●上海市黃浦區(qū)財政局 上海市黃浦區(qū)市政管理委員會 上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

匹配目標與預算 強化績效目標管理
——上海市黃浦區(qū)市政管理委員會非機動車管理績效目標管理項目解讀

●上海市黃浦區(qū)財政局 上海市黃浦區(qū)市政管理委員會 上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

合理編制績效目標、科學測算財政資金需求是預算績效管理的核心和基礎(chǔ)。上海市黃浦區(qū)財政局向來重視績效目標管理的推廣及應(yīng)用，在以績效為指導思想的預算管理改革的探索過程中，黃浦區(qū)在明確預算的基礎(chǔ)上開展績效目標管理，通過目標與預算的匹配性分析、及時調(diào)整績效目標來強化財政資金績效理念。隨著預算單位的績效意識逐步增強，為進一步明確黃浦區(qū)市政管理委員會2014年度非機動車管理項目財政資金績效目標，提高預算編制的科學性和合理性，黃浦區(qū)財政局聯(lián)合上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰鹃_展了2014年度非機動車管理項目財政資金績效目標管理輔導工作。

本文結(jié)合2014年度黃浦區(qū)市政管理委員會非機動車管理績效目標管理項目，從績效目標與預算編制匹配性的角度解讀黃浦區(qū)績效目標管理模式。

一、項目背景

非機動車規(guī)范停放管理是城市管理的一個重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到市民群眾的出行安全和市容面貌的整潔有序。黃浦區(qū)將非機動車停放點列入公益性項目，實行免費服務(wù)，采取定點、定時、定員的管理模式，區(qū)內(nèi)基本做到自行車線內(nèi)停車、排列整齊、有序停放。

2013年黃浦區(qū)非機動車公益性管理經(jīng)費共計投入4000余萬元。2013年全區(qū)共有非機動車停放點1168個 （其中原黃浦976個，原盧灣192個）；劃線總長48390米 （其中原黃浦22390米，原盧灣26000米），共漆畫2次；鞏固了文明站點27處，新創(chuàng)建了文明站點37處，突破了管理難點10處；五個特定區(qū)域周邊的非機動車亂停放現(xiàn)象明顯改觀。根據(jù)市容環(huán)境衛(wèi)生狀況社會公眾滿意度測評報告，2013年，黃浦區(qū)非機動車市民滿意度比上年同期上升3.4%，比全市平均值高出2.5%。2014年非機動車公益性管理經(jīng)費預算安排與2013年基本持平。

二、評價思路

考慮到此次績效目標管理是在“二下”之后開展，項目的預算已經(jīng)經(jīng)過人大批復，因此評價組重點關(guān)注績效目標的可行性，即既定預算下目標的確定及目標指標的梳理。從流程上來看，黃浦區(qū)在開展績效目標管理時，采用“預算單位填報——專家論證——財政批復——結(jié)果應(yīng)用”的模式。在源頭處通過績效目標評審（即專家論證）預判和監(jiān)控、在結(jié)束時評估和應(yīng)用（考察實際情況與績效目標的對應(yīng)關(guān)系），從而將項目從編報預算到實施完成的過程串聯(lián)起來。具體而言，黃浦區(qū)績效目標管理包括兩大核心內(nèi)容：績效目標可行性分析與績效目標及指標的完善。

（一）績效目標可行性分析

在進行績效目標可行性分析時，通過綜合考慮項目的實際情況與財政承載力，運用歷史的、行業(yè)的、計劃的及其他相關(guān)數(shù)據(jù)，對績效目標的可達成性進行分析和研究，并最終得出目標是否可行。一般來說，績效目標可行性判斷通過預算分析、項目績效目標分析以及預算和目標匹配性分析來達成。

1、預算分析。項目預算分析部分主要考察預算測算的科學性、合理性，具體考察內(nèi)容包括：預算構(gòu)成是否能細化出子項目預算構(gòu)成，測算方法是否科學、合理、預算測算依據(jù)是否充分。

2、績效目標分析。依據(jù)SMART原則對該績效目標進行分析，評價項目總目標、分目標和年度目標的明確性、可衡量性、可達成性、相關(guān)性和時限性。

3、項目預算和績效目標匹配分析。匹配性分析是可行性分析中的重點，分析的側(cè)重點在于：其一，預算編制是否有充分依據(jù)、測算依據(jù)是否合理；其二，預算投入是否能保證相應(yīng)產(chǎn)出；其三，預算直接投入所達成的相應(yīng)產(chǎn)出能否實現(xiàn)預期效果；最后，預算投入是否能保障目標的實現(xiàn)，績效目標是否和項目預算相對應(yīng)、是否偏離。

（二）績效目標及指標完善

指標是目標的分解，績效指標的設(shè)定需要根據(jù)項目績效目標進行細化?？冃繕酥笜送晟乒ぷ鞯钠瘘c是明確項目績效目標，包括項目總體績效目標、項目年度績效目標和項目分績效目標，在對項目可行性分析的基礎(chǔ)上，按照 “投入——產(chǎn)出——結(jié)果——影響力”的邏輯路徑將績效目標指標量化。

三、評價過程與結(jié)論

（一）預算分析

根據(jù)評價思路，評價組首先對2014年非機動車管理項目預算的測算依據(jù)進行了分解。項目預算主要為日常管理服務(wù)費，而日常管理服務(wù)費又由人工服務(wù)費、綜合整治費和劃線費構(gòu)成。綜合來看，項目預算測算依據(jù)明確，相關(guān)標準合理。

人工服務(wù)費主要由人員工資、設(shè)施維護費等構(gòu)成。其中，人員工資按照相關(guān)文件要求 （具體如表1所示）匡算，設(shè)施維護費、辦公場地租賃費等則在《關(guān)于統(tǒng)一黃浦區(qū)非機動車停放管理標準的若干規(guī)定》中有明確規(guī)定，皆以數(shù)量×標準形式測算。

表1 人員工資費用標準及依據(jù)

人員數(shù)量上，根據(jù)《關(guān)于統(tǒng)一黃浦區(qū)非機動車停放管理標準的若干規(guī)定》，車管員原則上以非機動車停放管理范圍長度核定，按每人300米計算。實際配備過程中，根據(jù)管理標準、站點設(shè)置、管理時間、管理難度等綜合因素設(shè)定（包括定點和流動車管員）。管理人員原則上按照與車管員人數(shù)1∶30的比例配置。黃浦區(qū)非機動車停放管理長度共計261322米，共設(shè)置1168個站點，應(yīng)配車管員871人，實際配備定點車管員783人、流動車管員49人；根據(jù)實際人數(shù)應(yīng)配備管理人員27人，實際配備考慮其中一家協(xié)管單位下設(shè)6家分公司而略有上浮，為31人。

綜合整治費主要用于主要道路廢棄車輛的收繳、對各停車點亂停放車輛的整治、重大任務(wù)的保障和臨時任務(wù)保障等，主要包括車輛租用費、汽油費、日常維護費用、整治場地租賃以及人工補貼，據(jù)實結(jié)算。人數(shù)配置上，根據(jù)《關(guān)于統(tǒng)一黃浦區(qū)非機動車停放管理標準的若干規(guī)定》，原則上約10人左右，配備2-4輛整治車輛，具體人員、車輛根據(jù)實際情況確定。

劃線費采用包工包料的包干方式，按7.7元/米計算，1年漆畫2次，總長度為64780米。其中，原黃浦38780米，原盧灣26000米。

（二）完善績效目標

項目的總目標為區(qū)市政委嚴格按照相關(guān)管理辦法執(zhí)法監(jiān)管，非機動車停放站點協(xié)管單位規(guī)范管理、服務(wù)，確保黃浦區(qū)道路非機動車停放有序、市民出行安全通暢。在預算分析的基礎(chǔ)上，評價組進一步對項目的績效目標進行梳理和細化：通過分解日常管理服務(wù)費，得出經(jīng)費保障的直接產(chǎn)出，提煉產(chǎn)出目標，同時結(jié)合項目歷史情況、立項依據(jù)與產(chǎn)出情況，推導出效果目標，再從對項目長期發(fā)展產(chǎn)生影響的關(guān)鍵要素中提煉影響力目標，最終，細化出相關(guān)分目標如下：

投入目標：按照年度工作計劃和合同及時落實各項預算和管理措施。

產(chǎn)出目標：2014年 12月底之前，確保1168個公益性站點有序運營，按時完成64780米1年2次的劃線任務(wù)，在原74個“三個一批”推進工作的基礎(chǔ)上，再創(chuàng)10個示范點、建10個達標點、突破10個管理難點；創(chuàng)建10條示范道路、4個示范區(qū)域，支持重大活動有序開展，及時應(yīng)對臨時狀況。

效果目標：道路停車協(xié)管單位管理、服務(wù)規(guī)范，市容面貌得到改善，無有責投訴，區(qū)政府推薦人員就業(yè)解決安置率不低于80%。

滿意度目標：公眾滿意度和交警滿意度不低于80%。

影響力目標：公眾政策知曉率不低于80%，建立宣傳推廣、投訴反饋、上崗培訓、聯(lián)動機制等長效管理機制，通過制度、人員等措施保障站點持續(xù)運營。

（三）預算與目標的匹配性分析

就預算與目標的匹配性而言，縱向來看，2014年與2013年預算的差異系原黃浦劃線增加以及人員工資調(diào)整（基本工資由1570元/月調(diào)整為1740元/月，2013年 1-3月與 2014年1-3月的差額）所致?？傮w來看，2014年財政預算與2013年基本持平。2013年的預算保障了該年度各項績效目標的實現(xiàn)，在2014年度項目規(guī)模與2013年度項目規(guī)模相近的情況下，2014年預算也可以在很大程度上保障該年度各項績效目標的實現(xiàn)。因此，從縱向上看，2014年的預算與績效目標的設(shè)定具有歷史的匹配性。

橫向來看，非機動車日常管理服務(wù)經(jīng)費可以保障產(chǎn)出目標的實現(xiàn)。其中人工服務(wù)費可以保證非機動車停放運營站點數(shù)、站點車管員配備率等達到指標目標值。綜合整治費可以保障日常整治達到指標目標值。劃線費可以保證站點劃線清晰度達到指標目標值。因而只要科學合理地運用人工服務(wù)費、綜合整治費和劃線費，項目的產(chǎn)出目標便能得以完成。同時，預算可以保障效果目標、影響力目標的實現(xiàn)，即預算的投入對項目保質(zhì)保量完成并產(chǎn)生相應(yīng)效果和影響力起到了關(guān)鍵作用。項目的順利完成，可以實現(xiàn)的績效目標包括：黃浦區(qū)非機動車停放規(guī)范有序度提高，提供一定就業(yè)崗位，公眾和交警的滿意度上升；長效管理、人力資源、信息共享機制的健全等。

（四）績效目標評審

在績效目標申報工作完成后，黃浦區(qū)財政局組織了區(qū)內(nèi)重點項目進行績效目標的專家論證，非機動車管理項目因預算測算清晰、績效目標明確、目標與預算匹配性較高得以順利通過。

四、案例總結(jié)

加強績效目標管理是預算績效管理工作的重要內(nèi)容，也是合理安排財政資金的重要依據(jù)?？冃繕说脑O(shè)定與論證能夠在安排財政資金時明確資金使用后所需達到的目標，并能夠為事后圍繞目標完成程度、預算執(zhí)行情況、經(jīng)濟社會效益等進行全面評價提供支撐，績效評價結(jié)果將作為下一年預算安排的重要依據(jù)。通過績效目標管理，事后績效評價不再流于形式，績效目標實現(xiàn)程度、措施的落實情況以及最終效果得以直接體現(xiàn)。

總體而言，上海市黃浦區(qū)的績效目標管理過程規(guī)范、管理科學，具有一定推廣價值和借鑒意義。

首先，注重目標與預算的匹配。本項目評價的關(guān)鍵點在于確定預算下績效目標合理性的判定。評價組在具體實施的過程中，從縱向和橫向兩個維度測度目標與預算的匹配性。縱向來看，通過與歷史年度項目預算、執(zhí)行、測算依據(jù)及調(diào)整原因的比較，分析預算是否能保障該年度各項績效目標的實現(xiàn)，以考察目標的設(shè)定與預算是否具有歷史的匹配性。橫向來看，通過預算編制與績效目標達成的關(guān)聯(lián)度分析，考察預算資金保障產(chǎn)出目標的實現(xiàn)程度；同時，觀察預算投入對項目保質(zhì)保量完成并產(chǎn)生相應(yīng)效果和影響力起到的作用，以此分析目標與預算的匹配程度。通過分析預算是否聚焦于目標的實現(xiàn)、是否合理，績效目標是否和項目預算相對應(yīng)、是否偏離，預算部門在分析項目目標對象現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，充分考慮各種因素的影響，合理預測，制定出項目實施后達到的目標，并明確為達到績效目標擬采取的工作程序、方式方法、資金需求和其他資源需求。

其次，重視專家論證，不斷提高績效目標設(shè)置科學性。一是加強組織和管理，由財政部門統(tǒng)一組織專家論證，提高預算單位對績效目標編報工作的重視程度；二是由被動參與到主動負責，專家論證的對象主體是預算單位，強調(diào)了績效目標管理工作中預算單位的主體地位，避免了傳統(tǒng)預算績效管理模式僅發(fā)揮外部約束力的局限性；三是建立專家?guī)欤押脤I(yè)關(guān)，根據(jù)不同項目邀請專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?、行業(yè)專家及業(yè)內(nèi)實務(wù)專家等，保障專家意見的專業(yè)性和嚴肅性。通過重點關(guān)注績效目標是否合理科學、項目績效是否符合經(jīng)濟性、效率性和效益性要求、從績效的角度考察預算的合理性，績效目標設(shè)置的科學性不斷提高?！?/p>

（本欄目責任編輯：王光俊）