張紅宇

摘要：目前許多農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)都存在問(wèn)題，遼寧省農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)也不例外，農(nóng)村公共服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)供給短缺的突出矛盾已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，由于基本公共服務(wù)事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配導(dǎo)致基層財(cái)政運(yùn)行困難。本文分析了其存在的問(wèn)題，并且對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)做了研究，為遼寧省農(nóng)村基本公共服務(wù)的發(fā)展提供了理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：遼寧農(nóng)村;基本公共服務(wù)建設(shè);財(cái)政;對(duì)策

一、基本公共服務(wù)建設(shè)中的相關(guān)概念界定

（1）公共服務(wù)的含義

公共服務(wù)指的是包括教育、衛(wèi)生、文化、體育等在內(nèi)的公共事業(yè)，保障了公眾的生活與生存，也為社會(huì)大眾參加政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供保障。公共服務(wù)是在合作的基礎(chǔ)上成立的，政府主要執(zhí)行服務(wù)的義務(wù)，公民有享受公共服務(wù)的權(quán)利。

（2）基本公共服務(wù)的界定

基本公共服務(wù)可以保障人類的基本生存需求，還要滿足公民的基本尊嚴(yán)與基本能力的需求，最后需要保障公民的健康需求。根據(jù)以上三點(diǎn)，基本生活保障，基本就業(yè)保障，基本養(yǎng)老保障，基本教育服務(wù)，基本醫(yī)療保障等都屬于基本公共服務(wù)的范疇。

（3）均等化的含義

所謂公共服務(wù)均等化指的是所有人都可以公平的享受到公共服務(wù)。均等化是基本公共服務(wù)財(cái)政目標(biāo)之一。均等化有利于公共設(shè)施公平分配。我國(guó)現(xiàn)在的均等化還不夠完善，由于城鄉(xiāng)之間的差距，不同區(qū)域的公共服務(wù)水平也相差甚遠(yuǎn)。

（4）基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

基本公共服務(wù)均等化指的是政府為公民提供一種與社會(huì)發(fā)展相一致，并且能夠體現(xiàn)公平原則的公共服務(wù)。基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容包括基本民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)與公共安全性服務(wù)。例如：社會(huì)救助、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)與社會(huì)治安都屬于以上四點(diǎn)的范疇。

二、對(duì)遼寧農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的財(cái)政對(duì)策研究的背景意義

（1）遼寧農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的財(cái)政對(duì)策研究的現(xiàn)實(shí)意義

長(zhǎng)久以來(lái)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)都受到了國(guó)家與各級(jí)政府的高度關(guān)注。2013年國(guó)務(wù)院的《政府工作報(bào)告》中指出，要繼續(xù)加大“三農(nóng)”的資金與人力，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)體系建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，形成工人帶動(dòng)農(nóng)民、城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系[1]。建設(shè)健全的農(nóng)村基本公共服務(wù)一直以來(lái)都是我國(guó)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，并且是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要因素。農(nóng)村基本公共服務(wù)決定了農(nóng)村服務(wù)的完善程度，影響著城鄉(xiāng)與區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化，并且決定了現(xiàn)代農(nóng)民的形成。

（2）遼寧農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的財(cái)政對(duì)策研究的理論意義

一直以來(lái)都有相關(guān)研究人員對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)提出自己的觀點(diǎn)，許多研究都不完整，只注重論述，或者停留于理論的分析。很少有研究人員將理論與實(shí)際結(jié)合，并且對(duì)遼寧農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的研究少之又少。本文將遼寧農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)中的財(cái)政機(jī)制作為主要研究對(duì)象，通過(guò)調(diào)查遼寧農(nóng)村的現(xiàn)狀，結(jié)合相關(guān)理論知識(shí)和現(xiàn)有的文獻(xiàn)，對(duì)遼寧省農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)進(jìn)行了分析，并且從財(cái)政機(jī)制入手，分析造成的原因以及提出解決辦法，對(duì)遼寧農(nóng)村基本公共服務(wù)的研究做出貢獻(xiàn)。

三、遼寧農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的財(cái)政存在的問(wèn)題

（1）財(cái)政體制改革不到位影響農(nóng)村公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量

財(cái)政體制改革不到位在實(shí)際審核當(dāng)中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，首先是不夠合適的縣市級(jí)財(cái)政收入，目前的縣市級(jí)政府部門獨(dú)自享受各種稅收來(lái)源分離的稅務(wù)。因?yàn)檫@些財(cái)政收入有明文規(guī)定其使用途徑，縣市級(jí)政府很難合理分配。然而有些縣級(jí)政府在招商引資中，把一些公司所繳納的資金，利用財(cái)政支付等方式退返給公司，減輕了縣市級(jí)可以分配的財(cái)政資金。并且縣級(jí)市政府事權(quán)不夠明確，出現(xiàn)了上級(jí)部門下放事權(quán)的現(xiàn)象，使縣市級(jí)政府事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本身的財(cái)權(quán)，這樣局限了基層政府的財(cái)政支出。并且縣市級(jí)政府部門對(duì)上級(jí)部門的資金供給依賴度提高，在轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程中有明文規(guī)定使用途徑的資金百分比，地方部門很難統(tǒng)籌兼顧。最后一點(diǎn)，縣市級(jí)政府部門的財(cái)務(wù)規(guī)劃能力還不夠規(guī)范，比如縣市級(jí)政府的財(cái)務(wù)報(bào)告反饋的消息不標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)于財(cái)政超額的收入，這個(gè)模塊管理中缺少相關(guān)規(guī)章制度，部門財(cái)務(wù)預(yù)算與國(guó)庫(kù)收費(fèi)支出過(guò)程不對(duì)等并且不夠集中。這些因素都影響了財(cái)政運(yùn)行，在很大程度上讓農(nóng)村公共服務(wù)的供給數(shù)量減少，質(zhì)量下降。

（2）基層財(cái)政困難導(dǎo)致遼寧農(nóng)村公共服務(wù)供給不足并增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)

基層財(cái)政困難是導(dǎo)致遼寧農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的另一大原因，政府的財(cái)政基本被分配到城市，據(jù)調(diào)查表明，國(guó)家財(cái)政支配到農(nóng)村基本公共服務(wù)的資金連年減少，政府投入的資金中還包括了修建鐵路，建設(shè)水利工程等支出，真正使用在基本公共服務(wù)的資金少之又少，這樣的份額與城市公共服務(wù)建設(shè)投入比起來(lái)就是鳳毛麟角[2]?；鶎拥呢?cái)政收入少，沒(méi)有政府的撥款，農(nóng)民要自給自足，農(nóng)村公共服務(wù)體系無(wú)法健全。政府財(cái)務(wù)赤字，時(shí)常發(fā)生拖欠農(nóng)民工資的問(wèn)題，許多住房資金、醫(yī)療保障資金都沒(méi)有落實(shí)。等級(jí)越低的政府就越?jīng)]有權(quán)利，他們沒(méi)有稅收立法權(quán)，與城市政府比起來(lái)，財(cái)權(quán)分配都處于劣勢(shì)，很容易陷入財(cái)政危機(jī)。負(fù)債嚴(yán)重又沒(méi)有可以周旋的資金，如此一來(lái)，縣級(jí)政府與鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)政赤字就會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，然而財(cái)政赤字讓政府無(wú)力承擔(dān)公共設(shè)施的費(fèi)用，使得農(nóng)村公共服務(wù)供給不足，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展處于停滯狀態(tài)。

（3）加快農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的財(cái)政運(yùn)行缺乏體制保障

2007年農(nóng)村稅收已發(fā)生改革，政府加大了資金投入力度，形成了政府投入為主，農(nóng)民共同參與公共服務(wù)建設(shè)的新格局，但是至今為止財(cái)政運(yùn)行仍然缺乏完善的保障體制。事權(quán)與財(cái)權(quán)分配不合理是財(cái)政運(yùn)行保障體制不夠完善的關(guān)鍵問(wèn)題，對(duì)于縣政府與鄉(xiāng)政府來(lái)說(shuō)，他們是最基層的政府，擁有的財(cái)權(quán)非常少，即他們擁有的事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等，事權(quán)大于財(cái)權(quán)，這讓基層財(cái)政運(yùn)行更加的困難。基層政府在遼寧農(nóng)村義務(wù)教育與醫(yī)療保障的投入都嚴(yán)重不足，難以擴(kuò)大公共服務(wù)建設(shè)，許多項(xiàng)目還未列入到公共服務(wù)建設(shè)的行列之中。雖然有一系列的政策支持農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，但是缺乏配套政策，比如免除農(nóng)民的相關(guān)稅收，政府收入勢(shì)必減少，如此一來(lái)，政府的債務(wù)將無(wú)法償還，加重了財(cái)政赤字，因此保障體系中還缺少約束政策的扶持。國(guó)家對(duì)農(nóng)民的優(yōu)惠政策讓農(nóng)民心理產(chǎn)生扭曲，不愿意繳納縣政府與鄉(xiāng)政府的相關(guān)費(fèi)用，密集的優(yōu)惠政策，削弱了農(nóng)民的義務(wù)。目前農(nóng)村的公益性服務(wù)與市場(chǎng)性公共服務(wù)難以明確定位，沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的劃分機(jī)制，讓公益性公共服務(wù)與市場(chǎng)性公共服務(wù)亂套，從而讓公益性服務(wù)缺失了公益的本質(zhì)，而市場(chǎng)性公共服務(wù)又被政府過(guò)多的干預(yù)，導(dǎo)致無(wú)法正常向農(nóng)民提供公共服務(wù)。

四、遼寧農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的財(cái)政對(duì)策研究

（1）國(guó)外農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)情況及經(jīng)驗(yàn)借鑒

日韓兩國(guó)的農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)辦法較為有效，本文以日韓兩國(guó)為例，借鑒其工作經(jīng)驗(yàn)。日韓中央政府明確了每一級(jí)政府應(yīng)該負(fù)責(zé)的范圍與公共服務(wù)的內(nèi)容，大型的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施由中央負(fù)責(zé)，基層政府只需要負(fù)責(zé)地方的公共服務(wù)資金投入，以此來(lái)保障地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡，并且日本政府出臺(tái)了相應(yīng)的保障政策，比如《農(nóng)村基本法》、《農(nóng)地法》等，以農(nóng)民為中心建立法律法規(guī)，保障公共服務(wù)建設(shè)。韓國(guó)新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)之后也出臺(tái)了《農(nóng)漁村發(fā)展綜合對(duì)策》、《農(nóng)業(yè)農(nóng)村投融資計(jì)劃》等政策。并且日韓政府都建立了一套公共服務(wù)表達(dá)機(jī)制，讓農(nóng)民可以表達(dá)自己的需求。日韓將部分公共服務(wù)市場(chǎng)化，吸引私人投資者，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給，減輕基層政府的壓力。日韓政府非常重視義務(wù)教育，并且構(gòu)建了一套完善的預(yù)算制度與公共財(cái)政體系，以此來(lái)健全公共服務(wù)設(shè)施。根據(jù)日韓兩國(guó)在農(nóng)村基本公共服務(wù)體系中成功的例子來(lái)看，他們都明確了各級(jí)政府的職能，重視農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，建立了農(nóng)民的反饋系統(tǒng)與完善的法律保障體系，并且重視教育基礎(chǔ)，提高農(nóng)民道德素質(zhì)。

（2）加快遼寧農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的財(cái)政支持選擇

a.明確政府財(cái)權(quán)事權(quán)劃分，落實(shí)政府公共服務(wù)供給責(zé)任

目前財(cái)權(quán)主要掌握在中央政府手中，而事權(quán)則由地方政府落實(shí)。基層要負(fù)責(zé)大量的支出費(fèi)用，而財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，讓財(cái)政問(wèn)題層出不窮，遼寧農(nóng)村政府也面臨該問(wèn)題，所以調(diào)整財(cái)權(quán)與事權(quán)的分布非常重要。因此中央政府要掌握好財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配力度，適當(dāng)?shù)膶⒇?cái)權(quán)下放，讓基層政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)平衡[3]，這樣不僅可以增加基層政府的積極性，也能加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)的建設(shè)。在中央政府下放權(quán)力的同時(shí)，要做好規(guī)范，建立相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)約束此行為。并且要明確稅收的歸屬，集中并且數(shù)額較大的稅收上繳給政府，數(shù)量較小并且分散的稅收歸屬于地方政府，保證地方政府有一定收入來(lái)源。最后要確定中央政府與地方政府的職權(quán)，大規(guī)模的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目由中央政府出資，而涉及到農(nóng)民生活生產(chǎn)的公共服務(wù)投入則由地方政府承擔(dān)，明確各自的職責(zé)與分配的任務(wù)，才能有效的降低基層政府的負(fù)擔(dān)。只有以事權(quán)為基礎(chǔ)，合理的劃分財(cái)權(quán)，才能讓農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)得到迅速的發(fā)展。

b.改善基層財(cái)政困境，保證農(nóng)村公共服務(wù)供給

國(guó)家基層財(cái)政收入日益緊缺，加上基層財(cái)政支出分配不均衡，導(dǎo)致了農(nóng)村基本公共服務(wù)投入缺少以及公共服務(wù)的供給不到位。不合理的財(cái)政支出導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給量的不足、供給效率的嚴(yán)重低下、結(jié)構(gòu)失去平衡，所以不合理的財(cái)政支出也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距日益增大的原因之一。農(nóng)村公共服務(wù)供給的不到位，使農(nóng)民接受文化的途徑減少，產(chǎn)生了與城鎮(zhèn)居民思想素質(zhì)的差異，以至于農(nóng)村各大問(wèn)題的日益突出。所以，加大對(duì)農(nóng)村的思想教育是解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異的一個(gè)重要舉措。上級(jí)部門還應(yīng)該加大基層的財(cái)政支出，使得有更多的資金可以投入到農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)中，從改變農(nóng)民的基本生活狀況來(lái)縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)

的差距。有關(guān)部門應(yīng)保障農(nóng)村公共服務(wù)的供給，認(rèn)真審視農(nóng)民的需求，提高農(nóng)民組織化與素質(zhì)化的程度，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施多元化，為農(nóng)民生活質(zhì)量的提高提供更多的途徑，并且政府需要重新構(gòu)造完善的供給體系。

c.形成可持續(xù)的農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政支持體制

我國(guó)現(xiàn)階段遼寧農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政困境由許多方面的因素共同造成，其中最重要的一點(diǎn)是缺乏可持續(xù)的農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政支付體制。以前的財(cái)政體制導(dǎo)致農(nóng)村各方面支出比例不協(xié)調(diào)，缺乏公共基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)的技術(shù)支持，很難調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，上級(jí)部門沒(méi)有做到兼顧城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)民難免會(huì)產(chǎn)生負(fù)面想法。這極大的制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使城鄉(xiāng)差距日益增大，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平也隨之?dāng)U大[4]。所以，對(duì)農(nóng)村財(cái)政的可持續(xù)化支出非常重要，第一，政府需要建立完善的社會(huì)基礎(chǔ)保障體系并且擴(kuò)大農(nóng)民的就業(yè);第二，政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的教育支持，使義務(wù)教育達(dá)到均等化與公平化;第三，政府要積極推動(dòng)農(nóng)村衛(wèi)生體制的建設(shè)，解決農(nóng)民看病難、看病貴的社會(huì)問(wèn)題;第四，政府要加大農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施投入，使農(nóng)民身心都得到發(fā)展，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。總而言之，政府加大對(duì)農(nóng)村財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，完善公共服務(wù)政策，達(dá)到保障農(nóng)民正常生活，完善農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政體制的目標(biāo)。

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