連達軍，蘇群，張繼紅，董開權(quán)，馬千里

（1.蘇州科技學(xué)院環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇蘇州215009；2.蘇州科技學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇蘇州215011；3.蘇州市民政局，江蘇蘇州215031）

城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動機制研究與實踐
——以蘇州市為例

連達軍1，蘇群2，張繼紅3，董開權(quán)3，馬千里3

（1.蘇州科技學(xué)院環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇蘇州215009；2.蘇州科技學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇蘇州215011；3.蘇州市民政局，江蘇蘇州215031）

文章首先對城市災(zāi)害風(fēng)險系統(tǒng)構(gòu)成及其形成機制進行簡要分析，概要總結(jié)城市災(zāi)害風(fēng)險現(xiàn)狀，提出現(xiàn)代城市減災(zāi)救災(zāi)的關(guān)鍵理論與技術(shù)體系；基于此構(gòu)建城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式和機制，最后以蘇州市為例介紹上述模式近年來在該市的實踐效果，并提出今后進一步完善的計劃與設(shè)想。

城市災(zāi)害風(fēng)險；減災(zāi)救災(zāi)；聯(lián)動模式；聯(lián)動機制

據(jù)統(tǒng)計，近20年來全球自然災(zāi)害受災(zāi)死亡人數(shù)達280多萬，8.2億人口受其影響，其中城市人口占75%以上。我國是世界上經(jīng)歷災(zāi)害強度大、頻次高、損失嚴重的少數(shù)幾個國家之一，經(jīng)濟發(fā)達與人口稠密的東部城市災(zāi)害威脅尤為嚴重。對城市災(zāi)害風(fēng)險進行分析有助于了解這些城市所面臨的災(zāi)害風(fēng)險現(xiàn)狀。

1 城市災(zāi)害風(fēng)險分析

1.1 城市災(zāi)害系統(tǒng)及其構(gòu)成

城市災(zāi)害系統(tǒng)由致災(zāi)因子、承載體和孕災(zāi)環(huán)境構(gòu)成，致災(zāi)因子包括自然因子、人為因子和自然-人為因子，承載體包括資源、人類及其財產(chǎn)，孕災(zāi)環(huán)境包括自然環(huán)境、生物環(huán)境和人文環(huán)境[1]。城市災(zāi)害系統(tǒng)構(gòu)成要素之間呈現(xiàn)非線性的動力學(xué)作用機制，致災(zāi)因子的危險性、孕災(zāi)環(huán)境的穩(wěn)定性和承載體的脆弱性決定了城市災(zāi)害系統(tǒng)的功能體系。

1.2 城市災(zāi)害風(fēng)險及其形成機制

當(dāng)孕災(zāi)環(huán)境相當(dāng)穩(wěn)定時，致災(zāi)因子與承載體處于相對平衡的狀態(tài)；若孕災(zāi)環(huán)境稍作變化，致災(zāi)因子的危險性可能累積至一定程度，當(dāng)該危險性突破承載體的致災(zāi)極限時，就有可能形成災(zāi)情[2]。若分別以D、V和S表示致災(zāi)因子危險性、承載體脆弱性和孕災(zāi)環(huán)境的穩(wěn)定性，則可將城市災(zāi)害風(fēng)險R表示為

災(zāi)情的大小則取決于城市災(zāi)害風(fēng)險系統(tǒng)各要素在致災(zāi)與成災(zāi)的互饋過程中的閾值效應(yīng)、遲滯效應(yīng)、復(fù)合效應(yīng)和漲落效應(yīng)，此處不再贅述。

1.3 城市災(zāi)害風(fēng)險現(xiàn)狀分析

在現(xiàn)代城市發(fā)展與變革過程中，城市結(jié)構(gòu)異常復(fù)雜、不確定性日益增加、災(zāi)害種類、頻度、強度和救災(zāi)難度均呈現(xiàn)出與以往不同的狀態(tài)。總之，現(xiàn)代城市災(zāi)害風(fēng)險可概括表示為以下幾個特征：

（1）災(zāi)害類型多、頻度大、影響面廣。現(xiàn)代城市人口密集、流動性強，建筑空間擁擠，城市防災(zāi)能力相對不足，導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生類型呈現(xiàn)多樣化、頻繁和影響范圍擴大化趨勢。

（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力不能適應(yīng)城市規(guī)?；M程。首先，房地產(chǎn)大規(guī)模開發(fā)和社區(qū)改造工程占壓綠地和城市休閑廣場空間；其次，城市規(guī)劃設(shè)計中對防災(zāi)空間的規(guī)劃達不到現(xiàn)代城市的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。以上因素使得我國城市防災(zāi)系統(tǒng)不達標(biāo)，基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力不足。

（3）災(zāi)害鏈呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢，人們自救和互救意識薄弱?，F(xiàn)代城市災(zāi)害風(fēng)險難以預(yù)測控制，城市承載力和資源環(huán)境承載力均已接近極限，受災(zāi)人群表現(xiàn)出高脆弱性和低恢復(fù)能力，導(dǎo)致減災(zāi)救災(zāi)難度加大[3-7]。

2 城市減災(zāi)救災(zāi)關(guān)鍵技術(shù)與理論體系

鑒于現(xiàn)代城市災(zāi)害風(fēng)險的上述特征，城市減災(zāi)救災(zāi)策略也需進行相應(yīng)調(diào)整。過去針對單一類型災(zāi)害的規(guī)劃、監(jiān)測與預(yù)報技術(shù)，單一職能部門的減災(zāi)救災(zāi)處置管理，以及單一災(zāi)害應(yīng)急技術(shù)裝備的研發(fā)與投入使用呈明顯的局限特征，迫切需要構(gòu)建減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動機制并付諸實踐，而減災(zāi)救災(zāi)的關(guān)鍵技術(shù)與理論體系則可支撐并保障這種聯(lián)動機制的持續(xù)運行。圖1為減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動機制的關(guān)鍵技術(shù)與理論體系結(jié)構(gòu)圖。

2.1 理論體系

災(zāi)害風(fēng)險分析理論、預(yù)測預(yù)報理論和防災(zāi)規(guī)劃與優(yōu)化理論構(gòu)成減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動機制的理論基石。減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動機制的目的是為了減少災(zāi)情導(dǎo)致的人員傷亡和財產(chǎn)損失（簡稱災(zāi)損），而建立在災(zāi)害理論和統(tǒng)計學(xué)等理論基礎(chǔ)上的災(zāi)害風(fēng)險分析方法則可以為災(zāi)害隱患的空間分布提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)并可指導(dǎo)災(zāi)害監(jiān)測點的布設(shè)。建立在預(yù)測預(yù)報理論上的災(zāi)害預(yù)測預(yù)報結(jié)果不僅可以確定或撤銷災(zāi)害隱患地點，而且可以推測災(zāi)害可能發(fā)生的類型、規(guī)模、方向和距離。防災(zāi)規(guī)劃和優(yōu)化理論則可以在城市建設(shè)和開發(fā)之前就為建筑、生命線工程等設(shè)施提供保護罩，避免或緩沖災(zāi)害造成的沖擊[8-9]。

2.2 技術(shù)體系

“3S”技術(shù)（包括GPS技術(shù)、GIS技術(shù)和RS技術(shù)）目前已經(jīng)廣泛應(yīng)用于災(zāi)害監(jiān)測、災(zāi)害決策和災(zāi)害應(yīng)急管理等減災(zāi)救災(zāi)的日常工作和減災(zāi)救災(zāi)的協(xié)同指揮等環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)可以解決跨行政級別災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)傳輸、跨部門專門系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)互訪、跨終端軟件之間數(shù)據(jù)共享等信息化技術(shù)難題?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)可以實現(xiàn)不同層級、不同職能部門、不同功能數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理，而物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)則可在城市災(zāi)害智能化監(jiān)測與應(yīng)急管理方面發(fā)揮巨大作用。若將理論體系看做減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動機制實施的基礎(chǔ)，技術(shù)體系則是形成減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)防機制“一張網(wǎng)”的核心內(nèi)容。

2.3 法律體系

目前世界上許多國家都制定了防災(zāi)減災(zāi)的法律體系，完善的法律體系有助于提高政府用于防災(zāi)的財政資金預(yù)算；減災(zāi)防災(zāi)地方法規(guī)則有利于防災(zāi)減災(zāi)聯(lián)防工作的開展；監(jiān)測預(yù)報相關(guān)專業(yè)規(guī)程則可規(guī)范監(jiān)測預(yù)報手段，可在一定程度上減少災(zāi)害事故損失。

2.4 輿論與保障體系

救災(zāi)工作進行過程中對災(zāi)情的及時發(fā)布有利于群眾的疏散；媒體監(jiān)督與報道一方面可為災(zāi)害救助提供正能量，另外也可監(jiān)督減災(zāi)救災(zāi)工作效率；而有關(guān)災(zāi)害應(yīng)對與防災(zāi)常識的廣泛宣傳則可普及居民防災(zāi)意識。此外，防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急演練制度、保險制度和減災(zāi)救災(zāi)的組織分工與協(xié)同配合也可為減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)防機制的實施提供保障措施。

3 城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式構(gòu)建

城市防災(zāi)減災(zāi)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及城市許多政府部門和職能部門。隨著城市規(guī)模不斷擴大和持續(xù)變革，城市災(zāi)害風(fēng)險呈現(xiàn)復(fù)雜態(tài)勢，傳統(tǒng)的減災(zāi)救災(zāi)模式已嚴重滯后于復(fù)雜化、頻發(fā)性、蔓延迅速并易產(chǎn)生嚴重后果的現(xiàn)代災(zāi)情。文中針對現(xiàn)代城市災(zāi)害風(fēng)險特征，考慮到減災(zāi)救災(zāi)理論與技術(shù)體系實現(xiàn)的可能性，構(gòu)建城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式，如圖2所示。

圖2 城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式

3.1 減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式設(shè)計思路

實施減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式主要基于兩個目的：一是災(zāi)害發(fā)生時各相關(guān)部門協(xié)同配合，各司其職，最大限度降低災(zāi)害損失；二是在日常管理工作中以這種模式進行災(zāi)害防范，最大可能降低災(zāi)害風(fēng)險。因此，減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式的設(shè)計應(yīng)考慮其減災(zāi)和救災(zāi)兩個功能。此外，聯(lián)動模式應(yīng)具有相對固定的功能和程序，但任何災(zāi)害事件的發(fā)生都具有一定的偶然性和隨機性，針對特定的災(zāi)害事件必須有特定的應(yīng)急模式。因此，設(shè)計城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式時應(yīng)綜合考慮其過程驅(qū)動和事件驅(qū)動特征?；谏鲜鰞煞矫嬖驑?gòu)建城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式。該模式包含三大核心內(nèi)容和七大保障機制。

3.2 減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式的核心內(nèi)容

城市減災(zāi)救災(zāi)模式以災(zāi)害風(fēng)險分析機制為基礎(chǔ)，進行城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃與災(zāi)害隱患的確定與撤銷；以社區(qū)作為災(zāi)害巡查的基礎(chǔ)單元，構(gòu)建災(zāi)害信息化預(yù)測預(yù)警平臺，供城市災(zāi)害應(yīng)急監(jiān)管中心進行災(zāi)害應(yīng)急決策并組織相關(guān)部門實施減災(zāi)救災(zāi)，形成多部門聯(lián)動工作機制和效能評估機制。圖2可見，該模式始于災(zāi)害風(fēng)險分析機制，終于減災(zāi)救災(zāi)效能評估機制，災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)測和預(yù)警信息化平臺是實施減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式的基石。

3.3 減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式的保障機制

城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式在國家相關(guān)法律法規(guī)允許和規(guī)定的框架下建構(gòu)，主要包括災(zāi)害風(fēng)險分析機制、災(zāi)情預(yù)警聯(lián)動發(fā)布機制、輿論宣傳聯(lián)動機制、政府社會聯(lián)合救助機制、減災(zāi)物資儲備機制、減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動工作機制和減災(zāi)救災(zāi)效能評估機制共七大機制，為城市減災(zāi)救災(zāi)提供組織和制度保障。

4 蘇州市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動機制實踐案例分析

蘇州市民政局近年來積極響應(yīng)中央、省委、市委關(guān)于創(chuàng)新社會管理的要求，將民政減災(zāi)救災(zāi)工作作為加強“政社互動”的一個切入點，不斷加強市減災(zāi)委各成員單位間溝通與協(xié)作，并強化政府與社會互動交流，以提升全市減災(zāi)救災(zāi)綜合能力。目前已經(jīng)在聯(lián)動工作制度體系構(gòu)建、聯(lián)動協(xié)調(diào)機制建設(shè)、災(zāi)情信息化管理制度規(guī)范、減災(zāi)救災(zāi)宣傳聯(lián)動和災(zāi)情預(yù)警發(fā)布聯(lián)動強化等方面進行了一系列實踐，成果顯著。

4.1 減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動工作制度體系構(gòu)建

近年來，蘇州市相繼出臺了《蘇州市民政局自然災(zāi)害救助應(yīng)急工作規(guī)程》、《蘇州市受災(zāi)人員冬春生活救助工作規(guī)程》、《關(guān)于加強自然災(zāi)害救助應(yīng)急物資儲備的通知》、《關(guān)于加強綜合減災(zāi)信息共享和災(zāi)害信息員隊伍共建工作的通知》、《蘇州市減災(zāi)委員會成員單位職責(zé)》等一系列工作制度規(guī)范性文件，不斷完善涵蓋應(yīng)急保障、社會動員、物資儲備、人才隊伍等多個方面的減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動工作制度體系。近期組織完成市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案修訂工作，確立了組織指揮、應(yīng)急準(zhǔn)備、響應(yīng)措施、恢復(fù)重建等工作重點，形成了全市從政府職能部門直至基層社區(qū)“左右銜接、上下配套”的自然災(zāi)害救助預(yù)案聯(lián)動體系。

4.2 減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動協(xié)調(diào)機制和災(zāi)情信息管理運行制度建設(shè)

由蘇州市減災(zāi)委員會牽頭，各成員單位密切互動，相互支持，初步建立起資源共享、有序聯(lián)動的三項減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，并通過健全災(zāi)情信息發(fā)布、上報、研判和現(xiàn)場值守等制度規(guī)范災(zāi)情信息管理，見表1。

表1 蘇州市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動協(xié)調(diào)機制和災(zāi)情信息管理運行制度建設(shè)匯總

4.3 強化減災(zāi)救災(zāi)宣傳聯(lián)動和災(zāi)情預(yù)警發(fā)布聯(lián)動機制

蘇州市減災(zāi)委員會充分利用國家“防災(zāi)減災(zāi)日”等紀(jì)念日，組織各成員單位聯(lián)合舉辦大型廣場宣傳咨詢活動。通過防災(zāi)減災(zāi)宣傳咨詢和應(yīng)急器材裝備展示，消防滅火、防震、急救等技能知識現(xiàn)場培訓(xùn)演示，組織群眾和學(xué)生參觀應(yīng)急避難場所等活動，廣泛宣傳防災(zāi)減災(zāi)知識；蘇州市各級政府在每年的防災(zāi)減災(zāi)宣傳周期間通過報刊、電視、廣告屏以及各類短信平臺等宣傳媒介，發(fā)布災(zāi)情預(yù)警信息并廣泛開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育活動，以引導(dǎo)社會公眾提高防范災(zāi)害風(fēng)險意識并營造人人參與防災(zāi)減災(zāi)的社會氛圍。蘇州市減災(zāi)委員會、蘇州市應(yīng)急管理委員會和蘇州市民政局共同組織編印了《蘇州居民防災(zāi)應(yīng)急手冊》，形象介紹各種防災(zāi)常識和自救技能，在全市免費發(fā)放20萬冊，幫助市民掌握預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件的知識以及自救互救技能以減少和避免生命財產(chǎn)遭受損失并增強突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)對能力。

由市福彩社會福利基金資助，市民政局又將投入220余萬元實施災(zāi)害預(yù)警信息屏布點項目，依托市氣象局信息發(fā)布平臺，聯(lián)動發(fā)布氣象信息、防災(zāi)減災(zāi)知識和各類災(zāi)害預(yù)警信息，重點覆蓋城鄉(xiāng)部分街道、社區(qū)和福利院、敬老院等社會福利機構(gòu)，旨在加強基層災(zāi)情預(yù)警信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，普及各類災(zāi)害知識和防災(zāi)應(yīng)急要點，提高基層防范和應(yīng)對各類災(zāi)害事件的能力。

當(dāng)然，蘇州市目前仍在積極探索完善減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動機制的途徑，今后應(yīng)繼續(xù)本著“以人為本、民生優(yōu)先”的原則，緊密結(jié)合該市以“政社互動”為核心的社會管理新模式，在災(zāi)害風(fēng)險分析和災(zāi)害防治動態(tài)規(guī)劃機制、社區(qū)災(zāi)害群策群防信息化平臺建設(shè)、救災(zāi)物資儲備機制和災(zāi)害救助復(fù)合機制等方面豐富減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式和機制的內(nèi)涵建設(shè)。

5 結(jié)論與展望

從社會災(zāi)害風(fēng)險系統(tǒng)構(gòu)成和災(zāi)害風(fēng)險形成機制分析入手，概括總結(jié)出城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動機制的理論與技術(shù)體系，基于此構(gòu)建城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式和機制，主要完成以下成果：（1）以災(zāi)害風(fēng)險系統(tǒng)構(gòu)成和災(zāi)害風(fēng)險形成機制為切入點，構(gòu)建起城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動機制所需的理論體系、技術(shù)體系、法律體系、輿論體系和保障體系；（2）構(gòu)建從災(zāi)害風(fēng)險分析入手，包含災(zāi)害風(fēng)險分析和災(zāi)害防治動態(tài)規(guī)劃機制、社區(qū)災(zāi)害信息化監(jiān)測與管理、減災(zāi)救災(zāi)效能評估等核心內(nèi)容的城市減災(zāi)救災(zāi)模式；（3）形成以減災(zāi)救災(zāi)模式為核心，包含減災(zāi)救災(zāi)風(fēng)險分析機制、災(zāi)情預(yù)警聯(lián)動發(fā)布機制和災(zāi)害救助復(fù)合機制等七大機制的城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動機制。

今后應(yīng)進一步強化社區(qū)等基層單位災(zāi)害監(jiān)測信息化手段，擴大網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在社區(qū)災(zāi)害信息化監(jiān)測平臺建設(shè)中的應(yīng)用，力爭構(gòu)建“巡查無死角，聯(lián)動全方位”的減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式；加大高新技術(shù)裝備的投入，增加低空遙感即時巡查裝備的投入力度，在突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急處置過程中實時監(jiān)控災(zāi)害的蔓延和災(zāi)害救助的效率，盡快形成“天上看，地上查，網(wǎng)上管”的城市減災(zāi)救災(zāi)一體化聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，并逐步強化城市減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動模式和機制。

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Research and practice of city disaster mitigation and relief linkage mechanism:a case study of Suzhou City

LIAN Dajun1，SU Qun2，ZHANG Jihong3，DONG Kaiquan3，MA Qianli3
（1.School of Environmental Science and Engineering，SUST，Suzhou 215009，China；2.School of Architecture& Urban Planning，SUST，Suzhou 215011，China；3.Suzhou Civil Affairs Bureau，Suzhou 215031，China）

In this paper,we analyzed the structure and formation mechanism of city disaster risk system and discussed the status of city disaster risk.Then we put forward the key theory and technology system of modern disaster mitigation and relief.On this basis,we established the city disaster mitigation and relief linkage pattern and mechanism.Finally,taking Suzhou City for example,we introduced the practice effect of this pattern and gave some suggestions for improvement.

city disaster risk；disaster mitigation and relief；linkage pattern；linkage mechanism

X43

A

1672－0687（2015）01－0064－05

責(zé)任編輯：謝金春

2014－05－15

住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部科學(xué)技術(shù)項目（2011-K9-23）

連達軍（1972-），男，山西屯留人，副教授，博士，研究方向：工程測量，GPS和空間信息決策分析。