沈堂江

摘要：在當今經(jīng)濟中，地方政府成為融資平臺的主要陣地。地方政府融資平臺促進了地方經(jīng)濟發(fā)展，同時是我國經(jīng)濟發(fā)展的推動力。但是，受到我國財政、經(jīng)濟體制等因素的影響，地方政府融資平臺建設(shè)仍存在一些問題。本文主要分析地方政府融資平臺建設(shè)的現(xiàn)狀，存在的問題，并提出完善地方政府融資平臺建設(shè)的措施，以此促進地方政府融資平臺建設(shè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府;融資平臺;建設(shè);現(xiàn)狀;問題;策略

在我國社會的發(fā)展建設(shè)中，地方政府融資平臺對我國工業(yè)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了基礎(chǔ)作用，促進了我國社會、地方經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。利用地方融資平臺的作用可有效解決基礎(chǔ)設(shè)施改造、棚戶區(qū)等問題。[1]地方政府融資平臺，指的是地方政府為促進經(jīng)濟發(fā)展，在地方建立不同的公司。此平臺主要運用資金來自于政府部門從建設(shè)公司的集資，用這些集資進行地方性建設(shè)。地方政府融資平臺的建設(shè)為地方經(jīng)濟發(fā)展提供條件，可良好地應(yīng)對經(jīng)濟危機。目前，地方政府融資平臺的規(guī)模、數(shù)量都在逐漸擴大發(fā)展，但一些問題也隨之而出。

一、地方政府融資平臺的現(xiàn)狀

（一）地方政府融資平臺的基本情況

地方政府組織建設(shè)城建資產(chǎn)經(jīng)營公司、城建開發(fā)公司、城建投資公司等各種類型的公司，以此解決公用事業(yè)、市政建設(shè)等項目資金不足的問題。地方政府通過融資平臺的建設(shè)，滿足基礎(chǔ)項目建設(shè)需要。在我國，地方政府融資平臺建設(shè)已經(jīng)歷了一段時間，但經(jīng)歷了2008年金融危機之后，其主導(dǎo)作用才真正得以發(fā)揮。地方政府融資平臺是國有資產(chǎn)的一種表現(xiàn)形式，而由于當?shù)卣疀]有理順其管理權(quán)、產(chǎn)權(quán)、決策權(quán)，作為融資平臺建設(shè)、管理的主管單位，相關(guān)政府部門出現(xiàn)了政企合一的現(xiàn)象。[2]目前，地方政府融資平臺的規(guī)模逐漸擴大，據(jù)統(tǒng)計，在我國，地方債務(wù)總規(guī)模已大約達到總貸款的20%。

（二）地方政府融資平臺的融資途徑

地方政府融資平臺的主要融資方式包括：與通過資本市場融資、利用股權(quán)融資、通過與銀行等金融機構(gòu)合作進行融資。[3]一些地方政府融資平臺作為政府的代表人在當?shù)胤桨l(fā)行重點項目，借助短期融資券、中期票據(jù)等融資工具開展PPP、BT等項目融資，以此為發(fā)行股票融資創(chuàng)造良好的條件。而對于一些具有競爭性的項目，地方政府融資平臺以出資人的身份代表政府管理這些競爭項目，并依據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)履行其股東義務(wù)，行使股東權(quán)利。同時，與銀行等金融機構(gòu)的合作，當?shù)卣畬⑷谫Y平臺作為其償債主體，以此加強與非銀行機構(gòu)、商業(yè)銀行、國家政策性銀行的合作，由此形成信貸融資格局。在這個格局中，基礎(chǔ)是銀行貸款，作為補充的是其他金融機構(gòu)資金。通過銀行貸款，引導(dǎo)吸引社會資金進入當?shù)氐闹攸c領(lǐng)域建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二、地方政府融資平臺建設(shè)存在的問題

（一）融資方式不合理

在目前的地方政府融資平臺建設(shè)中，銀行金融業(yè)是融資平臺的主要資金來源。地方政府融資過渡依賴于銀行業(yè)，就會造成負債與資產(chǎn)盈余比例失調(diào)。在這種情況下，政府往往為了滿足地方發(fā)展經(jīng)濟，就以高成本融通資金，便容易造成資金風險，政府最終承擔資金風險，這樣便增加了政府融資的風險，在一定程度上也制約了銀行的商業(yè)化發(fā)展。

（二）融資平臺錯位

在一些縣級市區(qū)域，存在不同層級、不同行業(yè)的融資職能由多家融資平臺承擔的現(xiàn)象，沒有確定具體的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營發(fā)展模式、經(jīng)營目標、融資渠道等。一些地方政府作為投資出資人沒有系統(tǒng)全面地計劃平臺公司的負債規(guī)模，在實際操作中，就容易造成國有投資公司的錯位。

（三）責任主體不明確

在地方融資平臺的實際建設(shè)中，沒有明確的地方政府融資平臺的投資失誤責任主體，也沒有明確債務(wù)最終償還主體。缺少法律法規(guī)地有效規(guī)定，當出現(xiàn)還款困難、投資失誤的問題時，難以找到明晰的最終負責人，投資者對地方政府是否出面償還存在疑惑。地方政府融資平臺不能有效的實行其權(quán)利，獨立運作的空間不足。同時，地方政府作為唯一的股東，不適合以出資額為限的方式承擔責任。此外，在地方政府融資平臺的法人資格方面也存在一些問題，一些項目管理混亂、違規(guī)經(jīng)營、出資不實的地方政府融資平臺的法人與《公司法》中表述的法人不相符合。[4]

（四）法理結(jié)構(gòu)不完善

盈利是企業(yè)的運營目的，而當?shù)胤秸谫Y平臺以企業(yè)身份出現(xiàn)時，它需為公眾提供優(yōu)質(zhì)低價的服務(wù)、公共物品，這便與企業(yè)創(chuàng)作利潤的目標相違背。如果從公共企業(yè)方面分析，目前的地方政府融資平臺沒能很好的兼具營利、公益這雙重目標。《公司法》明確規(guī)定了公司的治理要求、結(jié)構(gòu)、設(shè)立目的。對于地方政府融資平臺的設(shè)立目標而言，從功能方面分析，解決當?shù)氐墓参锲饭?yīng)短缺問題是地方政府融資平臺建設(shè)的目的，在這方面，此平臺具有公共企業(yè)的特征。但如果從治理方面分析，在公共領(lǐng)域，地方政府融資平臺行政管理職能的行使不能脫離代表政府。這樣就使地方政府融資平臺無法有效分離、制衡其經(jīng)營權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)等管理權(quán)限，僅以地方政府、官員的能力決定融資平臺的發(fā)展與運營。

（五）舉債規(guī)模不斷膨脹

在一些地方，往往以本擁有的較小資產(chǎn)進行大項目建設(shè)，這樣就使負債現(xiàn)象出現(xiàn)，隨著建設(shè)的進行負債規(guī)模呈倍增加，負債率超出了地方政府的風險控制范圍。由于在很大程度上，地方政府償債力依賴于當?shù)氐呢斦杖?，當償付困難出現(xiàn)時，地方政府就只能采取挖東墻補西墻的方式，或轉(zhuǎn)移上級政府。同時，一些地方政府利用融資平臺進行融資，并部分或全部資金轉(zhuǎn)移，用于其他方面，這樣就不斷積累了地方政府的債務(wù)規(guī)模。

（六）監(jiān)督、防控不足

地方政府融資平臺建設(shè)中，多數(shù)的籌集資金形式是國有資產(chǎn)平臺公司，在金融業(yè)、市場、政府之間建立三方合作平臺，以此共同建設(shè)地方經(jīng)濟。[5]在這個過程中，地方政府承擔一定的制度風險，三方合作中，缺少監(jiān)督管理體制對建設(shè)進行監(jiān)控，由此弱化了政府的權(quán)利，也進一步弱化了政府融資平臺防控金融危機的能力。此外，雖然在《預(yù)算法》的規(guī)定中，嚴格禁止地方政府進行舉借債務(wù)、赤字預(yù)算等行為，但是，一些地方政府借由融資平臺的名義，對相關(guān)法律法規(guī)的約束進行規(guī)避，相應(yīng)的管理細則與管理制度缺失。

三、完善地方政府融資平臺建設(shè)的對策

（一）優(yōu)化融資渠道

融資渠道的單一將影響平臺的建設(shè)、資金的運行，因此，地方政府融資平臺應(yīng)拓寬融資渠道，通過多元化的融資方式進行平臺建設(shè)，以此實現(xiàn)地方政府融資平臺、銀行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。地方政府融資平臺除了可以利用股權(quán)資本方式進行融資外，還可基于原有平臺，開辟新的融資渠道，形成產(chǎn)權(quán)交易、信托、股權(quán)等融資形式，以此達到轉(zhuǎn)嫁風險的作用。此外，地方政府融資平臺還設(shè)立融資監(jiān)察機制，對融資項目進行規(guī)范，保障融資安全，提高資金的透明度，使融資風險降低。

（二）完善平臺建設(shè)機制

首先，地方政府融資平臺應(yīng)建立責任機制。在地方政府融資的過程中，在貸款時，應(yīng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模與它本身的財力相符合，以此避免償還力不足的現(xiàn)象。政府可統(tǒng)一管理地方政府融資平臺的資產(chǎn)負債表，通過分析編制資產(chǎn)負債表，對地方政府的融資情況進行綜合評估。同時，通過綜合運用償債率、債務(wù)依存度、債務(wù)負擔率等指標，對地方政府融資平臺的債務(wù)支出能力進行科學衡量、評判。[6]其次，建立地方政府融資平臺考評制度，將地方政府績效與債務(wù)率掛鉤，明確地方政府融資平臺的設(shè)立、資金用途、負債規(guī)模等，建立監(jiān)控體系。最后，加強審計、監(jiān)督的地方政府融資平臺資金的流向，以封閉式的方式管理項目資金，以此避免信貸資金的申請用途與其實際用途不一致現(xiàn)象的出現(xiàn)。此外，地方政府融資平臺應(yīng)建立財政局、人民銀行、審計局、銀監(jiān)局等部門的貸款監(jiān)測會議制度。

（三）加強管理運行方面的風險控制

完善地方政府融資平臺建設(shè)，應(yīng)加強管理運作方面的控制水平，規(guī)范融資行為?？蓪θ谫Y平臺的法人治理結(jié)構(gòu)進行完善，以此達到控制信用風險的作用。例如，通過嚴格控制項目資本金，將融資平臺貸款的進入門檻提高;通過深入分析地方政府融資平臺的償還能力，對發(fā)放打捆貸款進行控制;同時跟蹤分析不同地方政府的償債能力、負債情況，對地方政府融資平臺的貨款風險、還債能力進行把握。此外，對融資平臺項目合規(guī)性風險進行規(guī)避，政府應(yīng)根據(jù)國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，對政府類投資項目的環(huán)境評價影響、前期立項、項目土地、項目可行性研究報告等進行批復(fù)。[7]在項目建設(shè)中，杜絕為加快政府投資進程，地方政府跨權(quán)審批的狀況。

（四）規(guī)范融資平臺

目前，地方政府融資平臺的分布范圍廣、層級多，在省、市、縣三級中的各個領(lǐng)域廣泛存在。但是，一些地方融資平臺的資本金不到位、資產(chǎn)規(guī)模小，因此，需要按照項目統(tǒng)一，對不同類型的融資平臺進行整合，實現(xiàn)地方融資平臺的分項運作、統(tǒng)一整理。同時，應(yīng)適當調(diào)整財力較弱的縣市融資平臺，一般情況下，以一個縣區(qū)一家融資平臺的原則進行調(diào)整。對于不符合規(guī)定的融資平臺，政府應(yīng)進行裁并，保持總量控制，以此形成治理結(jié)構(gòu)完整、權(quán)屬清晰統(tǒng)一的地方政府融資平臺。此外，有關(guān)政府、建設(shè)部門還應(yīng)對地方融資平臺內(nèi)部的防范機制建設(shè)進行積極分析研究，區(qū)別管理平臺投資業(yè)務(wù)、政府融資業(yè)務(wù)，對于重大項目，應(yīng)派專門人員進行監(jiān)督。

（五）健全制度制約機制

在地方政府融資平臺的建設(shè)過程中，為實現(xiàn)平臺的有效監(jiān)督需要健全的約束機制。首先，應(yīng)加強統(tǒng)籌管理地方政府融資平臺，對于市場環(huán)境較差的縣市，應(yīng)適當收縮融資權(quán)限，對地方政府融資平臺的擴張進行限制。其次，建立平臺風險預(yù)警機制，根據(jù)地方建設(shè)需求情況，適時設(shè)立融資平臺償還基金，并對融資平臺償債程序與償債管理辦法進行科學合理地制定。同時，對于一些具有債務(wù)危機的地方，政府應(yīng)對其政府融資平臺的再貸款舉措進行限制，并利用償債基金對其債務(wù)進行清算，以避免資金風險的擴散。再者，對于地方政府融資平臺的管理而言，應(yīng)對其政策規(guī)范進行完善，明確管理的基本規(guī)范，并對政府融資規(guī)章進行完善，實現(xiàn)地方融資平臺發(fā)展軌道的規(guī)范化、法制化、制度化。最后，建立約束監(jiān)管體制，融資平臺建設(shè)應(yīng)以保護地方生態(tài)建設(shè)與確保國家金融安全為基礎(chǔ)，以全面的監(jiān)管體系實施決策融資、信息核對、制度控制、公眾監(jiān)督等。[8]同時，公開透明實質(zhì)、隱性負債，對資金的籌集到運用的全過程進行監(jiān)督約束，以確保過程的科學、合理。

（六）推進技術(shù)體系建設(shè)

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)代信息技術(shù)為地方政府融資平臺建設(shè)提供更多條件，確保地方經(jīng)濟的順利發(fā)展。在地方政府融資平臺的建設(shè)中，以信息技術(shù)為手段，依據(jù)《企業(yè)會計準則》的規(guī)范規(guī)定，結(jié)合具體的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項，分析會計核算、現(xiàn)金流量表、利潤表、企業(yè)資產(chǎn)負債表等。同時，根據(jù)《會計法》等相關(guān)財經(jīng)法規(guī)，建立安全有效、規(guī)范合理、科學透明的地方政府融資平臺管理體系，在中央可控的范圍實現(xiàn)地方經(jīng)濟。同時，以技術(shù)為手段，把地方建設(shè)項目管理作為政府融資的重要內(nèi)容，招投標選取項目建設(shè)規(guī)模、具體內(nèi)容、配套設(shè)施等，以工程建設(shè)法規(guī)為保障，確保項目工程建設(shè)施工進度、管理、質(zhì)量、效益的合理、高效。

四、結(jié)束語

地方政府融資平臺有助于地方基礎(chǔ)建設(shè)、重點建設(shè)的發(fā)展、完善，促進當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。但地方政府融資平臺也存在問題，如融資渠道的單一、融資方式不合理、治理結(jié)構(gòu)不完善、舉債規(guī)模膨脹等，這些問題將引起地方資金風險，阻礙融資平臺的建設(shè)與地方經(jīng)濟的建設(shè)。因此，應(yīng)通過優(yōu)化融資渠道、加強運行管理中的風險控制、健全制度制約機制、規(guī)范融資平臺等措施，加強完善地方政府融資平臺建設(shè)，降低經(jīng)濟風險，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]王黔京.地方政府融資平臺建設(shè)中的問題及成因、挑戰(zhàn)與應(yīng)對[J].貴州商業(yè)高等?？茖W校學報，2013，26（1）：11-18.

[2]吳海兵，鄧達清.中西部地方政府投融資平臺建設(shè)的風險防控[J].社會科學家，2010，（11）：59-62.

[3]于彥，黃平：，張建國等.關(guān)于進一步加強地方政府融資平臺建設(shè)的幾點思考[J].活力，2011，（14）：92.

[4]余萍.地方政府投融資平臺建設(shè)研究[J].黑龍江對外經(jīng)貿(mào)，2009，（5）：104-106.

[5]譚長路.地方政府投融資平臺建設(shè)的模式的分析[J].甘肅金融，2009，（7）：44-45.

[6]封北麟.地方政府投融資平臺的財政風險研究[J].金融與經(jīng)濟，2010，（2）：4-7.

[7]王經(jīng)政.地方政府投融資平臺發(fā)展及其風險防范[J].合作經(jīng)濟與科技，2014，（3）：40-41，42.

[8]陳少強，吳育新，馬忠華等.理性看待地方投融資平臺建設(shè)[J].中國發(fā)展觀察，2010，（6）：42-44.