負(fù)監(jiān)管的責(zé)任，既當(dāng)規(guī)則制定者，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，還當(dāng)裁判員，彩票公益金監(jiān)管處于邊緣化現(xiàn)象不足為怪。二是國(guó)外彩票發(fā)行大多是由完全獨(dú)立的企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)來代理運(yùn)行，彩票公益金使用規(guī)范，公益金使用透明度較高，行政主管部門和財(cái)政部門只需要做好監(jiān)管檢查。我國(guó)也應(yīng)借鑒這種做法，把發(fā)行推廣的工作交給獨(dú)立的第三方，按比例返給一定運(yùn)行資金，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行的專業(yè)化、公益化，避免監(jiān)管缺失和信息的不透明。三是關(guān)鍵是未能夠引入社會(huì)監(jiān)督力量。同時(shí)，把公益金使用納入法治軌道，增強(qiáng)法治威懾力，才能鏟除彩票滋生腐敗的土壤，確保彩票公益金使用運(yùn)行在健康軌道上。四是未建立健全內(nèi)部控制制度，彩票公益金核算和使用管理存在缺陷。需要加強(qiáng)項(xiàng)目審批和資金使用跟蹤問效制度，嚴(yán)格項(xiàng)目審批程序，對(duì)資助項(xiàng)目要建立檢查和責(zé)任追究制度，提高資金使用效益，定期向社會(huì)公布公益金使用情況，自覺接受社會(huì)輿論監(jiān)督，才能真正體現(xiàn)彩票“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”的發(fā)行宗旨。

如何終結(jié)“彩票自肥”？

主持人：針對(duì)彩票主管部門權(quán)力大易滋生腐敗問題，不少專家提出要強(qiáng)化財(cái)政部對(duì)全國(guó)彩票的統(tǒng)籌管理。對(duì)此，您有何具體想法？請(qǐng)針對(duì)彩票公益金本身的性質(zhì)和完善政府預(yù)算體系等改革部署，談?wù)勀鷮?duì)強(qiáng)化彩票財(cái)政監(jiān)管的建議。

林江：我認(rèn)為，強(qiáng)化財(cái)政部對(duì)全國(guó)彩票的統(tǒng)籌管理，建議還是很不錯(cuò)的，關(guān)鍵在于財(cái)政部如何對(duì)彩票進(jìn)行統(tǒng)籌管理？是財(cái)政部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于在各地的派出特派辦的方式去監(jiān)管，還是委托地方的財(cái)政部門去統(tǒng)籌管理？如果是前者，則可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)架床疊屋，人浮于事，如果是后者，則脫離不了地方政府出于自身的考慮難以貫徹落實(shí)財(cái)政部的監(jiān)管意圖。我認(rèn)為真正的解決辦法，是彩票的發(fā)行和監(jiān)管要徹底分開，政府部門可以委托社會(huì)民間機(jī)構(gòu)發(fā)行彩票，并要求這些機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照有關(guān)彩票的法律法規(guī)來行事，而政府部門，包括財(cái)政部門和民政部門則充當(dāng)監(jiān)管者的角色，如果發(fā)現(xiàn)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)沒有依法辦事，則予以相應(yīng)的處罰。另外，政府部門可以委托獨(dú)立的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)去研究彩票發(fā)行的成本變化，以及這些成本變化與互聯(lián)網(wǎng)和電子信息技術(shù)發(fā)展的關(guān)系，并定期對(duì)發(fā)行費(fèi)用的變化進(jìn)行檢討，把結(jié)果提供給發(fā)行機(jī)構(gòu)參考，如果發(fā)行機(jī)構(gòu)的彩票發(fā)行成本大大高于參考值，發(fā)行機(jī)構(gòu)需要向政府監(jiān)管部門作出解釋。另外，財(cái)政部門可以定期對(duì)彩票公益金使用的專項(xiàng)進(jìn)行財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，并把相關(guān)的評(píng)價(jià)結(jié)果向公眾公開。

翟繼光：不僅僅是強(qiáng)化財(cái)政部對(duì)全國(guó)彩票資金的統(tǒng)籌管理，還要強(qiáng)化各級(jí)人大對(duì)彩票資金的監(jiān)督。彩票資金雖然并非強(qiáng)制性的財(cái)政收入，但也是國(guó)家壟斷的、在一定程度上遵循市場(chǎng)等價(jià)交換原則的財(cái)政收入，購(gòu)買彩票本質(zhì)是一種賭博行為，其違法的色彩被其公益性的目的以及法律的明確規(guī)范所抹去。正因?yàn)槿绱?，彩票只有真正保持其公益目的并受到法律的?yán)格約束才能是一種合法的存在，否則就應(yīng)當(dāng)予以取締。由于彩票具有娛樂與公益雙重功效，世界主要國(guó)家均允許彩票的存在。有些國(guó)家還非常重視，如日本還有專門的彩票節(jié)。大多數(shù)人之所以愿意購(gòu)買彩票，除了具有中獎(jiǎng)、娛樂的目的之外，還有一個(gè)重要原因就是看中了其公益性，未中獎(jiǎng)的部分就相當(dāng)于公益捐贈(zèng)了。正因?yàn)槿绱耍?cái)政部門一定要加強(qiáng)對(duì)彩票資金的監(jiān)管，使其真正用于公益事業(yè)。

李建軍：彩票機(jī)構(gòu)屬于公共部門，彩票發(fā)行及公益金收支理應(yīng)納入財(cái)政監(jiān)管的范圍，事實(shí)上相關(guān)規(guī)定也明確財(cái)政部對(duì)彩票負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。要加強(qiáng)財(cái)政部對(duì)全國(guó)彩票的統(tǒng)籌管理，關(guān)鍵在于彩票管理系統(tǒng)本身應(yīng)嚴(yán)格編制部門預(yù)算，其人員、運(yùn)行、基建等各項(xiàng)活動(dòng)嚴(yán)格在預(yù)算的約束下進(jìn)行，全面納入財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的范圍。以新《預(yù)算法》頒布為契機(jī)，進(jìn)一步完善政府性基金預(yù)算制度，提升彩票公益金在政府性基金預(yù)算內(nèi)中安排的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性和透明性，提高福利彩票、體育彩票等彩票資金使用的公益性和績(jī)效。

王叢虎：彩票公益基金本身的性質(zhì)決定了其當(dāng)屬公共財(cái)政的范疇，不僅要納入財(cái)政預(yù)算，而且更重要的是接受財(cái)政部門的監(jiān)督與管理。統(tǒng)一賬戶、集中支付、透明公開、全過程監(jiān)管是財(cái)政監(jiān)管日常手段，除此之外，要強(qiáng)化彩票的財(cái)政監(jiān)管還要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，通過輿情監(jiān)管、預(yù)警等事前監(jiān)管，防患于未然。當(dāng)然，加大制裁的力度、形成強(qiáng)大的震懾力和威懾力也非常重要。

宋立根：建議在財(cái)政部?jī)?nèi)成立國(guó)家彩票監(jiān)管委員會(huì)，作為唯一的彩票監(jiān)管主體，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建各省區(qū)彩票監(jiān)管委員會(huì)，逐步擺脫與地方政府相關(guān)主管部門的聯(lián)系與依賴。另外，建議合并彩票發(fā)行運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，組建國(guó)家彩票公司，統(tǒng)一發(fā)行運(yùn)營(yíng)，真正實(shí)現(xiàn)管辦分離和相互制約。真正構(gòu)建起市場(chǎng)化、企業(yè)化運(yùn)作模式下的一體化的彩票發(fā)行運(yùn)營(yíng)體制。目前，首先要改變彩票發(fā)行中部門分割、政企、政事不分的狀況,建立適合市場(chǎng)規(guī)律的經(jīng)營(yíng)管理模式; 減少管理層級(jí),降低運(yùn)營(yíng)成本,建立全國(guó)統(tǒng)一的彩票發(fā)行管理機(jī)構(gòu),管、辦、監(jiān)督分開。

主持人：而針對(duì)各級(jí)公益金收入屢屢遠(yuǎn)大于當(dāng)年支出、大量公益金“趴在賬戶上睡大覺”等公益金低效率的現(xiàn)狀實(shí)際上違背了設(shè)立彩票事業(yè)的初衷。如何盤活彩票資金存量、切實(shí)提升彩票公益金的使用績(jī)效、讓公益金真正用在刀刃上？也請(qǐng)談?wù)勀挠^點(diǎn)。

林江：要盤活彩票資金的存量，提升彩票公益金的使用績(jī)效，我認(rèn)為首先需要明確哪部分的彩票公益金可以用于市場(chǎng)運(yùn)作，并在此過程中增值保值，有哪些部分的彩票公益金需要保本，直接用于與慈善、民生有關(guān)的項(xiàng)目。而相關(guān)的彩票公益金的用途和使用方法應(yīng)該有法律作為依據(jù)。因此，建議人大審議通過《彩票法》，使得彩票發(fā)行和管理能夠有法可依；其次，應(yīng)該研究彩票相關(guān)的法律法規(guī)，例如信托法、票據(jù)法、預(yù)算法等與彩票發(fā)行和管理的關(guān)系，并在何種程度上影響彩票的發(fā)行和管理。例如預(yù)算法當(dāng)中所列明的所有的政府的收入和支出都應(yīng)該納入預(yù)算管理，那么彩票公益金收入是否應(yīng)該按照預(yù)算法的規(guī)定納入預(yù)算管理之中？如果答案是肯定的，彩票公益金應(yīng)該納入公共財(cái)政預(yù)算，還是應(yīng)該納入政府基金預(yù)算？人大在何種程度上應(yīng)該介入對(duì)彩票公益金的使用的監(jiān)督？還有，如果彩票公益金可以用于投資有價(jià)證券實(shí)現(xiàn)增值保值，那么彩票公益金的管理者與委托者是什么關(guān)系？委托方是政府部門嗎，還是社會(huì)大眾？彩票公益金增值了，公益金的管理者應(yīng)該如何分享相應(yīng)的收益而又不被指控為占有了公共資源？這一切都需要通過法律得以實(shí)現(xiàn)。

翟繼光：為了提升彩票公益金的使用效率，需要由民政部和體育總局每年編制詳細(xì)的使用預(yù)算，預(yù)算支出的數(shù)額應(yīng)當(dāng)大體相當(dāng)于上年度彩票公益金的總額。該預(yù)算經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)之后，由財(cái)政部監(jiān)督執(zhí)行。全國(guó)人大每年也應(yīng)當(dāng)安排專項(xiàng)檢查，對(duì)彩票資金的收支進(jìn)行嚴(yán)格審查。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將彩票公益金預(yù)算逐步公開，接受社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督。關(guān)于彩票公益金的使用也可以在民政部和體育總局的網(wǎng)站上設(shè)立專門的意見箱，征求社會(huì)公眾的意見。

李建軍：要盤活彩票資金存量、提升彩票公益金的使用績(jī)效關(guān)鍵在于改變彩票公益金使用安排的單部門主導(dǎo)模式?，F(xiàn)行彩票公益金的使用主要是由民政和體育部門負(fù)責(zé)的，一方面缺乏與一般預(yù)算安排中的福利、體育事業(yè)支出的協(xié)同，另一方面由于部門職能范圍的限制，也制約了公益資金的有效使用。比如體育部門主導(dǎo)體育彩票公益金使用，體育部門的主要工作在于體育設(shè)施、體育賽事、競(jìng)技體育、群眾體育等，社會(huì)公眾所需要的社區(qū)（鄉(xiāng)村）體育設(shè)施及服務(wù)的提供嚴(yán)重不足，而這些服務(wù)的提供一方面體育部門沒有信息和激勵(lì)，同時(shí)也不是體育部門一家單獨(dú)能夠協(xié)調(diào)處理的。因此，應(yīng)改變彩票公積金使用單一部門主導(dǎo)模式，將彩票公益金納入一般預(yù)算中對(duì)應(yīng)預(yù)算支出項(xiàng)目統(tǒng)籌安排；并建立完備的公益資金使用評(píng)估制度，對(duì)資金使用方向、項(xiàng)目安排、支出管理和使用效果等，進(jìn)行分析和評(píng)估。

王叢虎：彩票公益金的使用首先要有規(guī)劃，只有具有完備的中長(zhǎng)期和短期規(guī)劃，才能對(duì)資金的使用與預(yù)留作出規(guī)定和計(jì)劃。其次要年年有單獨(dú)的預(yù)算，納入財(cái)政預(yù)算體系，涉及到采購(gòu)的，還要納入采購(gòu)預(yù)算體系。再次要有預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。最后還要有執(zhí)行評(píng)估與調(diào)整等一系列體系化建設(shè)。

主持人：與此同時(shí)，引入市場(chǎng)化機(jī)制、強(qiáng)化法治化管理都是改革彩票運(yùn)行體制的迫切之策、應(yīng)有之義。至此，請(qǐng)您總結(jié)終結(jié)“彩票自肥”的關(guān)鍵及治本之道。

翟繼光：解決“彩票自肥”的問題需要依靠公開和監(jiān)管。要把彩票由一個(gè)小圈子自我運(yùn)作、自我管理的狀態(tài)變?yōu)閷⒉势辟Y金融入整個(gè)財(cái)政資金之中，將彩票的運(yùn)作和監(jiān)管納入整個(gè)財(cái)政運(yùn)作和監(jiān)管范圍之內(nèi)。不僅要提高全國(guó)人大、財(cái)政部對(duì)彩票資金的監(jiān)管力度，還應(yīng)當(dāng)提高社會(huì)公眾和媒體對(duì)彩票資金關(guān)注的熱情和積極性。同時(shí)，相關(guān)法律制度的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)，使得全國(guó)人大、財(cái)政部、社會(huì)公眾的監(jiān)督都有法可依。只有這樣，我國(guó)的彩票事業(yè)才能走上健康發(fā)展之路，彩票資金才能在公益事業(yè)建設(shè)方面發(fā)揮更大的作用。

李建軍：解決“彩票自肥”的關(guān)鍵在于，廢除具有一定承包和分成性質(zhì)的按固定比例（15%）確定發(fā)行費(fèi)的方式，彩票的零售和代銷完全市場(chǎng)化，彩票發(fā)行和銷售機(jī)構(gòu)的自身運(yùn)行收支納入預(yù)算，通過嚴(yán)格的部門預(yù)算確定收支，使彩票機(jī)構(gòu)收支安排如稅務(wù)局等其他公共部門一樣。

王叢虎：通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)向全社會(huì)公開，構(gòu)建一個(gè)彩民能夠看得懂和看得見的透明收支賬目，并積極回應(yīng)彩民的監(jiān)督與訴求，加大對(duì)于違法制裁的力度，形成全社會(huì)共治的體系才是最為重要的。

林江：我認(rèn)為終結(jié)“彩票自肥”的關(guān)鍵即治本之道，一是法治化管理，即彩票發(fā)行、管理、監(jiān)管都能夠做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究；二是充分利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和資源參與彩票的發(fā)行和管理，政府部門則抽身而出，充分扮演好監(jiān)管者的角色，避免角色和利益沖突；三是處理好中央政府和地方政府對(duì)于彩票公益金分配上的權(quán)利和義務(wù)之間的關(guān)系；四是通過政府購(gòu)買服務(wù)，讓社會(huì)獨(dú)立的第三方對(duì)于彩票公益金作為財(cái)政收入的一部分，其使用的效率進(jìn)行財(cái)政專項(xiàng)評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開，讓人大代表和社會(huì)大眾及時(shí)監(jiān)督彩票公益金的使用情況。如此一來，就可以讓彩票運(yùn)行體制更加順暢和有效。