劉新平，嚴(yán)金明，王慶日

（1.中國人民大學(xué)土地管理系，北京100872；2.國土資源部規(guī)劃司，北京100812；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035）

中國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境與理性選擇

劉新平1，2，嚴(yán)金明1，王慶日3

（1.中國人民大學(xué)土地管理系，北京100872；2.國土資源部規(guī)劃司，北京100812；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035）

研究目的：深入分析城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面臨的問題，總結(jié)地方實(shí)踐創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，提出進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的建議。研究方法：文獻(xiàn)研究法和對比研究法。研究結(jié)果：中國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面臨資金短缺、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜等現(xiàn)實(shí)困難，主要原因是規(guī)則的制約和缺失，對廣東、浙江、遼寧3個省份集體建設(shè)用地管理、違法用地處理、出讓方式改進(jìn)等方面的創(chuàng)新進(jìn)行了總結(jié)。研究結(jié)論：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)既是現(xiàn)實(shí)需要，又有一定的政策空間，應(yīng)在全國層面完善集體建設(shè)用地管理、違法用地處理、土地出讓和強(qiáng)制力運(yùn)行等規(guī)則，按照科學(xué)規(guī)劃、市場導(dǎo)向、利益共享的原則推進(jìn)工作。

土地利用；城鎮(zhèn)土地；土地再開發(fā)；現(xiàn)實(shí)困境；政策創(chuàng)新

1 引言

改革開放以來，土地非農(nóng)化為城市發(fā)展提供了載體，對中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展起到了重要支撐作用。然而，地方政府通過低廉的征地成本攫取土地紅利造成農(nóng)用地大量過度性損失[1]，同時中國城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地卻存在十分嚴(yán)重的低效利用問題，上海、廣州、深圳、佛山、東莞等城市建設(shè)用地占比已超過40%，這一指標(biāo)在香港僅為21%，而日本三大都市圈僅為16.4%[2]。中國處在經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展的階段，城鎮(zhèn)用地需求仍呈高位增長態(tài)勢，土地資源瓶頸使得以增量擴(kuò)張為主的土地利用方式不可持續(xù)，為了實(shí)現(xiàn)保耕地、保增長的要求，必須提高存量土地的利用效率，推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)成為了必然選擇[3]。然而，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實(shí)現(xiàn)卻并不容易，一些正式制度成為制約實(shí)踐進(jìn)展的重要原因。唐健[4]、吳次芳[5]、田光明[6]等學(xué)者從不同的視角對廣東省“三舊”改造的模式和政策機(jī)制進(jìn)行了分析，其他學(xué)者側(cè)重對某一城市低效用地改造運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行分析，如郭曉麗[7]從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對佛山市“三舊”改造進(jìn)行了研究，但目前全國層面的系統(tǒng)研究仍比較缺乏，關(guān)注并總結(jié)提煉地方實(shí)踐對上層制度改進(jìn)的啟示十分必要?；诖?，本文首先對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境及其政策制約進(jìn)行了剖析，然后以廣東、浙江和遼寧3省為例分析總結(jié)了近年來地方的實(shí)踐探索，最后對全國層面政策改進(jìn)的未來選擇提出了建議。

2 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境

已有學(xué)者對低效用地再開發(fā)的流程進(jìn)行了研究[2,8-9]，盡管不同國家、不同模式下步驟有所不同，但基本流程可歸納為以下5個階段：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的前提是規(guī)劃先行，因此第一階段是規(guī)劃編制階段，編制城市控制性詳細(xì)規(guī)劃以確定土地的未來用途；第二階段是項(xiàng)目區(qū)域選擇階段，即在規(guī)劃指引下確定再開發(fā)項(xiàng)目的空間邊界和數(shù)量規(guī)模；第三階段是產(chǎn)權(quán)征收階段，該階段的主要任務(wù)是取得產(chǎn)權(quán)人的同意并收回相應(yīng)地塊的土地使用權(quán)；第四階段是土地平整階段，在該階段將完成建筑物拆除、土地平整等工作；最后一個階段是重建階段。從上述對低效用地再開發(fā)基本流程的劃分來看，中國實(shí)踐面臨的困境集中于產(chǎn)權(quán)征收階段，主要包括以下3個方面。

2.1 資金短缺難以完成產(chǎn)權(quán)征收

存量建設(shè)用地再開發(fā)大多需要對原有用地進(jìn)行重新規(guī)劃和用途轉(zhuǎn)換，與新增建設(shè)用地相比，拆遷補(bǔ)償、安置、建設(shè)成本較高，單個改造項(xiàng)目所需資金動輒幾千萬甚至幾百億，因此需要強(qiáng)有力的資金保障。近年來，政府作為土地一級開發(fā)的主導(dǎo)者，往往面臨資金短缺的困境，難以完成產(chǎn)權(quán)征收。同時，政府改造開發(fā)的積極性取決于改造后收益的高低，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)或經(jīng)濟(jì)不景氣時，進(jìn)行改造開發(fā)的積極性就較差。

2.2 復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)問題無法處理

存量建設(shè)用地分散在各土地使用權(quán)人手中，涉及的用地主體較多。存量建設(shè)用地再開發(fā)面對的權(quán)利關(guān)系較為復(fù)雜，其中既包括合法的土地使用權(quán)人，也包括歷史形成、占用多年但沒有合法用地手續(xù)的用地主體，如對“城中村”等用地一律征收難度很大。對合法土地使用權(quán)進(jìn)行征收或收購需要政府有很強(qiáng)的資金實(shí)力，對沒有合法用地手續(xù)的用地主體在處理時也要保障其基本居住條件，不宜強(qiáng)行改造開發(fā)。存量建設(shè)用地再開發(fā)需要對土地收益進(jìn)行合理分配，在土地收益分配難以達(dá)到各方預(yù)期時，改造開發(fā)往往難以順利推動。

2.3 “釘子戶”難題無法解決

產(chǎn)權(quán)征收階段的另一個現(xiàn)實(shí)困境是日漸頻發(fā)的“釘子戶”難題，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)小部分產(chǎn)權(quán)人不接受補(bǔ)償條件拒不搬離的情況，這將使得整個土地再開發(fā)項(xiàng)目無法推進(jìn)。多數(shù)情況是，給予這部分產(chǎn)權(quán)人更高的補(bǔ)償，然而超過合理區(qū)間的超額補(bǔ)償不僅損害了公共利益，還會在產(chǎn)權(quán)人中間形成更高的受償預(yù)期，使得“釘子戶”問題更加難以解決。

3 現(xiàn)實(shí)困境的根源：規(guī)則的制約和缺失

資金短缺、復(fù)雜產(chǎn)權(quán)難處理和“釘子戶”問題難解決，究其根源，要么是已有規(guī)則的制約，要么是應(yīng)有規(guī)則的缺失，兩方面共同造成了改造開發(fā)困境。

3.1 集體建設(shè)用地管理規(guī)則的制約

現(xiàn)行規(guī)則對集體建設(shè)用地用途和權(quán)屬存在限制。按照現(xiàn)行土地管理法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地只能用于農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民住宅建設(shè)，且不允許流轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體以外的單位和個人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)；只能通過征收的辦法將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有，并按照現(xiàn)行供地政策確定用地主體。由于集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征收中獲得補(bǔ)償?shù)陀谝约w土地房屋經(jīng)營收入，集體經(jīng)濟(jì)組織往往不同意將土地征收后再改造開發(fā)。

3.2 違法用地處理規(guī)則的制約

現(xiàn)行規(guī)則對違法用地的處理有嚴(yán)格規(guī)定。1988年修訂的《土地管理法》規(guī)定，非法占用土地的，責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并處罰款。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施。由于拆除或沒收涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，并且關(guān)系到社會穩(wěn)定，現(xiàn)實(shí)中往往既無法拆除也無法沒收。同時，按照1998年修訂的《土地管理法》，對補(bǔ)辦手續(xù)的還需要繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等，并履行耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)。

3.3 “招拍掛”出讓規(guī)則的制約

現(xiàn)行規(guī)則對土地改變用途后仍由原土地使用權(quán)人使用存在限制。現(xiàn)行法律政策規(guī)定，工業(yè)和經(jīng)營性用地必須采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。這就要求由原土地使用權(quán)人自行改造或與市場主體合作改造的，也必須采用“招拍掛”方式辦理再次供地手續(xù)。這就不能保證原土地使用權(quán)人繼續(xù)獲得土地使用權(quán)，將原國有土地使用權(quán)人排除在改造開發(fā)利益分配之外，因此原國有土地使用權(quán)人進(jìn)行改造的積極性大大降低。

3.4 司法強(qiáng)制力運(yùn)行規(guī)則的缺失

現(xiàn)行規(guī)則沒有對產(chǎn)權(quán)征收中的強(qiáng)制力運(yùn)用做出規(guī)定。2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布實(shí)施，取消了政府的強(qiáng)制拆遷權(quán)力，這有利于規(guī)范政府行為和防止公權(quán)力的濫用，更大程度上保護(hù)了產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和維護(hù)了社會穩(wěn)定。但由于司法強(qiáng)制力運(yùn)行細(xì)則的缺失，使得個別產(chǎn)權(quán)人成為“釘子戶”這種損害公共利益的行為無法得到有效遏制。

4 地方創(chuàng)新：廣東、浙江、遼寧3省的實(shí)踐探索

為了推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，2008年國土資源部和廣東省共同開展了節(jié)約集約用地示范省建設(shè)，并將“三舊”改造作為其中的重要內(nèi)容，2013年國土資源部又批復(fù)遼寧省和浙江省開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，在城鎮(zhèn)低效用地的審批、供地和收益分配方面進(jìn)行探索創(chuàng)新。

4.1 背景和主要做法

3個省的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作都是在步入經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型期,整體競爭力減弱、資源供給剛性約束加大、城鄉(xiāng)人居環(huán)境局部惡化的形勢下開展的，是對現(xiàn)有城鎮(zhèn)低效用地政策的改革完善。但對比來看，由于發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等差別，在改造開發(fā)模式上稍有差別，廣東、浙江兩省在改造開發(fā)中更多地讓集體經(jīng)濟(jì)組織和其他市場主體參與改造開發(fā)，遼寧省更多發(fā)揮政府主導(dǎo)作用進(jìn)行改造開發(fā)。

表1 廣東、浙江、遼寧3省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)對比Tab.1 A comparison of underused urban land readjustment in Guangdong, Zhejiang and Liaoning

4.2 創(chuàng)新集體建設(shè)用地管理規(guī)則

廣東、浙江和遼寧3省對集體建設(shè)用地管理規(guī)則的創(chuàng)新體現(xiàn)在給予集體經(jīng)濟(jì)組織更多的改造開發(fā)自主權(quán)。為引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織改造開發(fā)集體存量建設(shè)用地，3省提出土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，需要將集體建設(shè)用地改變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地的，可由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，依法辦理土地手續(xù)，確定給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，并由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行或合作開發(fā)。這就在征收之外，建立了由農(nóng)民集體申請將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有的新途徑，既能簡化審批手續(xù)，也能更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。廣東省作為先行先試的省份，在政策創(chuàng)新上更進(jìn)一步，提出土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍外的舊村莊改造，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，除屬于市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)依法征收的外，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者用地單位自行組織實(shí)施，并可參照舊城鎮(zhèn)改造的相關(guān)政策辦理，但不得用于商品住宅開發(fā)。

實(shí)質(zhì)上，這些創(chuàng)新性規(guī)則是對既有的集體建設(shè)用地用途和權(quán)能限制的突破，讓農(nóng)民和村集體能夠分享改造開發(fā)帶來的土地增值收益，激勵他們主動參與低效用地的改造。集體經(jīng)濟(jì)組織自主改造的再開發(fā)模式，也為可能面臨“高成本”困境的政府主導(dǎo)型土地再開發(fā)提供了替代選擇。

4.3 完善違法用地處理規(guī)則

地方性試驗(yàn)對違法用地處理規(guī)則的完善主要表現(xiàn)為提供了妥善解決歷史遺留用地問題的具體途徑。在試點(diǎn)范圍內(nèi)，符合相關(guān)規(guī)劃、沒有合法用地手續(xù)的城鎮(zhèn)低效用地，區(qū)分情況處理：用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府土地主管部門出具符合土地利用總體規(guī)劃的審核意見書，依照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》進(jìn)行確權(quán)后，由市、縣人民政府辦理土地確權(quán)登記發(fā)證手續(xù)；用地行為發(fā)生在1987年1月1日之后，符合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃，已簽訂征地協(xié)議并進(jìn)行補(bǔ)償，且未因征地補(bǔ)償安置等問題引發(fā)糾紛、迄今被征地農(nóng)民無不同意見的，可按照土地管理法律政策落實(shí)處理（處罰）后按土地現(xiàn)狀辦理用地手續(xù)。

從具體操作看，3個省分別制定了完善各類用地手續(xù)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。如佛山市提出，對1987年1月1日至2007年6月30日以前的，完善用地手續(xù)時按用地面積不低于5元/m2和3元/m2的標(biāo)準(zhǔn)處罰；浙江省對1987—2009年的違法用地涉及依法行政處罰的，罰款標(biāo)準(zhǔn)按每平方米25元以上30元以下執(zhí)行；遼寧省罰款標(biāo)準(zhǔn)按2元/m2執(zhí)行?？梢哉f，3個省進(jìn)一步具體化了處理違法用地的規(guī)則，增強(qiáng)了規(guī)則的可行性和可信度。

4.4 改進(jìn)“招拍掛”出讓規(guī)則

廣東、浙江和遼寧3省通過改進(jìn)“招拍掛”出讓規(guī)則賦予原國有土地使用權(quán)人更多改造開發(fā)的主動權(quán)，通過改造開發(fā)的利益共享，構(gòu)建了鼓勵原業(yè)主參與改造開發(fā)的激勵機(jī)制。3個省的舉措主要是：符合相關(guān)規(guī)劃的，原國有土地使用權(quán)人可以申請開展改造。涉及改變土地用途的，劃撥決定書、出讓合同、法律法規(guī)和行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新出讓的，應(yīng)采取“招拍掛”方式出讓經(jīng)營性用地。不屬于上述情形的，可以協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)，重新簽訂土地出讓合同，取得新的土地使用權(quán)，并按市場價格補(bǔ)繳土地出讓金。對現(xiàn)有工業(yè)用地改造后不改變用途，提高容積率的，不再增繳土地價款。此外，廣東省還規(guī)定，需搬遷的國有企業(yè)用地由當(dāng)?shù)卣婪ㄊ栈睾笸ㄟ^“招拍掛”方式出讓的，在扣除收回土地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用后，土地出讓純收益可按不高于60%的比例專項(xiàng)用于支持企業(yè)發(fā)展。

上述出讓規(guī)則的改進(jìn)是對低效用地再開發(fā)收益分配格局的調(diào)整，即改變了土地增值收益大部分歸政府所有而原土地使用權(quán)人分享收益較少的局面。這種改進(jìn)在一定程度上體現(xiàn)了利益共享的原則，有利于吸引更多社會資本參與改造，充分發(fā)揮市場主體的積極作用。

4.5 彌補(bǔ)強(qiáng)制力運(yùn)行規(guī)則的缺失

在低效用地再開發(fā)常常遭遇“釘子戶”挑戰(zhàn)的大環(huán)境下，廣東、浙江和遼寧3省一方面通過政策創(chuàng)新（比如集體建設(shè)用地管理和“招拍掛”出讓規(guī)則的創(chuàng)新和改進(jìn)）來激勵村集體和原業(yè)主等自行改造或以集體行動的方式來實(shí)現(xiàn)低效用地的再開發(fā)。另一方面，3個省也利用優(yōu)惠政策讓村集體、原業(yè)主分享更多的由土地再開發(fā)產(chǎn)生的增值收益，進(jìn)而增強(qiáng)各行為主體間的利益一致性，減少“釘子戶”等機(jī)會主義行為。比如廣東省規(guī)定，通過征收集體土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)的，土地出讓純收益可按不高于60%的比例用于支持原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展；寧波市、湖州市規(guī)定，對政府通過征收集體建設(shè)用地用于經(jīng)營性開發(fā)的，土地出讓純收益可按一定比例專項(xiàng)用于支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于新農(nóng)村建設(shè)等集體事業(yè)；遼寧省則強(qiáng)調(diào)，政府收回、收購或征收后，納入土地儲備后再統(tǒng)一改造開發(fā)的，要依法、合理給予補(bǔ)償?？梢哉f，在中央明確提出取消強(qiáng)制拆遷的前提下，3個省雖然無法直接補(bǔ)充或恢復(fù)強(qiáng)制力運(yùn)行的細(xì)則，但相關(guān)的政策創(chuàng)新和政策優(yōu)惠都以增進(jìn)利益共享的方式來減少“釘子戶”等行為，在一定程度上起到了彌補(bǔ)強(qiáng)制力規(guī)則缺位的效果。

4.6 對3省實(shí)踐創(chuàng)新的基本評價

從全國來看，廣東、浙江、遼寧3省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)均是經(jīng)國土資源部同意開展的政策創(chuàng)新，是自上而下的漸進(jìn)式改革，體現(xiàn)了政府積極、審慎、穩(wěn)妥的態(tài)度。在政策制定過程中，中央和省級層面主要確定改造開發(fā)的基本原則、制定政策框架，給基層留有一定的探索空間，允許各地按照當(dāng)?shù)貙?shí)際采取多種改造方式，形成更加具體有效的改造措施，有效激發(fā)了基層的創(chuàng)新精神?？傮w來看，3個省改造開發(fā)進(jìn)展比較順利，成效比較明顯，為全國層面的政策改進(jìn)提供了借鑒。惟一仍需存疑的是，3個省均屬于東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，節(jié)約集約用地的意識較強(qiáng)，社會主體參與改造開發(fā)的積極性較強(qiáng)，因此對同類型地區(qū)或發(fā)展程度相近的地區(qū)具有較強(qiáng)的示范引導(dǎo)作用，但對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，存量建設(shè)用地挖潛可能面臨更大困難。

5 中國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的未來選擇

5.1 現(xiàn)實(shí)需要和可能

從資源環(huán)境方面看，今后一個時期，土地供需矛盾和環(huán)境承載力約束將進(jìn)一步加劇，中國一些地方尤其是東部沿海地區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度已接近資源環(huán)境承載力的極限，現(xiàn)行以增量擴(kuò)張為主的土地利用方式難以持續(xù)，必須走內(nèi)涵挖潛發(fā)展道路。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，一些地區(qū)經(jīng)過幾十年發(fā)展后，也需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，淘汰一批落后產(chǎn)能，轉(zhuǎn)移一批“兩高一資”項(xiàng)目，引進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量；從改善民生來看，一些區(qū)域尤其是城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)功能較差，政府和百姓改善人居環(huán)境、建設(shè)宜居城市的愿望強(qiáng)烈。因此今后一個時期，必須采取有效措施，促進(jìn)存量建設(shè)用地盤活利用，進(jìn)一步提高土地利用效率，提升城鎮(zhèn)建設(shè)用地人口、產(chǎn)業(yè)承載能力。廣東、浙江、遼寧3個省的實(shí)踐探索表明，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)不僅有力推進(jìn)了節(jié)約集約用地、緩解了土地供需矛盾，而且在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量等方面都發(fā)揮了積極作用，在全國層面具有顯著的示范效應(yīng)，為全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)積累了經(jīng)驗(yàn)。

5.2 政策空間

近年來，在《土地管理法》沒有修改的情況下，相關(guān)文件已經(jīng)為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)創(chuàng)造了政策空間。例如，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同價同權(quán)”，這為創(chuàng)新集體建設(shè)用地管理規(guī)則，鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織自行開展存量建設(shè)用地改造開發(fā)提供了依據(jù)。

再如，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的指導(dǎo)意見》規(guī)定“鼓勵工業(yè)企業(yè)利用自有工業(yè)用地興辦促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的自營生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，經(jīng)依法批準(zhǔn)，對提高自有工業(yè)用地容積率用于自營生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的工業(yè)企業(yè)，可按新用途辦理相關(guān)手續(xù)”?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和涉及服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》規(guī)定，支持以劃撥方式取得土地的單位利用存量房產(chǎn)、原有土地興辦文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)，不符合劃撥用地目錄的，可采取協(xié)議出讓方式辦理用地手續(xù)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見》規(guī)定“對因搬遷改造被收回原國有土地使用權(quán)的企業(yè)，經(jīng)批準(zhǔn)可采取協(xié)議出讓方式，按土地使用標(biāo)準(zhǔn)為其安排同類用途土地。改造利用老廠區(qū)、老廠房發(fā)展符合規(guī)劃的服務(wù)業(yè)，涉及原劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或改變用途的，經(jīng)批準(zhǔn)可采取協(xié)議方式供地”。上述政策表明，鼓勵引導(dǎo)原土地使用權(quán)人主動參與改造，“招拍掛”出讓規(guī)則存在改進(jìn)的空間。

此外，國土資源部《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》規(guī)定“縣級以上地方國土資源主管部門在本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，會同有關(guān)部門建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、廢棄地再利用的激勵機(jī)制，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費(fèi)等低效用地進(jìn)行再開發(fā)”，也為開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)提供了政策依據(jù)。

5.3 未來選擇

現(xiàn)有政策空間和地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)當(dāng)在全國層面改革創(chuàng)新與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)密切相關(guān)的集體建設(shè)用地管理、違法用地處理、“招拍掛”出讓和強(qiáng)制力運(yùn)行等規(guī)則，制定更加系統(tǒng)、完善、普適性的改造開發(fā)政策，進(jìn)一步實(shí)化土地權(quán)能，兼顧各方利益，從土地規(guī)劃、審批和供地、征地拆遷、補(bǔ)償安置、違章處置等方面提供全方位的政策引導(dǎo)。其中應(yīng)重點(diǎn)做好3個方面：（1）科學(xué)規(guī)劃是基礎(chǔ)。應(yīng)在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市發(fā)展定位、地塊區(qū)位條件等，科學(xué)編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排開發(fā)的規(guī)模、布局和時序，合理確定土地改造后的用途，做到適度超前、合理設(shè)計(jì)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，避免改造后又在短時間內(nèi)成為落后產(chǎn)業(yè)。（2）市場導(dǎo)向是方向。一方面，應(yīng)進(jìn)一步顯化土地資產(chǎn)價值，除必要的由政府收購、收回和征收后進(jìn)行改造開發(fā)外，給國有土地使用權(quán)人、集體經(jīng)濟(jì)組織和其他社會主體參與改造的空間，充分發(fā)揮市場主體和社會資本參與改造開發(fā)的積極性，根據(jù)土地權(quán)屬性質(zhì)和改造后用途因地制宜進(jìn)行改造，形成形式多樣的改造開發(fā)模式。另一方面，應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)手段，激勵使用權(quán)人對低效用地主動改造升級、提高利用效率，如對經(jīng)營性用地未達(dá)到合同約定的進(jìn)行處罰、嚴(yán)格執(zhí)行征收土地閑置費(fèi)的規(guī)定等，增加對土地的持有成本，使存量建設(shè)用地潛力釋放出來。（3）利益共享是關(guān)鍵。應(yīng)讓各利益主體（政府、企業(yè)、農(nóng)民和村集體等）按照“實(shí)權(quán)均利”的原則（即實(shí)化集體土地權(quán)能，實(shí)現(xiàn)利益共享，“均”不是平均而是合理共享）分享再開發(fā)所帶來的土地增值收益，調(diào)動各方的積極性，同時有效維護(hù)公共利益，通過改造開發(fā)實(shí)現(xiàn)多方共贏，實(shí)現(xiàn)有效推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、拉動投資和消費(fèi)增長、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施更加完善、人居環(huán)境明顯改善的多重目標(biāo)。此外，在具體做法上，可借鑒國外和臺灣地區(qū)城市更新、市地重劃等的具體要求和規(guī)定，使得城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策更加具體化，更加具有可操作性。

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）:

［1］ Tan R, Qu F, Heerink N, et al. Rural to urban land conversion in China-How large is the over-conversion and what are its welfare implications?［J］ . China Economic Review, 2011, 22（4）: 474 - 484.

［2］ 楊廉,袁奇峰.珠三角“三舊”改造中的土地整合模式——以佛山市南海區(qū)聯(lián)滘地區(qū)為例［J］ .城市規(guī)劃學(xué)刊，2010，2：14 - 20.

［3］ 張舟,譚榮,吳次芳,等. 走出政府治理下土地二次開發(fā)的實(shí)踐困境——以深圳市為例［J］ .中國土地科學(xué)，2012，26（10）：41 - 47.

［4］ 唐健.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策分析［J］ .中國土地，2013，3：41 - 43.

［5］ 吳次芳,王權(quán)典.廣東省“三舊”改造的原則及調(diào)控規(guī)制［J］ .城市問題，2013，10：78 - 84.

［6］ 田光明，寧曉鋒，臧俊梅.廣東“三舊”改造實(shí)現(xiàn)機(jī)制與國際比較［J］ .廣東土地科學(xué)，2014，4：15 - 20.

［7］ 郭曉麗，馬淑怡，呂沛璐，等.建設(shè)用地節(jié)約集約利用的制度創(chuàng)新和理論解釋——以廣東省佛山市“三舊”改造為例［J］ . 2014，36：1554 - 1562.

［8］ Buitelaar E. A transaction-cost analysis of the land development process ［J］ . Urban Studies, 2004, 41（13）: 2539 - 2553.

［9］ Cho C J. An analysis of the housing redevelopment process in Korea through the lens of the transaction cost framework［J］ . Urban Studies, 2011, 48（7）:1477 - 1501.

（本文責(zé)編：郎海鷗）

Practical Dilemma and Rational Choice of Underused Urban Land Readjustment in China

LIU Xin-ping1,2, YAN Jin-ming1, WANG Qing-ri3
（1. Department of Land Resources Management, Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2. The Ministry of Land and Resource of P.R.C, Beijing 100812, China; 3. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of this paper is to analyze the reuse problems of urban underused land, summarize the existent experiences in practices, and further propose policy recommendations for improving the reuse of underused urban land. Literature review and comparative study methods are employed. The paper firstly points out the practical difficulties in reusing the underused urban land, such as shortage of funds, complexity of property rights, and institutional constraints behind. Then the paper summarizes the practical policy innovations in Guangdong, Zhejiang, and Liaoning Province, including the construction land administration for rural collective owned land, the treatment of illegally used land, the changes of the mode of land use right transfer, etc. It is concluded that the underused urban land readjustment is practically needed and there are some aspects for policy amelioration in the current legal context. Therefore, the general rules for the amelioration should be established at national level, and some principles including scientific planning,marketization and sharing of interest should be concerned during the reuse of the underused construction land.

land use; urban land; land readjustment; practical dilemma; policy improvement

F301.2

A

1001-8158（2015）01-0048-07

2014-10-20

2014-11-17

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目（09&ZD047）；國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（14AZD028）。

劉新平（1981-），女，河北衡水人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋卣吲c規(guī)劃。E-mail: liuxinpingmlr@163.com

嚴(yán)金明（1965-），男，江蘇南通人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋乩霉芾砼c城鄉(xiāng)規(guī)劃。E-mail: yanjinming@263.net