彭瑤玲，孟慶，易崢，曹力維

（重慶市規(guī)劃設計研究院，重慶 401147）

城市社區(qū)是最基本、最經(jīng)常、最穩(wěn)定的居民生活單元，也是政府提供公共服務的基本渠道和平臺。黨的“十八大”在推進新型城鎮(zhèn)化目標中，明確提出要保障各類社會群體公平享受公共服務的機會，同時還要求要“增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，……充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用?！边@充分體現(xiàn)了國家層面對社區(qū)建設的高度重視，也為我們完善社區(qū)公共服務功能，建設宜居社區(qū)指明了方向。

1 社區(qū)服務設施規(guī)劃建設的現(xiàn)狀與問題

目前，我市共有2370個城市社區(qū)，基本覆蓋了全市城市居民，在服務居民、改善民生、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。近年來，各區(qū)縣開展了一系列社區(qū)規(guī)劃建設實踐。2009年起渝中區(qū)開展了“社區(qū)居住環(huán)境整治”行動，2013年江北區(qū)開展了鯉魚池片區(qū)社區(qū)規(guī)劃。2013年市政府發(fā)布了《重慶市社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》，這些工作的開展對于改善舊城社區(qū)的面貌，提高社區(qū)居民福址，指導我市社區(qū)公共服務設施建設發(fā)揮了重要作用。當前，社區(qū)公共服務設施的建設仍存在建設分散和供應不足等現(xiàn)狀問題，亟待改進和提升。

1.1 缺乏規(guī)劃引導和移交機制保障

目前，社區(qū)服務設施的規(guī)劃多是采用“蓋圖章”的方式。規(guī)劃師在控制性詳規(guī)中根據(jù)規(guī)劃區(qū)的人口規(guī)模，確定設施數(shù)量，再均衡地在居住用地上“蓋圖章”。只有極少數(shù)規(guī)劃師會提出設施建設的規(guī)模要求，故此，在修建性詳細規(guī)劃階段一般都還需要根據(jù)建設規(guī)模計算和核定設施規(guī)模大小，這種規(guī)劃建設方式，使得設施布局分散，難以形成社區(qū)服務中心。

在現(xiàn)行規(guī)劃管理中，社區(qū)組織工作用房普遍按照每100戶20m2的標準控制和執(zhí)行，由于沒有統(tǒng)一規(guī)劃，普遍存在布局分散、位置偏僻、使用不方便、利用困難甚至閑置等問題。同時，由于設施移交機制不健全，由房地產(chǎn)開發(fā)商代建的社區(qū)設施用房，建成后移交居委會使用過程中，存在移交房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不明確、不愿移交、或交付使用的用房難以滿足使用要求，如分散提供、不臨街等問題。總體上，社區(qū)服務設施利用價值沒有得到充分的發(fā)揮，城市基層社區(qū)普遍缺乏中心感、歸屬感，居民對物業(yè)管理平臺的熟悉與密切程度遠遠超過社區(qū)服務平臺。

1.2 缺乏規(guī)劃與建設管理的統(tǒng)籌與協(xié)同

一方面衛(wèi)生、文化、民政等社區(qū)服務設施主管部門高度重視社區(qū)設施建設，積極安排經(jīng)費或組織力量進行社區(qū)設施的建設，另一方面，這些部門基本不參與規(guī)劃編制的決策過程，不了解規(guī)劃的布點情況，在有條件建設時，往往隨機確定設施位置，導致社區(qū)設施規(guī)劃布點與實施的錯位。使社區(qū)服務設施建設存在“三散”的問題：投入資金散、設施空間散、投入時間散，其結(jié)果是各類社區(qū)服務設施零散布局在城市的各個角落，使得居民日常出行目的單一，沒有一次出行獲得多種社區(qū)服務的便利，出行效率低下，也影響了城市的整體運行效率。

以社區(qū)民政設施為例，由于民政部門與規(guī)劃部門信息不對稱，常常導致設施建設與規(guī)劃布局的錯位。如渝北區(qū)鱷魚中心地塊，根據(jù)控規(guī)，已經(jīng)布局了較多的社區(qū)老年設施，但是從實地調(diào)研來看，由于沒有實施建設部門——民政部門的審查介入，這些建成樓盤在交付時幾乎都沒有考慮養(yǎng)老機構(gòu)的設置。而控規(guī)圖上沒有布局養(yǎng)老設施的地區(qū)，民政部門則根據(jù)自己的規(guī)劃，在社區(qū)居委會中心設置了日間照料中心?？梢姡捎趦蓚€部門規(guī)劃沒有銜接，實際建設與規(guī)劃布局錯位，使規(guī)劃建設陷入“沒地建設”與“規(guī)劃不落實”的尷尬境地。此外，由于民政部門不清楚規(guī)劃情況，對開發(fā)商提供相應設施缺乏行政約束，開發(fā)商占用或挪用規(guī)劃設施較為普遍。調(diào)研中社區(qū)均強烈反映，民政部門設立養(yǎng)老機構(gòu)找地十分困難，現(xiàn)狀大部分設施是租房運營，建設標準不足，功能不完善。通過核對控規(guī)后發(fā)現(xiàn)，即使是新建社區(qū)，用符號表示的民政設施也有大量沒有實施和交付使用。

再以社區(qū)衛(wèi)生設施為例，設施主要由規(guī)劃部門在控規(guī)中進行規(guī)劃，而具體負責實施與建設管理又歸屬衛(wèi)生部門 ，二者存在明顯的規(guī)劃與實施脫節(jié)現(xiàn)象。在控規(guī)中，規(guī)劃師按照服務人口和服務半徑確定社區(qū)衛(wèi)生服務站的數(shù)量與位置，并以“茌”符號的形式在具體的地塊上明確下來。規(guī)劃管理實施中，按常規(guī)程序，應在這些地塊的規(guī)劃許可審批文件中附上這一條件，對社區(qū)衛(wèi)生服務設施進行控制落實。而事實上，負責實施的衛(wèi)生主管部門采取的是另一套思路，即在“500m范圍內(nèi)沒有醫(yī)院、200m范圍內(nèi)沒有醫(yī)療衛(wèi)生服務機構(gòu)”的地方設置社區(qū)衛(wèi)生服務站，根本就沒有去管規(guī)劃部門在控規(guī)圖中確定“哪個地塊有社區(qū)衛(wèi)生服務站”，這樣導致往往只能采取租賃的形式去獲得社區(qū)衛(wèi)生服務站的空間保障。

2 國內(nèi)城市社區(qū)中心規(guī)劃的經(jīng)驗

近年，國內(nèi)一些城市對城市基本公共服務體系的構(gòu)建進行了積極探索，如北京提出了社區(qū)便民服務圈、上海市提出了15min都市公共文化圈、南京市提出了社區(qū)服務網(wǎng)絡、成都提出了基本公共服務圈等。廈門、蘇州、天津和成都等城市通過社區(qū)服務中心的規(guī)劃建設，探索了社區(qū)文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老和管理等服務設施的新型保障供給模式，相關(guān)經(jīng)驗值得我們學習借鑒。

2.1 廈門市標準化社區(qū)中心規(guī)劃經(jīng)驗

2007年，廈門市規(guī)劃局制定了《廈門市標準基層社區(qū)（1萬人）公共服務設施配置項目指標》，該指標適用于0.8～1.2萬人的基層社區(qū)，1.2～1.5萬人的按1萬人的1.5倍進行配置（社區(qū)服務中心除外），小于0.8萬人或大于1.5萬人的需整合或拆分成1萬人的基層社區(qū)后再進行配置。社區(qū)服務中心原則上每個基層社區(qū)設置一處，服務半徑為300～500m，宜靠近綠地公園設置，建筑基底面積宜為300m2，建筑層數(shù)為6～7層。社區(qū)醫(yī)療服務站設置于建筑底層，并規(guī)劃有人流集散的場地。同時，服務中心內(nèi)需配置一個社區(qū)醫(yī)療服務站、一處社區(qū)用房、一個老年活動室和一個青少年活動室，其中，社區(qū)用房包括居委會辦公用房、社區(qū)服務用房等社區(qū)服務功能，并保證社區(qū)警務室面積20～30m2，詳見廈門市標準基層社區(qū)（1萬人）設施配置表(表1)。

2.2 蘇州市社區(qū)鄰里中心規(guī)劃實踐

蘇州市以鄰里中心為核心集中布局鄰里級公共設施，并鼓勵結(jié)合設置教育、鄰里公園、公交站場、社會公共停車場等設施。 社區(qū)級鄰里中心服務半徑500m左右，服務人口約2萬人，用地控制約1 ha。鄰里中心集社區(qū)商業(yè)服務、社區(qū)公共事務、社區(qū)文體活動、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生等功能于一體，為居民提供全方位、多層次、綜合性的日常生活服務。為推動鄰里中心建設，蘇州市還成立了專營公司，通過房地產(chǎn)市場招標方式按照規(guī)劃建設鄰里中心。詳見蘇州市鄰里中心（2萬人）用地控制表(表2)。

表1 廈門市標準基層社區(qū)（1萬人）設施配置表

表2 蘇州市鄰里中心（2萬人）用地控制表

2.3 天津生態(tài)社區(qū)鄰里中心規(guī)劃實踐

天津生態(tài)城的社區(qū)中心由政府授權(quán)的專業(yè)公司統(tǒng)一規(guī)劃投資建設，以商業(yè)收益彌補公益損耗，管委會統(tǒng)一招標經(jīng)營者，部分公益設施對外經(jīng)營用于設施更新。日常管理上，依托專業(yè)社工、社區(qū)志愿者、社會組織共同管理。社區(qū)劃分為“生態(tài)細胞—生態(tài)社區(qū)—生態(tài)片區(qū)”三級體系，其中生態(tài)社區(qū)的鄰里中心服務半徑約500m，服務人口約3萬人，規(guī)劃占地規(guī)模一般為1.5ha。除鄰里中心外還配套社區(qū)公園、教育設施（如幼兒園、小學等）。

表3 天津生態(tài)城3萬人生態(tài)社區(qū)鄰里中心相應設施配置標準表

3 建立和完善城市社區(qū)公共服務中心規(guī)劃和建設機制

城市社區(qū)是城市居民最基本的生活單元，也是政府提供公共服務的基本渠道和平臺，功能完善、層級合理的社區(qū)公共服務中心體系是城市文明程度的重要標志。針對重慶在社區(qū)公共服務設施建設與管理上存在的現(xiàn)狀問題，從規(guī)劃和建設兩個方面提出如下對策建議。

3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建城市社區(qū)公共服務中心體系和居民日常生活圈

在上世紀80年代以前，單位是城市社會治理和基層公共服務提供的主體和基本單元，單位辦公益事業(yè)是當時社會上的普遍現(xiàn)象，伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，“單位人”逐步向“社會人”轉(zhuǎn)變，舊的低水平的基層公共產(chǎn)品提供機制被打破，然而新的體制并未充分健全和完善起來。近20年，隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，人口流動性加劇，越來越多的外來人口進入大城市，不同年齡、不同學歷、不同社會背景、不同民族和習俗的人群需要在城市社會中重新扎根與融合，因此，以社區(qū)為基礎，以社區(qū)公共服務中心為載體，構(gòu)建方便的日常生活圈與具有歸屬感的鄰里關(guān)系，有利于城市社會的和諧、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

我市主城區(qū)尚未形成多層次的公共服務中心體系，公共服務過度依賴幾大商圈，使各大商圈交通不堪重負，這也成為居民步行出行比例從2002年的62%下降到2014年的46.3%（《都市區(qū)居民出行特征概況》2014年，重慶市交通規(guī)劃研究院）的重要原因之一。建議盡快開展《城市社區(qū)公共服務中心規(guī)劃》，合理確定服務設施的類型、規(guī)模、功能，界定街道、社區(qū)公共服務中心的服務范圍；可結(jié)合軌道和公交站點布局社區(qū)公共服務中心，安排公共服務設施用地（R22R32）方便居民日常生活圈的形成，減少前往城市組團中心的長距離出行比例。通過社區(qū)公共服務中心的統(tǒng)籌規(guī)劃建設，還可以進一步集中各種渠道的社區(qū)公共服務資源，為城市居民提供方便、優(yōu)質(zhì)、平價的日常生活服務，對于提升城市居民基本生活質(zhì)量和基本公共服務均等化水平，增強社區(qū)活力、提高居民日常出行和城市整體運行效率等都具有重要意義。

根據(jù)重慶市政府印發(fā)的 《重慶市法定城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋工作計劃》，目前，各區(qū)縣已開始編制社區(qū)專項規(guī)劃，開展《城市街道、社區(qū)公共服務中心規(guī)劃》，有利于從市級層面強化對街道、社區(qū)規(guī)劃工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指導各區(qū)社區(qū)劃界及相關(guān)公共設施的布點和落地工作。

3.2 超前預控，提高城市社區(qū)治理與精細化管理水平

長期以來，民政部門一直是跟隨城市建成區(qū)的形成及居民集聚的情況被動地來劃定街道、社區(qū)范圍，設立街道、社區(qū)建制。由于城市發(fā)展的不均衡性與隨機性，以及地形地貌等因素的影響，這種方式劃定的街道、社區(qū)范圍往往畸大畸小，邊界犬牙交錯，甚至出現(xiàn)大量飛地，街道、社區(qū)服務人口畸多畸少，并隨建成區(qū)不斷變化，社區(qū)公共服務設施規(guī)模和服務范圍往往難以合理匹配。因此，應開展《城市社區(qū)公共服務中心規(guī)劃》，就必須先行對社區(qū)范圍進行超前規(guī)劃劃分與控制引導。

規(guī)劃中可以結(jié)合對社區(qū)的人口特征、用地功能特征、經(jīng)濟特征、社會特征等的分析，開展社區(qū)分類；結(jié)合用地功能、產(chǎn)權(quán)、合理服務人口規(guī)模和服務半徑，結(jié)合自然地形地貌、道路河流邊界等提出街道和社區(qū)范圍邊界建議；在舊城區(qū)結(jié)合可改造地塊提出街道和社區(qū)服務中心的建議位置，在城市新區(qū)結(jié)合規(guī)劃功能布局及中心區(qū)位提出中心選址建議方案；在統(tǒng)一劃分標準的基礎上，論證街道公共服務中心和社區(qū)服務中心用地規(guī)模及標準化建設的可能性。

根據(jù)控制性詳細規(guī)劃及有關(guān)規(guī)劃，對主城區(qū)街道、社區(qū)邊界與社區(qū)服務中心進行超前控制與超前規(guī)劃，改變社區(qū)服務范圍跟隨建成區(qū)進行劃定的傳統(tǒng)模式，強化對社區(qū)公共服務設施用地的預留預控，避免自由無序生長形成的社區(qū)給城市管理運行帶來的諸多混亂與矛盾，增強城市社區(qū)的中心感與便利性，逐步構(gòu)建現(xiàn)狀與未來、規(guī)劃與實施、信息統(tǒng)計與管理相銜接的穩(wěn)定的城市社區(qū)治理單元，這對于提高社區(qū)治理與精細化管理水平、完善社區(qū)的公共服務功能、方便社區(qū)居民生活、集約節(jié)約利用資源等都具有重要意義，是一項利民、便民的務實舉措。

3.3 統(tǒng)籌建設，建立社區(qū)公共服務中心建設平臺公司

好的規(guī)劃需要有好的建設投入機制保障，才能得以實施。建議借鑒天津、廈門、蘇州等城市建設和經(jīng)營社區(qū)公共服務中心的成功經(jīng)驗，成立社區(qū)公共服務中心的建設與專營公司，負責社區(qū)服務中心的投資建設和運營。一是以社會效益最大化為目標，集中規(guī)劃、統(tǒng)籌使用社區(qū)服務設施用地資源及建設資金，使管理資源和設施空間資源能夠發(fā)揮最大的綜合效益。二是公司還可負責統(tǒng)一接收房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按照土地出讓合同和有關(guān)政策移交的社區(qū)服務設施，對移交的設施資源進行統(tǒng)一管理、租售、置換等，讓復雜的設施移交工作專業(yè)化、標準化；三是通過政府主導，可以引導社會資本等多渠道資金參與社區(qū)公共服務設施建設，社區(qū)服務設施作為有收益的良性資產(chǎn)，通過低成本的資本循環(huán)，可以有效降低社區(qū)服務設施運營成本，提升社區(qū)的公共服務質(zhì)量和水平。

3.4 試點先行，探索社區(qū)公共服務中心規(guī)劃與建設營運的新模式

為總結(jié)經(jīng)驗，建議先期可選擇1～2個行政區(qū)開展社區(qū)公共服務中心體系規(guī)劃建設試點。為便于推廣示范，建議在城市建成區(qū)和城市新區(qū)各選一處，由區(qū)政府嘗試籌建社區(qū)公共服務中心建設平臺公司，通過試點，探索統(tǒng)籌設計、資源整合、投資建設、營運機制等方面的經(jīng)驗，成功后再由點到面進行推廣。