●王 華

財政監(jiān)督自由裁量權的現(xiàn)狀分析及對策建議（上）

●王 華

自由裁量權有其存在的堅實的自然法則基礎，也有容易導致失控和濫用的天性。財政監(jiān)督工作多年的實踐證明，自由裁量權的行使使得財政監(jiān)督部門在監(jiān)督工作中更能夠從實際出發(fā)，有利于財政監(jiān)督機構(gòu)因時、因地、因人、因事靈活處理個案，能夠更好地維護財經(jīng)法律法規(guī)的嚴肅性，提高監(jiān)督效益，促進經(jīng)濟健康發(fā)展。但是正如孟德斯鳩所言，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗；有權力的人要把權力一直使用到遇到界限的地方為止?！必斦O(jiān)督部門也同樣面臨著這個問題。對財政監(jiān)督自由裁量權運用的現(xiàn)狀進行分析，找出存在的問題并剖析其根源，并為強化我國財政監(jiān)督自由裁量權的控制提出對策建議，這對促進財政監(jiān)督自由裁量權有效使用具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、財政監(jiān)督部門運用自由裁量權中存在的問題

從現(xiàn)實來看，在財政監(jiān)督過程中，基于各方面原因，財政監(jiān)督機構(gòu)和財政監(jiān)督工作人員對自由裁量權并不能很好地把握和運用，由此導致監(jiān)督工作中的一些負面效應。筆者對我國財政監(jiān)督部門多年的監(jiān)督案例進行研究分析，將財政監(jiān)督部門行使自由裁量權中出現(xiàn)的問題歸類為以下幾個方面。

（一）對選擇行為方式自由裁量權的不當使用

財政監(jiān)督部門的范圍寬廣、監(jiān)督對象眾多、可選擇的手段和方式多樣，不可能全部覆蓋、面面俱到，也不可能方式整齊劃一、完全一樣，因此，在實際工作中，對哪些被監(jiān)督對象進行重點性監(jiān)督、采取何種監(jiān)督手段、監(jiān)督的頻次高低等都由財政監(jiān)督部門自行掌握，法律法規(guī)賦予的空間很大。這種選擇行為方式的自由裁量權濫用主要表現(xiàn)為選擇時隨意性很大、受主觀影響較多，通俗地講就是查或不查、查誰不查誰、用檢查還是調(diào)查手段、全面查還是部分抽查、查到什么程度、多久查一次等，全憑財政監(jiān)督部門甚至個人的主觀決定，容易受到喜好、外部壓力、尋租等因素的影響。例如，《預算法》規(guī)定“各級政府財政部門負責監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的執(zhí)行”，但是對檢查的范圍、頻次等要求沒有明確，由此造成財政監(jiān)督部門在工作中查與不查、具體一年查多少次都存在很大隨意性，可能造成出于關系親疏或利益選擇而對被監(jiān)督對象檢查頻次不均衡的現(xiàn)象。筆者選取某省財政監(jiān)督部門近10年來的檢查工作統(tǒng)計表進行分析，結(jié)果顯示，10年來共開展同類型檢查13次，涉及24個單位131戶次，其中被檢查8次以上的單位5戶、被檢查6至8次的單位11戶、被檢查3至5次的單位6戶、被檢查1至3次的單位2戶，此外還有一部分單位10年中未接受過檢查。又如，某省財政監(jiān)督部門根據(jù)財政部統(tǒng)一安排，準備開展對該省財稅政策執(zhí)行和財政資金管理使用情況的檢查，通過前期摸底調(diào)查選定了A市為檢查對象進行全面檢查，省政府和有關部門以支持地方經(jīng)濟發(fā)展為由出面協(xié)調(diào)，最終，檢查對象改成了B市，全面檢查也調(diào)整為調(diào)查加部分抽查。

（二）對認定事實性質(zhì)自由裁量權的不當使用

財政監(jiān)督部門行使監(jiān)督權力的一個主要環(huán)節(jié)是，通過檢查或調(diào)查取證，對被監(jiān)督對象是否違反財經(jīng)法律、法規(guī)、制度進行認定，事實的認定將直接影響財政監(jiān)督處罰的結(jié)果。對認定事實自由裁量權的濫用主要有以下兩種表現(xiàn)。

1、證據(jù)不充分。財政監(jiān)督證據(jù)是財政監(jiān)督部門和財政監(jiān)督人員獲取的用以說明事項真相、形成監(jiān)督結(jié)論的基礎證明材料。支撐監(jiān)督結(jié)論的證據(jù)必須具備客觀性、相關性、充分性和合法性。但在實踐中，由于財政監(jiān)督部門往往處于支配性地位，導致有些監(jiān)督人員嚴謹性不夠，對事實的定性僅僅憑經(jīng)驗判斷而不是嚴格按照證據(jù)說話，導致有些監(jiān)督定性與監(jiān)督證據(jù)脫節(jié)，缺乏充分、相關的證據(jù)支持。例如，A公司是某市政府的融資平臺，經(jīng)營范圍包括市政基礎設施建設、對外投資等，該企業(yè)2011年融資90億元，全部為地方政府性債務，主要用于市政基礎建設項目，2011年9月資金到賬后，A公司按規(guī)定將資金全部撥付至項目承建方B公司的基建專戶。同年10月，C公司收到B公司的往來款20億元，C公司系A公司下屬的投資公司，當年主要投資去向是D公司的商品房開發(fā)項目、E公司的快速交通項目等。財政部駐某省專員辦據(jù)此認定A公司挪用政府性債務資金，通過B公司中轉(zhuǎn)將地方政府債務資金用于C公司投資房地產(chǎn)開發(fā)項目，違反了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā) 〔2010〕19號）關于 “嚴格按照規(guī)定用途使用地方政府性債務資金”的有關規(guī)定。但是該定性所依據(jù)的證據(jù)并不充分，因為檢查組并未對B公司進行取證，無法證明C公司收到的20億元資金是A公司撥至B公司的債務資金的一部分，檢查人員僅憑經(jīng)驗判斷和想當然推理得出結(jié)論，不符合檢查規(guī)則。

2、定性不合理。由于現(xiàn)行法律法規(guī)的不完備，財政監(jiān)督部門及其工作人員對發(fā)現(xiàn)的問題進行定性時，往往存在同一事實有多種定性選擇的情況。這就不可避免會存在，有的檢查人員為了減輕對被查單位的經(jīng)濟處罰力度和讓有關責任人減輕處分，故意選擇最有利于被檢查單位的法律法規(guī)作為定性依據(jù)。例如，某財政監(jiān)督部門在2010年度對國務院某部的預算、資產(chǎn)、財務檢查中發(fā)現(xiàn)，該部下屬機構(gòu)用出租給某酒店的房屋應收租金直接賬外抵支本單位在該酒店的接待費支出30多萬元，檢查組發(fā)現(xiàn)這一問題后，并未以“小金庫”予以定性處理，而是根據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》第四條的規(guī)定定性為 “坐支應當上繳的財政收入”責令整改。

（三）對認定情節(jié)輕重自由裁量權的不當使用

當前財政監(jiān)督工作實際中，對財政違法違規(guī)行為情節(jié)輕重的判定因素可以分為主觀和客觀兩個方面，主觀方面包括行為目的、行為動機、心理狀態(tài)和態(tài)度表現(xiàn)等，客觀方面包括時間、地域、對象、方式、手段、外部環(huán)境和危害后果等。由于法律法規(guī)制度對被查對象違規(guī)情節(jié)輕重的認定并未設置科學明晰的參考基準，在實際工作中完全依靠財政監(jiān)督部門和財政監(jiān)督工作人員的判定，因此，工作人員如果在考慮主觀和客觀因素時發(fā)生適當偏移，就會得出截然不同的判定結(jié)果，很容易造成情節(jié)輕重判定的不公平。例如，在全國統(tǒng)一組織的中央公共投資資金管理使用情況檢查中，某檢查組對某地市的兩個縣進行檢查均發(fā)現(xiàn)存在虛報冒領、擠占挪用專項資金的問題。A縣涉及違規(guī)資金520萬元，該縣解釋主要是因為對應項目的進度緩慢，為了避免資金閑置，所以將資金優(yōu)先用于更緊急的河堤加固工程，該縣表示將盡快進行整改，并制定了計劃確保資金按期撥付到對應項目；B縣涉及違規(guī)資金230萬元，主要是因項目規(guī)劃調(diào)整，將資金挪用給縣政府招待所修繕，檢查中該縣立即將資金追回，并多次向檢查組解釋保證不再發(fā)生此類問題。檢查結(jié)束后，檢查組認為A縣挪用金額較大，建議下文責令整改并進行通報批評；認為B縣對違規(guī)問題認識到位、整改積極，因此情節(jié)較輕，建議下文要求加強規(guī)范管理。顯然檢查組考慮被檢查對象的態(tài)度表現(xiàn)因素較多，如果從違規(guī)行為目的、動機的角度考慮，B縣將中央專項資金挪用于修建樓堂館所比A縣挪用于其他民生項目的做法，違規(guī)性質(zhì)更為嚴重。

（四）對選擇處理幅度自由裁量權的不當使用

法律法規(guī)賦予財政監(jiān)督部門的自由裁量權，是以符合立法目的、合理性、合法性等重要原則為前提的，要求財政監(jiān)督權力行使的主體要公平公正、同一標準地對待每個被監(jiān)督對象。但是，在實際生活中，某些財政監(jiān)督部門和財政監(jiān)督人員在行使自由裁量權時，受其自身條件的局限性或某些外部因素的干擾，作出看似合法、合理，卻不一定公正的決定。比如，同責不同罰、不同責卻同罰、畸輕畸重、顯失公正等，影響了財政監(jiān)督部門的權威和監(jiān)管關系。

1、同案不同罰。針對事實、情節(jié)、后果相同或相類似的行為，財政監(jiān)督部門應該采用類似的處理措施，使被監(jiān)督對象能夠預測自己的行為結(jié)果，這是法律確定性的必然要求。但在實際工作中，有的對相同或相類似的事實、情節(jié)、后果行為作出相差甚遠的處理；有的甚至對相同的事實、情節(jié)作出截然不同的處理意見、處理結(jié)果，讓當事人無所適從、無法預期、無法選擇。案例一：2010年9月，財政監(jiān)督檢查人員發(fā)現(xiàn)，2006至2009年A高校未將取得的辦班課時酬金、捐贈收入、培訓費、實驗室使用費等217萬元放在規(guī)定賬簿核算，存放于保險柜或存入以會計個人名義開設的賬戶，并直接賬外列支。檢查組認為此行為違反了《會計法》第三條、第九條、第十條的規(guī)定，根據(jù)《會計法》第四十二條及《財政違法行為處罰處分條例》第十七條的規(guī)定，責令A校予以糾正，追回違規(guī)支出及結(jié)余資金，納入規(guī)定賬簿核算，并對該校作出罰款4萬元的行政處罰決定。案例二：2010年11月，財政監(jiān)督檢查人員發(fā)現(xiàn)，2007至2009年B高校未將取得的合作辦班收入、新生贊助費等1967萬元放在規(guī)定賬簿核算，而存入以會計個人名義開設的賬戶，并直接賬外列支。檢查組認為此行為違反了《會計法》第三條、第九條、第十條的規(guī)定，根據(jù)《會計法》第四十二條及《財政違法行為處罰處分條例》第十七條的規(guī)定，責令B校予以糾正，追回違規(guī)支出及結(jié)余資金，納入規(guī)定賬簿核算，并對該校作出罰款2萬元的行政處罰決定。依據(jù)法條而言，這兩起案例的處罰都不存在問題。但是對比發(fā)現(xiàn)，這兩起案例的違法行為方式、違規(guī)性質(zhì)、處理處罰的依據(jù)全部相同，但是A校的違規(guī)金額比B校小很多，違規(guī)行為造成的危害相差不大，但是對A校的處罰力度是B校的兩倍。

2、處罰畸輕畸重。行政處罰的一項重要原則就是過罰相當，也就是指處罰的種類和處罰幅度要與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度要相當。現(xiàn)實中財政監(jiān)督處罰出現(xiàn)了不少畸輕畸重、過罰不相當?shù)默F(xiàn)象，主要表現(xiàn)為重責輕處和輕責重處。例如，2011年7月，某財政監(jiān)督檢查組對某銀行A市分行進行“小金庫”專項治理檢查發(fā)現(xiàn)，該行虛列支出套取資金200余萬元用于私設“小金庫”。根據(jù)《會計法》第四十二條和 《財政違法行為處罰處分條例》第十七條規(guī)定，對此行為可以“對單位處3000元以上5萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。屬于國家公務員的，還應當給予記大過處分；情節(jié)嚴重的，給予降級或者撤職處分”。同時，還可依據(jù)《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》（監(jiān)察部令19號）和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的規(guī)定，對相關責任人進行行政和黨紀處分。檢查發(fā)現(xiàn)問題后，該行能夠充分認識自己行為的違法性，積極配合檢查人員調(diào)查取證，立即進行了整改，根據(jù)《行政處罰法》第二十七條第一條規(guī)定，“當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機關查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰?！弊罱K，對該行的處理為“責令改正，調(diào)整賬務，規(guī)范財務管理，避免類似問題發(fā)生”，未對單位和個人進行行政處罰。因為法律沒有明確的規(guī)定什么情況該如何處理，給了執(zhí)法人員較大的彈性。

3、刻意規(guī)避風險。根據(jù)法律法規(guī)的授權，財政監(jiān)督部門對檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，除享有處理處罰權外，對被查單位及有關人員涉及犯罪的有移送處理的義務，對應當給予行政處分的應向有關部門提出處理建議。但是在實際工作中，大多時候財政監(jiān)督部門在實施處理處罰時，考慮種種外部因素，為了規(guī)避自身的監(jiān)督風險，只實施了經(jīng)濟方面的處理處罰，對有關責任人的責任追究較少。例如，財政監(jiān)督部門在收入監(jiān)督檢查中經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)地方財政部門存在虛增或虛減財政收入的問題、稅務部門存在故意多征或緩征稅收的問題等，依照《財政違法違規(guī)行為處罰處分條例》第七條第一項的規(guī)定：財政預決算的編制部門和預算執(zhí)行部門及其工作人員有下列違反國家有關預算管理規(guī)定的行為之一的，責令改正，追回有關款項，限期調(diào)整有關預算科目和預算級次。對單位給予警告或者通報批評。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級處分；情節(jié)嚴重的，給予撤職處分。但是，現(xiàn)實中，財政監(jiān)督部門對這些問題的處理，通常都只是責令改正、限期調(diào)整賬務，偶爾還有對單位的通報批評，少見對相關責任人員的紀律處分。又如，某財政監(jiān)督部門在檢查中發(fā)現(xiàn)，某縣醫(yī)院多年來均采取違規(guī)“掛床”、虛造病歷等方式套取農(nóng)村合作醫(yī)療補助資金，對此，財政監(jiān)督部門對該醫(yī)院進行了處罰，并責令有關部門追回違規(guī)套取的資金，但是對該醫(yī)院這一嚴重的違規(guī)問題，沒有提出追究責任人的處理建議，未移送有關部門處理。

（五）對行為時限自由裁量權的不當使用

財政監(jiān)督部門具有的行為時限自由裁量權表現(xiàn)為兩個方面，一是對被監(jiān)督對象提出的履行監(jiān)督處理決定的期限要求；二是對屬于自身職責范圍內(nèi)有關事項履行時間的選擇。相應地，對行為時限自由裁量權的不當使用也主要有兩種表現(xiàn)形式。

1、對被監(jiān)督對象履行處理決定的期限要求過松。財政監(jiān)督部門在發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督對象的違規(guī)行為后均會提出整改要求或處理決定，如“限期退還違法所得”、“限期改正”等，法律法規(guī)沒有明確這個期限具體是多久，這就導致財政監(jiān)督部門有時候會出于壓力、人情、甚至尋租等原因?qū)Ρ槐O(jiān)督對象放松期限要求。例如，財政部駐某省專員辦于2010年7-10月對某市開展了財稅政策執(zhí)行及稅收征管質(zhì)量檢查，檢查發(fā)現(xiàn)該市稅務部門緩征少征稅款30多億元、財政部門緩繳入庫非稅收入11億元。同年11月，該專員辦根據(jù)《稅收征管條例》和《財政違法行為處罰處分條例》等有關規(guī)定下達檢查結(jié)論和處理決定，要求該市財政和稅務部門及時將財政收入入庫，但是未明確規(guī)定繳庫期限，而通常財政部檢查一般將整改時限定為30天以內(nèi)。該市財政和稅務部門報送的整改報告顯示，上述財政收入實際拖延至2011年1月才入庫，事實上該市還是將2010年度的收入延遲到了2011年度，仍然達到了其人為調(diào)節(jié)收入進度的目的，由此導致財政監(jiān)督的效果大打折扣。

2、延遲或拖延作為?！敦斦`法行為處罰處分條例》第二十九條規(guī)定“財政部門、審計機關、監(jiān)察機關及其他有關監(jiān)督檢查機關對有關單位或者個人依法進行調(diào)查、檢查后，應當出具調(diào)查、檢查結(jié)論”。但是對調(diào)查和檢查后多長時間內(nèi)出具調(diào)查、檢查結(jié)論沒有明確規(guī)定，給財政監(jiān)督部門留出了自行確定的空間。這個空間并不能容許工作人員隨意拖延，應該及時辦理。但在實際工作中，出于種種考慮拖了很久才下達甚至長時間不下達檢查結(jié)論的現(xiàn)象不少。例如，財政部駐A省專員辦于2011年7月對某市進行財政收入質(zhì)量專項檢查，查出該市連續(xù)多年存在虛增財政收入的問題，根據(jù)《財政違法違規(guī)行為處罰處分條例》第七條規(guī)定，應當責令改正、追回有關款項、限期調(diào)整有關預算科目和預算級次，并給予警告或者通報批評，追究有關人員責任。違規(guī)事實清楚、證據(jù)確鑿，下達檢查結(jié)論不存在技術難度，但是，當時組織部門正對該市主要領導進行考核，A專員辦應其請求推遲了下達檢查結(jié)論時間，延至2012年3月才下達。

二、財政監(jiān)督自由裁量權使用中存在問題的原因分析

理論界對行政自由裁量權濫用的原因分析很多，筆者結(jié)合財政監(jiān)督工作現(xiàn)狀，認為財政監(jiān)督自由裁量權使用中存在的問題主要有以下六個方面的原因。

（一）信息不對稱因素

信息不對稱是引發(fā)自由裁量權不當使用的溫床。對財政監(jiān)督部門來說，信息不對稱體現(xiàn)在三個方面：一是政府與財政監(jiān)督部門之間信息不對稱。財政監(jiān)督部門是受政府委托授權的，作為受托者，相對于作為委托者的政府具有天然的信息優(yōu)勢，對于財政運行狀況、財政政策執(zhí)行的重點問題、財政資金使用容易產(chǎn)生問題的環(huán)節(jié)和地域、財經(jīng)主體容易違規(guī)的領域等情況比政府更為清楚。因此，對于財政監(jiān)督工作計劃的安排、具體監(jiān)督事項的實施等是否合乎實際、符合要求，政府并不能更清楚地判斷。二是財政監(jiān)督部門內(nèi)部信息不對稱。各地專員辦相對于財政部監(jiān)督檢查局而言具有信息優(yōu)勢，各基層財政監(jiān)督局相對于上級財政監(jiān)督部門更具有信息優(yōu)勢，由于位居基層和一線，對所轄地域的財經(jīng)運行情況掌握得更加全面、具體、細致。因此，委托鏈條的末端更容易欺上瞞下，非法利用掌握的不對稱信息來從事尋租活動。三是財政監(jiān)督部門和被監(jiān)督對象之間信息不對稱。從監(jiān)管關系來看，財政監(jiān)督部門占有主導地位，相對被監(jiān)督對象而言，財政監(jiān)督部門在對財經(jīng)法規(guī)的熟悉程度、掌握的全面程度等方面都具有無法超越的優(yōu)勢，由此導致財政監(jiān)督部門在被監(jiān)督對象面前的權威性，容易形成“一定正確”的習慣思維。

（二）利益驅(qū)動因素

財政監(jiān)督工作人員作為國家公務人員，為社會提供公共產(chǎn)品的同時負有維護公共利益的職責，同時，作為社會公民，也是一個符合經(jīng)濟人假設的正常人，因此也會存在運用手中的自由裁量權謀取不當利益的傾向性。一是考慮個人情感。受我國傳統(tǒng)文化影響，人情關系在現(xiàn)實生活中有著巨大的影響力，在財政監(jiān)督執(zhí)法中，監(jiān)督人員很容易受到親戚、朋友、同事等人情因素的影響，過多考慮違法行為人的社會關系、社會地位等外部因素，當監(jiān)督人員對交情因素的考慮大過其他因素時，對自由裁量權的不當使用便不可避免。二是考慮經(jīng)濟利益。權力的稀缺性帶來尋租的可能。被監(jiān)督對象為了減輕或者免除處罰必然會通過各種關系接近監(jiān)督人員，當收益高于成本，或者風險較小的情況下，部分人員就會犧牲公共利益換取私人利益，運用手中的自由裁量權為違法行為人開脫。有送禮的就少查、從輕處理，沒有表示的就多查、從重處理，從而將政府行為市場化，將自由裁量權濫用。三是考慮政治利益。在現(xiàn)行的行政體制下，工作成績很多時候成為個人考核、升遷的重要參考，因此不可避免就會存在部分財政監(jiān)督工作人員為了獲得獎勵、晉升等機會而濫用掌握的財政監(jiān)督自由裁量權的現(xiàn)象，為了出成績投入大量人力、物力開展監(jiān)督檢查，不考慮實際需要和科學規(guī)劃，導致監(jiān)督成本大幅度上升，監(jiān)督效率下降。

（三）立法缺陷因素

新中國成立以來，我國財政監(jiān)督經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程，長期陷于是否確有必要的爭論中，職能定位也一直處于調(diào)整中，直至近十年才更加清晰，因此，目前我國財政監(jiān)督法律體系仍然存在很多缺陷和不足。一是財政監(jiān)督立法層次較低，除《預算法》、《會計法》等由全國人大或其常委會制定的法律和國務院制定的 《財政違法行為處罰處分條例》外，其他大多是由財政部制定的規(guī)定等，這表明我國財政監(jiān)督立法過多地依賴行政部門，這樣不僅影響了財政監(jiān)督的效力等級，而且財政部門自己制定法律自己執(zhí)行，必然導致執(zhí)法隨意性大等缺陷。二是現(xiàn)行財政監(jiān)督法律法規(guī)過于概括、簡約，雖然對財政監(jiān)督行為規(guī)定了一定的范圍和幅度，但是沒有針對實際情況細化處罰標準，在幅度范圍內(nèi)缺乏具體的裁量標準，給具體工作人員的選擇幅度過大。如，《財政違法行為處罰處分條例》第十四條規(guī)定“企業(yè)和個人有下列行為之一的，責令改正，調(diào)整有關會計賬目，追回違反規(guī)定使用、騙取的有關資金，給予警告，沒收違法所得，并處被騙取有關資金10%以上50%以下的罰款或者被違規(guī)使用有關資金10%以上30%以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處3000元以上5萬元以下的罰款：（一）以虛報、冒領等手段騙取財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；（二）挪用財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；（三）從無償使用的財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款中非法獲益；（四）其他違反規(guī)定使用、騙取財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款的行為”。這種自由裁量的比例相差40%、絕對數(shù)額相差近17倍，沒有更具體裁量標準進行細化規(guī)定，裁量的決定權完全掌握在執(zhí)法人員手中。

（四）人員素質(zhì)因素

所有的法律法規(guī)授權都是靠具體的人來執(zhí)行，因此，干部隊伍素質(zhì)的高低，直接關系到對法律法規(guī)、規(guī)章制度的把握能力，關系到權力行使是否合法合理。從我國財政監(jiān)督干部隊伍現(xiàn)狀來看，整體學歷水平不高。同時，現(xiàn)有的干部隊伍知識結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象突出，有相當一部分人員并不具備專業(yè)知識背景，而真正精通財政、稅務、會計、法律等業(yè)務知識的專家型人才更是難得。此外，由于人員編制縮減的原因，近年來，財政監(jiān)督干部隊伍“老齡化”問題很突出，不少地方已經(jīng)出現(xiàn)“青黃不接”的現(xiàn)象。從人員分布可看出，絕大多數(shù)財政監(jiān)督干部安排在基層一線，而且越往基層學歷不高、年齡結(jié)構(gòu)老齡化、知識結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)素質(zhì)不夠高的問題愈加明顯，很容易出現(xiàn)監(jiān)督工作中過多依靠經(jīng)驗判斷、依法監(jiān)督意識淡薄的問題?，F(xiàn)實中，很多財政監(jiān)督工作人員對什么是自由裁量權、在什么情況下行使自由裁量權、如何合理行使自由裁量權并不清楚或一知半解，這就極易出現(xiàn)因不懂、不清楚而導致不合理運用自由裁量權的現(xiàn)象。

（五）監(jiān)督控制不力因素

近年來，財政監(jiān)督部門按照依法行政、依法監(jiān)督的原則，著力推進內(nèi)部控制機制建設，制定了《財政部門行使行政處罰裁量權指導規(guī)范》、《財政檢查工作辦法》、《財政部 監(jiān)察部關于財政部門與監(jiān)察部門在查處財政違法案件中加強協(xié)作配合的通知》、《財政部 人民銀行關于財政部門查詢被調(diào)查檢查單位存款有關事項的通知》和《會計師事務所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》等規(guī)范性制度，并通過“權力梳理、監(jiān)督定位和流程規(guī)范”工作，以《權力運行流程表》和《權力運行流程圖》的形式，制定了財政檢查通知書、財政檢查工作底稿、財政檢查報告、財政檢查詢問、財政檢查復核等方面的操作細則，對約束財政監(jiān)督自由裁量權起到一定作用。但是，仍然存在監(jiān)督控制不力的問題。一是內(nèi)部程序性規(guī)范效力層級較低。目前的內(nèi)部程序性規(guī)范都是財政部下發(fā)的規(guī)范性文件，甚至是財政部監(jiān)督檢查局制定的辦法等，這種規(guī)范的制定程序簡單，變換頻繁，缺乏立法監(jiān)督，執(zhí)法隨意性大。二是內(nèi)部管理制度不完善不科學。主要是一些制度內(nèi)容過于簡單、概括和格式化，缺乏具體的操作規(guī)范性約束和指導，操作性不強，使得制度在復雜的財政監(jiān)督工作現(xiàn)實面前無法有效發(fā)揮作用。如雖然建立了重大監(jiān)督檢查事項集體研究處理、檢查審理等相關制度，以保證自由裁量權科學、適當行使，但由于缺少標準化的制度體系，集體討論的人員組成、表決機制、話語權保障等具體程序不明，仍然容易出現(xiàn)受集體主觀因素影響而作出不合理裁量的現(xiàn)象。三是內(nèi)部監(jiān)督比較薄弱。目前中央財政監(jiān)督層面主要有財政部對各地專員辦的巡視制度、財政部監(jiān)督檢查局對各地專員辦的工作質(zhì)量抽查制度等，地方財政監(jiān)督層面主要是各地內(nèi)部的復核機制等，整體上對財政監(jiān)督自由裁量權的監(jiān)督控制比較薄弱。四是外部監(jiān)督難以有效展開。政府的國家權力機關對財政監(jiān)督部門的執(zhí)法監(jiān)督力度不大，覆蓋面不夠，同時，因公示公開制度不夠健全導致社會輿論監(jiān)督也未形成有效氛圍，難以對不當使用的自由裁量權產(chǎn)生有效的監(jiān)督。

（六）管理體制因素

新中國成立以來，我國財政監(jiān)督伴隨社會政治、經(jīng)濟與財政管理體制的變化，經(jīng)歷了曲折而輝煌的發(fā)展歷程，財政監(jiān)督逐步融入財政管理，財政監(jiān)督職能不斷得到強化，監(jiān)督領域不斷得到拓展，監(jiān)督理念和方式不斷創(chuàng)新，監(jiān)督的制度框架逐步建立，在經(jīng)濟監(jiān)督領域發(fā)揮越來越重要的作用。但是從現(xiàn)實來看，財政監(jiān)督仍然存在定位不夠清晰、獨立性不夠等問題，這些也是影響其自由裁量權合理使用的重要因素。一是財政監(jiān)督職能和其他監(jiān)督機構(gòu)交叉。從我國政府治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀看，政府執(zhí)法權力的分割不夠科學，執(zhí)法權分散在多個部門而又相互交叉重疊，如在會計監(jiān)管中，財政監(jiān)督部門就存在與證監(jiān)會等部門職能交叉的現(xiàn)象，在預算支出監(jiān)管中，財政監(jiān)督部門就存在與審計部門的交叉。同時，多種法規(guī)對同一行為規(guī)定了不同處罰幅度的行政處罰權，造成了自由裁量的非確定性、非唯一性、非合理性。這種情況下，就給了具體行為的決定者、執(zhí)行者很大的選擇空間,可以不適當?shù)鼗虿徽數(shù)匦惺棺杂刹昧繖唷６秦斦O(jiān)督部門獨立性不夠。財政部監(jiān)督檢查局和各地專員辦是中央財政監(jiān)督機構(gòu)，受財政部領導，在對地方監(jiān)督時相對具有獨立性，但是對其他中央部委和財政部內(nèi)部司局的監(jiān)督則阻力偏大；地方財政監(jiān)督機構(gòu)歸地方財政部門管轄，因此在監(jiān)督執(zhí)法上都必須接受地方政府的領導，肩負著為經(jīng)濟建設“保駕護航”的職責，財政監(jiān)督機構(gòu)和財政監(jiān)督干部都要面對來自上級和方方面面的壓力，在監(jiān)督中難免會有意識地考慮很多不相關的外部因素，導致不合理行使自由裁量權現(xiàn)象。

三、財政監(jiān)督自由裁量權不當使用的消極影響

自由裁量權使用得當可以有效彌補立法不足的缺陷，提高財政監(jiān)督的效率，增強財政監(jiān)督的權威，更有利于維護和促進良好的財經(jīng)秩序。但是，現(xiàn)實中財政監(jiān)督自由裁量權不當使用的現(xiàn)象卻屢見不鮮，這些行為削弱了財政監(jiān)督執(zhí)法力度，對治理和整頓經(jīng)濟秩序產(chǎn)生了不良影響。

（一）影響法治中國的建設

推進法治中國建設是十八屆三中全會提出的重要改革目標和任務，建設法治中國就必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，其中規(guī)范執(zhí)法自由裁量權是其重要內(nèi)容，在十八屆三中全會決議中明確指出 “完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督”，做到“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。財政監(jiān)督部門是國家重要的經(jīng)濟監(jiān)督部門，必須遵循依法監(jiān)督原則，正確行使財政監(jiān)督自由裁量權。財政監(jiān)督自由裁量權的不當使用不符合法律精神和立法目的，違背了公平正義原則，將會造成國家經(jīng)濟秩序混亂，破壞國家法制環(huán)境，影響法治中國建設進程。

（二）損害財政監(jiān)督的權威

打鐵先要自身硬。監(jiān)督別人首先自身行為要合法合規(guī)。財政監(jiān)督部門如果不當使用自由裁量權，在財政監(jiān)督處理處罰中顯失公平、畸輕畸重、前后不一、不夠公正等，造成處理問題的隨意性較大，容易引起被監(jiān)督對象的懷疑，使被監(jiān)督對象對財政監(jiān)督產(chǎn)生“信任危機”，挫傷被監(jiān)督對象的積極性，不利于和諧監(jiān)管關系的建立，甚至引起對立情緒，從而導致財政監(jiān)督的權威性降低，損害財政監(jiān)督部門的良好形象。例如，某些長期被監(jiān)督的單位或企業(yè)，通過一次或幾次的說情、尋租等方式取得了監(jiān)督處理的“適當照顧”，就會形成一種思維慣性，認為財政監(jiān)督不過是走過場，即使查處問題也很容易“搞定”，從而對財政監(jiān)督部門的監(jiān)督不在乎，反而助長了繼續(xù)違法違規(guī)的底氣。長此以往，必然使得財政監(jiān)督權威性降低，監(jiān)督環(huán)境越來越惡化，監(jiān)督工作也將因此越來越難以推進、越來越不被認可，進而損害財政監(jiān)督存在的基礎。

（三）削弱財政監(jiān)督的效能

財政監(jiān)督的重要職能是保障財稅政策執(zhí)行、維護財經(jīng)秩序規(guī)范、促進財政資金的安全規(guī)范有效使用。如果財政監(jiān)督部門和財政監(jiān)督人員能有效地行使監(jiān)督權力，就能充分發(fā)揮其應有作用，反之，如果財政監(jiān)督部門和人員不能在具體的執(zhí)法過程中按照法律法規(guī)和政策依法監(jiān)督，使用自由裁量權不得當，就會使被監(jiān)督對象口服心不服，導致被監(jiān)督對象有令不行、有禁不止或推諉應付了之，監(jiān)督目標無法實現(xiàn)，監(jiān)督效率降低，削弱了財政監(jiān)督的功能和作用。例如，對截留、挪用財政資金的行為，法律規(guī)定可以對行為人進行行政處罰和紀律處分，但是從財政監(jiān)督工作實際看，絕大多數(shù)情況下財政監(jiān)督部門對此行為的處理都是責令整改和通報批評，很少對違法違規(guī)行為的責任人進行處理，威懾力不夠?qū)е麓爽F(xiàn)象屢查屢犯，嚴重影響了財經(jīng)法紀的嚴肅性。

（四）容易助長不廉潔行為

因為財政監(jiān)督的專業(yè)性使然，財政監(jiān)督部門及財政監(jiān)督人員行使的自由裁量權具有較大的主觀性，這種情況下，賦予財政監(jiān)督自由裁量權的條件、幅度等越寬泛，財政監(jiān)督人員感受到的“權力優(yōu)勢”意識就越明顯，濫用自由裁量權的可能就越大，在外部壓力、尋租、人情關系等影響下，公權私用、處事隨意、為所欲為、執(zhí)法偏離公正公平公開軌道等現(xiàn)象就必然難以杜絕，容易引發(fā)廉政風險。例如，某省專員辦某處級干部，在參加中央公共投資項目檢查中，利用其自身的職權，向被檢查對象索取好處，接受對方的財物，將檢查發(fā)現(xiàn)的線索私下告訴對方，并為其支招如何及時補救和掩蓋而規(guī)避被查處，檢查中還故意“放水”不作為，最終案發(fā)，受到法律的嚴厲制裁?！?/p>

（作者單位：財政部駐江西專員辦）