劉博識+++徐金玲+++隋立雙

十八屆四中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：“全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國?！逼鋵?， 1999年3月我國就已經(jīng)將“依法治國”載入憲法，時至今日，談依法治國看似老生常談，實則代表了黨治國思想的進步。依法治國中的“法”并非普通法律，而是指以憲法為核心的法律體系，在這個體系中，憲法是根本和依據(jù)。

一、依法治國的核心是依憲治國

憲法中有五個款項充分體現(xiàn)了依法治國與依憲治國的關系。一是規(guī)定了我國依法治國的原則，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。二是規(guī)定了憲法是社會主義法治建設的最高原則，“國家維護社會主義法治的統(tǒng)一和尊嚴”。三是規(guī)定了憲法至上原則，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。四是規(guī)定了憲法的最高權(quán)威，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”。五是論述了法大于權(quán)、法高于人的法治觀念，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。由此不難看出，依法治國與依憲治國是內(nèi)在統(tǒng)一的關系，依法治國必須堅持以依憲治國為基礎。

1.法治的最高標準是憲法至上

法治的核心是規(guī)范政府行使權(quán)力和保障公民的基本人權(quán)，終極目標是實現(xiàn)民主和人權(quán)的最大化。憲法中關于民主和人權(quán)的內(nèi)容是最全面的。依法治國必須堅持法治，法治必須法律至上，法律至上必須憲法至上，也就是說，依法治國必須堅持依憲治國。

首先，憲法是法律體系的核心。憲法具有最高的法律效力，規(guī)定了社會制度、政治制度和組織、個人的活動總則。一切法律、法規(guī)、行政規(guī)章制度的制定和完善必須以憲法為基礎，不能與憲法抵觸。國家權(quán)力機關行使權(quán)力的根據(jù)是憲法規(guī)范或者憲法授權(quán)的法律規(guī)定，執(zhí)政黨的行為亦是如此。黨章明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！彪m然我黨為執(zhí)政黨，但也不能脫離和違背憲法，更不能凌駕于憲法之上。其次，憲法體現(xiàn)了人民利益至上的思想?！胺ㄖ尉褪墙?jīng)人們同意的統(tǒng)治，就是民主的政治，而不是個人專斷?！边@是一種契約精神，在這種契約關系中，處于主導地位的是人民，憲法在形式上確保了人民意志的反映。憲法至上也就是人民至上，也就是人民利益至上。保障人民利益至上必須堅持人民在國家中的主體地位。在我國，人民是國家的主人，作為人民意志的最高體現(xiàn)——憲法應具有主人的權(quán)威。作為社會主義人民民主國家，人民的意志就是國家的意志，若憲法不能保證絕對的權(quán)威，人民民主的國家性質(zhì)就不能得到保證。再次，憲法是公民的行為準則。憲法在序言中明確規(guī)定了國家一切機關、組織和個人不能違背、脫離和凌駕于憲法之上：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量……并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！比嗣竦拿裰骱腿藱?quán)要想得到保障，必須樹立憲法至上的理念，否則，若有凌駕于憲法之上的存在，就可以隨時修改憲法，法律的穩(wěn)定性就會遭到破壞。依憲治國是法治精神落實最有效的途徑和保障，更是依法治國的最高體現(xiàn)。

2.依法治國需要強大憲法的支持

專制與法治、人治與法治中的概念是相互對立的，后者取代前者是歷史的必然發(fā)展趨勢，依法治國亦是順應社會發(fā)展潮流的需要。依法治國的關鍵是要堅持憲法的法律依據(jù)地位，在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)貫徹落實憲法。憲法是法治國家的標志，談法治離不開憲法。首先，要根據(jù)憲法制定和完善法律體系。依法治國中的“法”是指以憲法為核心的法律、法規(guī)等組成的法律體系，是一個有機的統(tǒng)一體。堅持依法治國，必須保證有完備的法律所依憑。雖然我國自十一屆三中全會之后就開始了法典化的進程，改變了“無法可依”的局面，但相關的配套法律制定不及時，沒有將憲法內(nèi)容與精神具體化的問題仍然突出。如2004年第四次憲法修正案中增加了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。但公共利益的具體規(guī)定并沒有法律上的解釋，借“公共利益”規(guī)定打“擦邊球”的現(xiàn)象時有發(fā)生。確保憲法的實施，在完善憲法的同時，也要加強配套法律建設，確保憲法的“拓展執(zhí)行力”。其次，依據(jù)法律體系維護憲法權(quán)威。憲法具有最高的法律效力，是母法。體現(xiàn)憲法的最高法律效力要看憲法規(guī)范對法律體系的控制。但目前仍有部分規(guī)范性文件與憲法精神和內(nèi)容相斥。如憲法第三十三章第三十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！钡?989年10月全國人大常委會第十次會議通過實施的《中華人民共和國集會游行示威法》的相關條文與此規(guī)定出入較大，在第七條中規(guī)定：“舉行集會、游行、示威，必須按照本法規(guī)定向主管機關提出申請并獲得許可?！边@條規(guī)定限制了公民的集會游行示威權(quán)利。類似現(xiàn)象不在少數(shù)，憲法的權(quán)威受到嚴重挑戰(zhàn)。樹立憲法權(quán)威，必須對違背憲法精神的法規(guī)進行修改和撤銷，這也是依憲治國最直接的形式。再次，依據(jù)憲法保障公民的基本權(quán)利和義務。憲法的權(quán)威基礎在于最大限度地保護公民權(quán)利。由于人民享受的權(quán)利和義務過多，憲法只是規(guī)定了基本的內(nèi)容，涉及具體情況要通過其他法律體現(xiàn)。在權(quán)利方面，憲法規(guī)定了公民的政治權(quán)利，如：選舉權(quán)、被選舉權(quán);人身權(quán)利和自由;社會經(jīng)濟權(quán);男女平等權(quán)等。同時也規(guī)定了公民在行使權(quán)力時不得侵犯國家和公民的合法利益。在義務方面，憲法規(guī)定了教育、納稅、維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)、愛護公共財產(chǎn)、尊重社會公德、維護國家安全等。公民的權(quán)利和義務是相輔相成的，沒有無權(quán)利的義務，亦沒有無義務的權(quán)利，二者缺一不可。

二、“依憲治國”存在的問題

自1982年憲法頒布以來，為推進依法治國發(fā)揮了重要作用。但不能否認，由于中國封建的“人治”思想和十年動亂的影響，我國公民憲法意識缺乏，法制體系不完善，監(jiān)督機制不健全。作為國家的母法，憲法的作用沒有充分體現(xiàn)，依憲治國的道路任重道遠。

1.公民憲法意識缺乏

憲法是好法，這是公認的，但這并不代表憲法就已經(jīng)盡善盡美了，也不意味著得到人民的信賴。憲法是大法，所以規(guī)定的都是原則性問題，而人們在日常生活中接觸更多的是具體的、與生活密切相關的法律法規(guī)。如行政處罰法、刑事訴訟法、經(jīng)濟合同法、民法、刑法等，很多人習慣將這些法律法規(guī)作為個人行為的準則，導致憲法只有名，沒有實，被當成政治性宣言。所以憲法的位置十分尷尬，地位至高無上，使用時徒有虛名。憲法在序言部分明確宣告：“必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！钡珜嵺`中卻是名義上的至上法律效力，涉及到法律依據(jù)時出現(xiàn)有法律依法律，無法律什么都不依的現(xiàn)象，就連司法也是敬而遠之?！皯椃ú皇欠ā钡挠^念一直滯留在人們的意識中，憲法觀念淡薄，群眾基礎薄弱，權(quán)威弱化，一些國家權(quán)力部門以權(quán)代法、以言壓法時而發(fā)生，重政策輕憲法。很多執(zhí)法單位，特別是公安機關簡單、粗暴執(zhí)法，為追求效果忽視人權(quán)，違背了憲法的基本準則。作為根本大法的母法未能得到充分的落實，要么是意識不到人格尊嚴受到憲法保護，要么知道違反憲法仍踐踏憲法尊嚴，這不能不說是法律的悲哀，更是憲法的悲哀。

2.憲法修改易受政策因素左右

在我國歷史上，憲法都是為了維護政治統(tǒng)治而制定的，作為政治工具，我國第一部憲法的制定就是如此，是為了保證和貫徹黨的路線的執(zhí)行。1975年、1978年修改的憲法由于歷史局限性已經(jīng)趨于名存實亡。十一屆三中全會以后，為了適應黨的戰(zhàn)略決策，在1954年憲法的基礎上，公布實施了新的憲法，并于1988年、1993年、1999年、2004年通過了憲法修正案。但這四次修改是在十三、十四、十五、十六大召開后修改的。這就形成一種思維定式：黨代會提出新政策，人民代表大會就要修改憲法保持同步。當然，由于社會的發(fā)展，憲法也需要與時俱進，完善內(nèi)容，但如果將黨的政策調(diào)整變成制度調(diào)整，并上升到憲法的高度，就嚴重地侵犯了憲法的地位。其實，黨和國家的政策性調(diào)整不能作為憲法更改的理由，若將重點放在將方針政策寫入憲法，以期通過憲法的最高效力達到法律的認可，那么在憲法規(guī)定無法落實時，這也就是象征性的意義，無外乎希望通過憲法的政治性和原則性提高地位。因此，保證憲法的實施應為重中之重，而不是頻繁修改憲法。同時，若長期用修正案的方式修改憲法，必將會導致人們?nèi)狈椃ǖ娜嬲J識，亦會導致憲法中新舊條文混雜，嚴謹性被破壞。

3.法律體系不夠完善

憲法的母法地位決定了其是一切法律法規(guī)的依據(jù)。但由于憲法的原則性和概括性強，人們生活卻是具體和變化的，這也是憲法被人們思想上忽視的主要原因。因此，提高人民的憲法至上意識，必須將其轉(zhuǎn)化為容易被公民接受的法律，消除人們對憲法的模糊理解和認識?！皯椃ㄒ朐诂F(xiàn)實中得到落實，首先必須圍繞憲法建立一個完善的法制體系，通過這個法制體系把憲法的精神和原則與豐富多彩的社會現(xiàn)實連接起來，給立法者、執(zhí)法者、司法者、守法者一個相對具體的遵循原則。”雖然當前我國圍繞憲法已經(jīng)制定了數(shù)以萬計的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章，但隨著憲法的修改，與其新增的內(nèi)容相配套的法律出臺卻不夠及時，特別是一些社會性保障法律還有空白，個別與新憲法相沖突的法律也沒有廢止，不同部門之間的法律仍存在沖突等現(xiàn)象，導致適用性混亂，依據(jù)不同的法律規(guī)定判決的結(jié)果差異較大。諸如此類問題還很多，要想憲法為法治環(huán)境提供堅實的保證，必須加強社會主義法制建設，建立一個以憲法為依據(jù)，服務于人民的、完善的法律體系。

4.監(jiān)督機制和制度匱乏

有實踐功能的理論才具有現(xiàn)實意義。憲法生命力的長短取決于能否在社會各個領域中得到有效的實施，是否在公眾心中具有最高法律權(quán)威和效力。從現(xiàn)實來看，我國的憲法只是浮于表面，并沒有深入到群眾的生活規(guī)范和權(quán)利保障中。雖然憲法的重要性越來越被認可，但很多都停留在口頭上，沒有進一步制定可靠的機制，更沒有建立有效的制度。很多人將憲法形象地比喻為“寫著人民權(quán)利的紙”，而不是保證人民權(quán)利和義務的“法”。憲法中明確規(guī)定了全國人民代表大會是憲法監(jiān)督機關，但憲法的制定機關也是全國人大，這就違背了任何人都不能成為自己案件的法官的司法原則。若取消全國人大的憲法監(jiān)督職責，那么憲法在運行中就缺少審查的機關。每年我國都會出臺大量的行政法規(guī)，若沒有違憲審查機制，試問怎能保證出臺的法規(guī)與憲法不發(fā)生沖突，又怎能確保憲法的至上權(quán)威。而與憲法相抵觸的法律法規(guī)在某些案件的審判中被使用，人們對憲法的地位就會產(chǎn)生疑惑，依憲治國必然成為一紙空談。因此，當前我國急需建立憲法審查機構(gòu)，確保憲法的權(quán)威性，讓憲法“接地氣”，真正走進人們的日常生活中，成為人們的行為準則。

三、加強“依憲治國”的實施途徑

習近平總書記在首個國家憲法日曾強調(diào)：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力……堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅決維護憲法法律權(quán)威。”再好的憲法，如果不能得到實施，就如同紙上的文字，墻上的口號，只有將憲法變成人民的行動指南，才能確保憲法的目的和價值真正實現(xiàn)。

1.宣傳和培養(yǎng)憲法意識

公民的憲法意識是指公民結(jié)合生活對憲法精神與內(nèi)容的認知和理解。加強公民的憲法意識是我國社會主義法治建設的應有之義。首先要采取多種形式加強宣傳。宣傳的內(nèi)容主要包括憲法的價值、理念、知識，讓人們知道何為憲法，了解憲法賦予的權(quán)利和義務，認清保障權(quán)利的方法，使公民認識到憲法并非高高在上的“天書”，而是貼近現(xiàn)實生活、所有公民都必須遵守和維護的準則，更是維護公民基本權(quán)利最尖銳的武器。其次要培養(yǎng)國家機關人員的憲法意識。憲法的核心是保障公民基本權(quán)利和限制政府權(quán)力，這就要求國家政府機關人員在行使權(quán)力時要樹立憲法意識，履行憲法賦予的職責，對侵犯公民權(quán)利等違憲行為要堅決杜絕。要加強培養(yǎng)基層執(zhí)法機關的憲法意識，將憲法中抽象的文字法律轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生活中具體的方法措施，確保憲法意識日?；?。通過宣傳和培養(yǎng)，提高全體公民的憲法信仰，將憲法轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗兊娜粘Ｐ袨闇蕜t，打牢實施憲法的社會基礎，真正深入到人們的心中。

2.健全和完善憲法適用渠道

憲法中原則性、概括性的內(nèi)容較多，導致操作性差。人們常常將憲法定位為綱領、宣言，認為憲法是不具備法律效力的法。其實，憲法作為根本大法，前提是法，在公民的日常生活中應該發(fā)揮其應有的作用。首先要堅持立法適用。國家中所有的法律和細則的制定都要依據(jù)憲法，將憲法的原則性、概括性規(guī)定具體化、實用化。我國憲法的內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟、文化等各個方面，內(nèi)容十分全面，這也導致過于宏觀和籠統(tǒng)。這就要求加大憲法轉(zhuǎn)化力度，將沒有制定和解釋的領域以立法的形式落實，在憲法中尋找法律的合理性，確保法律的合憲性，讓憲法真正走進人們的生活中，在各個方面彰顯憲法權(quán)威。其次要解釋適用。憲法解釋是指國家專門的機關對憲法內(nèi)容的范圍和含義進行說明與補充。依照憲法原則對具體案件進行合憲性解釋，為適應憲法的實際運用作出專門的解釋以提高憲法的可操作性。但在實際中，憲法解釋并沒有付諸于行動中，削弱了憲法的適用性。如憲法因內(nèi)容廣泛無法為法官提供可行性的裁量標準，在公民基本權(quán)利保障上，給予法官較大的自由裁量權(quán)，最終，憲法只能作為說理的依據(jù)，判決的援用，這就需要通過憲法解釋工作將憲法含義實證化，發(fā)揮憲法的依據(jù)作用。

3.建立違憲審查機制

保證憲法的實施除完善憲法內(nèi)容、提高公民憲法意識外，也需要行之有效的違憲審查機制，用憲法保證法律的正確性，真正將憲法作為最終判斷標準，而當前我國更多的是憲法監(jiān)督，并沒有真正地啟動違憲審查機制。違憲審查機構(gòu)主要由全國人大及其常委會承擔，但全國人大一年召開一次會議，時間也就十天左右，需要討論的議案非常多，不可能就違憲案件進行審查。根據(jù)1993年3月14日的《關于修改憲法部分內(nèi)容的建議的說明》第七十條規(guī)定，全國人大可以設立專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會。汲取國外經(jīng)驗，我國可通過設立全國人大憲法委員會作為專門的違憲審查機構(gòu)，通過憲法修正案規(guī)定全國人大憲法委員會的憲法解釋權(quán)和違憲審查權(quán)，對全國所有國家機關實行憲法監(jiān)督。全國人大憲法委員會的成員可通過人大選舉產(chǎn)生，主要由在最高法院和最高人民檢察院工作五年以上的專業(yè)人員組成，并實行專職化。在受理爭議案件上，不僅可以審查國家機關制定的法律、法規(guī)是否違憲，還可受理公民的審查建議。對于普通的法律，全國人大憲法委員會的裁決立即生效;對于人大制定的基本性法律，需提請人大復議，以人大復議結(jié)果為準。設立全國人大憲法委員會是立足我國國情，具有中國特色的違憲審查機制，并不會削弱人民代表大會的領導地位?；蛟S執(zhí)行時會帶來權(quán)力運行機制的一些變化，出現(xiàn)一些弊端，但這并不能抹殺違憲審查機制對樹立憲法權(quán)威、推動依法治國的重要作用。

4.樹立憲法權(quán)威

我國是中國共產(chǎn)黨領導下的社會主義國家，這就要求依法治國必須在黨的領導下，同時黨的領導又必須遵守憲法及其相關法律體系規(guī)定。憲法至上則是人民利益至上，我黨的宗旨是全心全意為人民服務。黨要堅持以憲法為基礎，在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)決策。憲法的修改也是檢驗黨的路線、方針、政策是否順應民意，是否符合社會發(fā)展潮流的重要標志。依法治國合乎黨和人民的意愿，黨理所當然要帶頭執(zhí)行，維護憲法及其法律體系的權(quán)威，不能有超越法律的特權(quán)，否則，必會損害黨的形象，削弱黨的威信，破壞法律的尊嚴。但在現(xiàn)實生活中，人們經(jīng)常存在疑問：到底是法大還是首長大。鄧小平曾對此問題明確指出：“糾正不正之風，打擊犯罪活動中屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內(nèi)紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念?！眻猿贮h的領導并非是跳出法律規(guī)定之外，黨也要在法律法規(guī)的范圍內(nèi)行使權(quán)力，二者不是對立的關系，而是統(tǒng)一的整體。黨法分開是相對的，而不是絕對的，更不是割裂和矛盾的。要想使依法治國的內(nèi)涵和精神成為全國人民的共識，必須堅持黨的領導，貫徹黨的意志，決不能脫離黨的領導將司法權(quán)下放給法官，實行西方的司法獨立。只有堅持在黨的領導下的依憲治國才能真正實現(xiàn)具有中國特色的依法治國之路。

參考文獻：

[1]龔祥瑞：《西方國家司法制度》，北京大學出版社1993年版。

[2]李應森：《八二憲法實施中的經(jīng)驗教訓》，載《人大建設》2003年第1期。

[3]《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版。

[4]何華輝：《比較憲法學》，武漢大學出版社1998年版。

[5]劉作翔：《邁向民主與法治的國度》，山東人民出版社1999年版。

[6]許崇德：《中華人民共和國憲法史》（下卷），福建人民出版社2005年版。

[7]呂治偉：《憲法在依法治國中的作用》，載《滄州師范?？茖W校學報》2008年第4期。

[8]董和平：《廢止齊案“批復”是憲法適用的理性回歸——兼論“憲法司法化”的理論之非與實踐之誤》，載《滄州師范?？茖W校學報》2008年第4期。

[9]梁彗星：《少女失學何需憲法斷案——憲法司法化的冷思考》，載《法學天地》2002年第4期。

[10]張翔：《兩種憲法案件：從合憲性解釋看憲法對司法的可能影響》，載《中國法學》2008年第3期。

[11]林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版。

[12]王磊：《試論我國的憲法解釋機構(gòu)》，載《中外法學》1993年第6期。

[13]范進學：《憲法解釋的理論構(gòu)建》，山東人民出版社2004年版。

[14]張文顯：《法學基礎范疇研究》，中國政法大學出版社1993年版。

[15]王叔文：《論憲法實施的保障》，載《中國法學》1992年第6期。

（作者單位：鞍山廣播電視大學，鞍山師范學院，77231部隊）