●武文靜

2005—2006年，衛(wèi)生部先后頒布實(shí)施了《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》①、《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》②、《衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》③，對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)做了明確要求。2006年，隨著衛(wèi)生部在原衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督司的基礎(chǔ)上組建了衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督局之后，全國(guó)各省、市、縣各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)完成了組建。2013年1月，衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)“2013年衛(wèi)生工作要點(diǎn)的通知”，明確要求規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，將衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務(wù)的覆蓋率擴(kuò)大到90%以上。至此，從中央到縣四級(jí)、覆蓋農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生監(jiān)督體系框架基本形成,衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)前所未有的階段。在衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)工作中，經(jīng)費(fèi)保障無(wú)疑具有舉足輕重的地位。為了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，以探求山西省運(yùn)城市各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督費(fèi)用及結(jié)構(gòu)，籌資途徑、總量預(yù)期值等，我們于2006年12月和2013年12月兩次組織對(duì)全市衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)查，現(xiàn)將衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)衛(wèi)生費(fèi)用情況總結(jié)如下。

一、運(yùn)城市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)衛(wèi)生費(fèi)用情況

1.衛(wèi)生監(jiān)督總費(fèi)用及其構(gòu)成。2006年，全市各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人均總費(fèi)用為2.21萬(wàn)元，其中財(cái)政投入為0.93萬(wàn)元，財(cái)政投入占總費(fèi)用42.1%。已完成改制的12家監(jiān)督機(jī)構(gòu)人均總費(fèi)用為1.96萬(wàn)元，其中財(cái)政投入1.19萬(wàn)元，占60.6%，略高于全市。財(cái)政完全保障人員工資的僅2家，均沒(méi)有保障業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。工資總額占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例達(dá)58.5%，還有2家機(jī)構(gòu)沒(méi)有足額發(fā)放人員工資。

2013年全市各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人均總費(fèi)用為4.64萬(wàn)元，其中財(cái)政投入為3.8萬(wàn)元，占總費(fèi)用82%。全市13家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員工資得到了財(cái)政保障，1家人員工資得不到財(cái)政保障。有8家人員工資占財(cái)政投入的90%以上，5家財(cái)政僅撥付人員工資，無(wú)任何業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，工資總額占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例達(dá)76.9%。

衛(wèi)生監(jiān)督總費(fèi)用的另一部分來(lái)自于衛(wèi)生監(jiān)督收費(fèi)，包括：現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、體檢、培訓(xùn)等三部分，另外少數(shù)地區(qū)還有罰沒(méi)款返還。

2.用途與構(gòu)成。衛(wèi)生監(jiān)督總費(fèi)用主要用于人員工資支出、事業(yè)支出（包含辦公、交通、燃油、人員差旅、水電暖等）、專項(xiàng)工作支出、培訓(xùn)支出和衛(wèi)生協(xié)管工作支出等。由于地方財(cái)政投入不足，總費(fèi)用水平不高，工作經(jīng)費(fèi)普遍短缺，并且各縣市的情況也不同，全市衛(wèi)生監(jiān)督人員收入水平不高。

3.衛(wèi)生監(jiān)督人均總費(fèi)用預(yù)期值。通過(guò)對(duì)各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員的調(diào)查匯總、監(jiān)督機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的深入訪談，以2006年水平估算，月平均期望收入中位數(shù)為1900元，開(kāi)展各項(xiàng)工作人均業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的中位數(shù)為1.7萬(wàn)元，兩項(xiàng)合計(jì)，年人均衛(wèi)生總費(fèi)用預(yù)期值為4.0萬(wàn)元。

到2013年，由于全國(guó)事業(yè)單位全部實(shí)行崗位設(shè)置和績(jī)效考核工資，相應(yīng)地各項(xiàng)費(fèi)用水平有所提高，人均期望月收入中位數(shù)為4000元，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)人均為3.5萬(wàn)元，兩項(xiàng)合計(jì)，年人均衛(wèi)生總費(fèi)用預(yù)期值為8.3萬(wàn)元。

二、存在問(wèn)題

1.衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)財(cái)政保障不足。據(jù)調(diào)查，2013年運(yùn)城市14家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人均總費(fèi)用為4.64萬(wàn)元，其中人均財(cái)政投入3.8萬(wàn)元，占總費(fèi)用82%,而人員工資占財(cái)政投入的93.7%，工資總額占總費(fèi)用的比例達(dá)76.9.%，財(cái)政投入業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)人均僅0.24萬(wàn)元，占總費(fèi)用5.1%；人均事業(yè)收費(fèi)收入0.54萬(wàn)元，占總費(fèi)用的12%；罰沒(méi)返還、專項(xiàng)等其他收入人均0.29萬(wàn)元，占總費(fèi)用的6%；人員工資基本得到了保證，但5家沒(méi)有業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。用于業(yè)務(wù)工作的經(jīng)費(fèi)實(shí)在緊張，包括培訓(xùn)、設(shè)備投入等進(jìn)一步改善工作經(jīng)費(fèi)幾乎談不到。從經(jīng)費(fèi)來(lái)源上看，行政事業(yè)性收費(fèi)一直是很重要的組成部分，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是行政執(zhí)法職能，應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政給予人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)保障；從經(jīng)費(fèi)形式上看，2011年運(yùn)城市市屬事業(yè)單位全面開(kāi)始分類改革進(jìn)程，衛(wèi)生監(jiān)督所劃為公益一類，即具有行政職能的事業(yè)單位，運(yùn)城全市各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)均是事業(yè)編制，當(dāng)?shù)刎?cái)政按事業(yè)單位管理和補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、專業(yè)工作經(jīng)費(fèi)都無(wú)法保證。

2.衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量不足，人員收入水平不高。按照《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)績(jī)效考核實(shí)施意見(jiàn)》④要求,“市級(jí)：常住人口在500萬(wàn)以上的不少于100人，縣級(jí)：不少于常住人口的1人/萬(wàn)人，最低不少于15人?！蹦壳?，運(yùn)城市衛(wèi)生監(jiān)督人員總數(shù)不足，山區(qū)縣人員短缺尤為突出。據(jù)調(diào)查，運(yùn)城市2013年人口為520萬(wàn)人，有衛(wèi)生監(jiān)督員275人，每萬(wàn)人口衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)為0.53名，市級(jí)監(jiān)督員35人；最低的平陸縣，全縣僅14名監(jiān)督人員，每萬(wàn)人口衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)僅為0.35名。主要原因：一是根據(jù)2010年12月中編辦將食品和化妝品衛(wèi)生監(jiān)督職能劃轉(zhuǎn)至食品藥品監(jiān)督管理局，原從事食品和化妝品衛(wèi)生監(jiān)督人員隨之劃轉(zhuǎn)流失；二是由于衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人事制度改革不徹底、不到位，人員老化、更新不足、自然減員現(xiàn)象普遍存在；三是衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)因人員整體不足，部分縣市招錄公益崗人員以彌補(bǔ)人員短缺現(xiàn)象，但財(cái)政無(wú)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，新招錄人員收入得不到保障而造成流失。其必將導(dǎo)致工作量負(fù)荷加大，從而使衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋率低、工作質(zhì)量不能保證，監(jiān)督頻次減少等現(xiàn)象。

3.衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法裝備不足。從運(yùn)城市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)情況來(lái)看，運(yùn)城市平均每個(gè)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)擁有執(zhí)法車(chē)輛3.71輛，萬(wàn)元以上設(shè)備5.14臺(tái)，全市共有執(zhí)法取證設(shè)備96臺(tái)，各類快速檢測(cè)設(shè)備59臺(tái)（套），市級(jí)現(xiàn)有的快速檢測(cè)設(shè)備相當(dāng)于《衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定配置標(biāo)準(zhǔn)的45%，縣級(jí)離規(guī)定配置標(biāo)準(zhǔn)相差更大，其中3家機(jī)構(gòu)無(wú)快速檢測(cè)設(shè)備。而且這些設(shè)備大多是2005年國(guó)債項(xiàng)目裝備的，迄今沒(méi)有更新，設(shè)備老化，消耗、維護(hù)費(fèi)用巨大。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法裝備不足，檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)器材設(shè)備陳舊落后，現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)設(shè)備短缺嚴(yán)重，難以實(shí)現(xiàn)快速、準(zhǔn)確、全面的監(jiān)督監(jiān)測(cè)目標(biāo)，嚴(yán)重影響衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的公正性。

4.衛(wèi)生監(jiān)督工作開(kāi)展不到位。法律法規(guī)及地方政府要求縣級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在衛(wèi)生行政許可、衛(wèi)生監(jiān)督檢查、衛(wèi)生監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置、投訴舉報(bào)處理、案件查處、監(jiān)督信息管理、法制宣傳教育、衛(wèi)生監(jiān)督稽查、監(jiān)督隊(duì)伍培訓(xùn)和管理等10個(gè)方面承擔(dān)270項(xiàng)職責(zé)，市監(jiān)督所承擔(dān)除上述10個(gè)方面外增加了重大活動(dòng)保障共11個(gè)方面350個(gè)項(xiàng)目。而目前縣級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠開(kāi)展的僅達(dá)54.8%，市衛(wèi)生監(jiān)督所能夠開(kāi)展的項(xiàng)目比例為61.3%，究其原因主要是經(jīng)費(fèi)不足，設(shè)備短缺，技術(shù)手段落后達(dá)不到要求等致使工作不能全面順利開(kāi)展。

三、討論與建議

1.完善財(cái)政保障，提高一線衛(wèi)生監(jiān)督人員的收入水平，穩(wěn)定隊(duì)伍。2006年全市各級(jí)財(cái)政保障衛(wèi)生監(jiān)督總費(fèi)用的比例僅42.1%，財(cái)政保障工資的比例不高，財(cái)政保障在編制人員基本工資比例不足50%的監(jiān)督機(jī)構(gòu)有4家，最低的僅31.4%。到2013年，全市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員工資全部得到了財(cái)政保障，全市衛(wèi)生監(jiān)督人員人均年收入為3.2萬(wàn)元，低于當(dāng)?shù)胤撬綘I(yíng)單位人員平均工資水平（2013年運(yùn)城3.44萬(wàn)元；全省4.64萬(wàn)元）⑤。人員老化、數(shù)量嚴(yán)重不足、新招聘人員工資得不得保證、工作繁重、責(zé)任大和收入水平不高是隊(duì)伍不穩(wěn)定的原因之一，從調(diào)查情況看，由于個(gè)人的原因調(diào)離衛(wèi)生監(jiān)督崗位的時(shí)有發(fā)生，某縣在衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)組建完成后，原從事衛(wèi)生監(jiān)督工作的僅5人，占人員總數(shù)不足20%。衛(wèi)生監(jiān)督工作必然受到較大的影響。進(jìn)一步對(duì)部分衛(wèi)生行政部門(mén)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行深入訪談發(fā)現(xiàn)，財(cái)政保障不力，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)，沒(méi)有設(shè)備，沒(méi)有房屋，很大程度影響了改革的進(jìn)程和衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.加大財(cái)政投入，保障經(jīng)費(fèi)落實(shí)。根據(jù)調(diào)查，運(yùn)城市衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)面臨的問(wèn)題中排在最前面的是經(jīng)費(fèi)保障和體制不暢。衛(wèi)生監(jiān)督工作的重要性越來(lái)越高，2013年有五項(xiàng)工作列入省政府目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，七項(xiàng)工作列入市政府目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，還有19種衛(wèi)生監(jiān)督法定報(bào)表需按時(shí)填報(bào)，經(jīng)費(fèi)匱乏已制約了衛(wèi)生監(jiān)督工作的正常開(kāi)展。

因財(cái)政對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督的投入不足，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為開(kāi)展工作，不得不靠有償服務(wù)等收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)的不足，造成了能收費(fèi)的工作搶著干，不收費(fèi)或難收費(fèi)的工作沒(méi)人干和不求質(zhì)量、不謀發(fā)展的不良現(xiàn)象。此舉違背了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的根本宗旨，影響了衛(wèi)生執(zhí)法的公正性和嚴(yán)肅性。⑥

財(cái)政對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督投入不夠，人員不足、結(jié)構(gòu)不合理，辦公設(shè)備、快速檢測(cè)設(shè)備老化落后，執(zhí)法車(chē)輛短缺問(wèn)題，嚴(yán)重影響了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作的正常開(kāi)展。衛(wèi)生監(jiān)督作為公共衛(wèi)生事業(yè)的重要組成部分，屬于典型公共產(chǎn)品，衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的重要組成部分，是公共衛(wèi)生服務(wù)的重要內(nèi)容，政府是衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的責(zé)任主體，應(yīng)完全承擔(dān)籌資職能，落實(shí)《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)補(bǔ)助政策的意見(jiàn)》等文件，提高衛(wèi)生監(jiān)督等公共衛(wèi)生資源配置的比例，保障衛(wèi)生監(jiān)督經(jīng)費(fèi)。

3.建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保運(yùn)行順暢。按照衛(wèi)生部39號(hào)令二十五條的要求，“各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)，包括人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)和發(fā)展建設(shè)支出，按照財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)補(bǔ)助政策的意見(jiàn)》⑦規(guī)定，由同級(jí)政府預(yù)算根據(jù)需要合理安排，保證其履行職責(zé)的必要經(jīng)費(fèi)?！薄缎l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)績(jī)效考核保障指標(biāo)》用了近三分之一的分值對(duì)此進(jìn)行了明確要求，并且設(shè)置了兩個(gè)關(guān)鍵項(xiàng)目，分別是人員經(jīng)費(fèi)和衛(wèi)生執(zhí)法等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算?，F(xiàn)有的衛(wèi)生監(jiān)督工作的經(jīng)費(fèi)籌措途徑應(yīng)該徹底改變，靠執(zhí)法創(chuàng)收、以收費(fèi)和罰款養(yǎng)人的傳統(tǒng)做法已不能合法存在。按照有關(guān)政策要求建立起有效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，理順工作程序，確保運(yùn)行順暢，使衛(wèi)生監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

總之，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為各級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)行使衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，依法在公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健領(lǐng)域開(kāi)展綜合性衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，是政府履行管理衛(wèi)生事務(wù)的職能的重要體現(xiàn)，是深化醫(yī)療體制改革的重要組成部分，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，在整合現(xiàn)有衛(wèi)生資源的基礎(chǔ)上，加大投入，建立職責(zé)明確、行為規(guī)范、執(zhí)法有力、保障到位的衛(wèi)生監(jiān)督體系，為維護(hù)轄區(qū)人民身體健康、保護(hù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

注釋：

①衛(wèi)生部令39號(hào).關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定，2005.1.5

②衛(wèi)生部.衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2005]76號(hào)），2005.3

③衛(wèi)生部.衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2006]223號(hào)），2006年6月

④衛(wèi)生部.衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)績(jī)效考核實(shí)施意見(jiàn)（衛(wèi)辦監(jiān)督發(fā)[2011]55號(hào)），2011.8

⑤山西統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng).http://www.stats-sxgov.cn/

⑥石濱，杜昌琦.衛(wèi)生監(jiān)督面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的困惑.中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理，2003（6）：327

⑦財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、衛(wèi)生部.關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)補(bǔ)助政策的意見(jiàn)（財(cái)社 [2000]17號(hào)），2000.7.10

[1]武文靜.淺論衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè).經(jīng)營(yíng)管理者，2014（4）：284

[2]樊貴宏，張煒，武文靜.運(yùn)城市2004與2006年衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本情況比較.中國(guó)公共衛(wèi)生管理,2008（1）:92