李 煜

國防白皮書，作為一國政府公開向國際社會發(fā)表的國防政策文本，已經(jīng)成為增進國家間信任、增加軍事透明度的有效手段，越來越多的國家開始發(fā)表國防白皮書。隨著中國綜合實力和國際影響力的大幅提升，國際社會更加關心中國的國防政策和軍力發(fā)展，每部中國國防白皮書的面世都受到世界的高度關注。因而，重視國防白皮書的戰(zhàn)略效應，通過白皮書大力宣傳中國的防御性國防政策，樹立中國和平發(fā)展的國際形象和增強中國軍隊軟實力的影響力，應當成為宣傳強國強軍目標的重大形象工程。對世界主要國家和地區(qū)國防白皮書進行比較研究，是國防白皮書相關研究的基礎理論課題，對于做好中國國防白皮書的研究制定與發(fā)表具有重要的理論意義和應用價值。

一、國防白皮書概述

定期或不定期地發(fā)表國防白皮書，已經(jīng)成為當今世界越來越多國家采取的做法。發(fā)表國防白皮書是一國政府的主動行為，目前沒有統(tǒng)一的國際范本。進行國防白皮書比較研究，首先需要對國防白皮書的概念進行界定，劃分出國防白皮書應包括的文本范圍；追溯國防白皮書的起源及其發(fā)展歷程；對國防白皮書進行類型劃分，并梳理總結國防白皮書的基本特點。

（一）國防白皮書的界定

世界各國的國防白皮書作為其最高權力機構發(fā)表的政府文告，基本上依據(jù)本國的國情軍情以及周邊安全環(huán)境進行擬制和擇機發(fā)表，而國際上并沒有統(tǒng)一的文本格式或擬制工作規(guī)范。

1．定義

《辭?！穼Α鞍灼钡亩x為：“一國政府或議會正式發(fā)表的、封面為白色的重要文件或報告書……是某些國家的官方文書的代稱?！眹腊灼词顷P于一國國防事務和相關政策的政府文告。目前，國際上對國防白皮書沒有統(tǒng)一的定義。有的定義為“闡述一國國防現(xiàn)狀的重要政策文件，它應公開出版，并介紹一國國防的中長期戰(zhàn)略發(fā)展框架”；有的定義為“由各國主管國防的部門發(fā)布的對國防政策權威的、公開的、官方的聲明，全面描述一國與國防相關的問題，它是政府的最權威的國防文告”。

經(jīng)過對目前世界各國國防白皮書比較研究發(fā)現(xiàn)，國防白皮書有一些共同特質(zhì)。從擬制發(fā)表的主體機構看，國防白皮書一般由各國權威機構制定，多數(shù)由國防部發(fā)表，部分以政府或國家元首名義發(fā)表，或由政府特定主管部門發(fā)表。從涵蓋內(nèi)容看，國防白皮書一般包括安全環(huán)境分析、國防政策闡釋、國防和軍隊現(xiàn)狀介紹等內(nèi)容，部分還包括國防和軍隊建設規(guī)劃、國防費等內(nèi)容。從發(fā)表目的看，國防白皮書一般用于向國際社會和國內(nèi)公眾闡釋各國的國防政策及相關活動，表明一國維護世界和平和參與國際安全合作的意圖，部分國家還通過國防白皮書闡述其國防需求以爭取國防資源支持。

綜上所述，本文將國防白皮書定義為：一國政府或議會公開發(fā)表的闡釋一國國防政策、國防和軍隊現(xiàn)狀及發(fā)展以及國防相關活動的文告或文件。它通常能起到宣示國防政策、規(guī)劃指導國防和軍隊建設、塑造國家形象、爭取國防資源支持等作用。

2．文本范圍

國防白皮書并不僅限于名稱為“國防白皮書”的國防政策文本，劃定國防白皮書的文本范圍不能僅看文本名稱或封面顏色，應該從文本功能和內(nèi)容等實質(zhì)性問題上考慮。國防白皮書應該滿足的一般條件包括：首先，該文本應是一國關于國防最權威的文件之一。國防白皮書是一國關于國防的政府文告，一般應由國防部等國家權威機關發(fā)表，是對一國國防政策最權威的宣示。其次，文本的主要內(nèi)容應是一國的國防。在政策層面，應包括一國的國防政策（國家進行國防建設和國防斗爭的基本行為準則）和軍事戰(zhàn)略（籌劃和指導軍事建設與軍事斗爭全局的方略）。在實踐層面，應包括國家以國防政策為依據(jù)所進行的國防活動以及與國防有關的其他活動。另外，文本必須是公開發(fā)表的。各國國防政策文本一般分為保密和公開兩種，國防白皮書為公開發(fā)表的文本。

符合以上條件的各國國防政策文本都屬于國防白皮書。世界各國國防白皮書從文本名稱、框架內(nèi)容、文字長短到擬制發(fā)表工作機制存在很大差別。部分國家直接采用“國防白皮書”1作為文本名稱（如韓國、日本、德國、保加利亞、希臘、立陶宛、泰國、越南等），部分國家的《戰(zhàn)略防務評估》報告（如英國、美國、克羅地亞等）《年度國防報告》（如印度、美國、南非等）《軍事學說》（如俄羅斯、白俄羅斯等）《國防發(fā)展規(guī)劃》（如新西蘭、拉脫維亞等）等，從文本性質(zhì)上看也相當于國防白皮書。另外，國防白皮書與文件封面顏色并沒有必然聯(lián)系。隨著時代的發(fā)展，世界各國國防白皮書不再限于白色封皮，封面設計豐富多彩、各具特色。

（二）國防白皮書的起源與發(fā)展

國防白皮書的起源，最早可追溯到17世紀的英國?，F(xiàn)代意義上的國防白皮書，是伴隨著建立信任措施和軍事透明度問題而發(fā)展起來的，而冷戰(zhàn)后，世界格局的巨大變化推動越來越多國家開始發(fā)表國防白皮書。當今全球化時代，發(fā)表國防白皮書已經(jīng)成為許多國家主動展示和平意愿、積極參與國際安全合作的有效手段之一。

1．歷史起源

歷史上，“白皮書”一詞最早出現(xiàn)在17世紀的英國議會文件。當時，英國議會的主要文件包括五大部分：上議院文件、上議院議案、下議院文件、下議院議案和奉女王（或國王）之命向議會提出的文書（CommandPaper）。其中，奉女王（或國王）之命向議會提出的文書包括5個部分，即各部門向議會提出的重要政策提議（白皮書）、咨詢文件（綠皮書）、外交文件（條約）、政府對特選委員會報告的回復、主要審查委員會的報告和某些政府部門的報告和評估。當時英國國防部門向議會提交的關于國防的重要政策提議，具備了國防白皮書的某些特征，可以說是國防白皮書的雛形。但是，這種“國防白皮書”僅作為政府和議會的內(nèi)部文件，并沒有向國際社會和國內(nèi)民眾公開，還不能算作現(xiàn)代意義上的國防白皮書。

2．建立信任措施過程中興起的現(xiàn)代國防白皮書

現(xiàn)代國防白皮書是伴隨著建立信任措施（CBMs）和軍事透明度問題發(fā)展起來的。第二次世界大戰(zhàn)結束后，美、蘇之間重啟軍事透明度問題的探討。公布國防白皮書、公布軍事戰(zhàn)略意圖及軍事部署等成為增加透明度的具體措施。英國和美國率先把提交給議會和國會的年度報告向民眾和國際社會公開。如美國20世紀五、六十年代發(fā)表的《國防計劃與國防預算》，英國1957年國防白皮書《未來防務概述》和1962年國防白皮書《1962年防務宣言：未來的五年》等。這一階段的國防白皮書僅是提高透明度的象征，并沒有太多實質(zhì)性內(nèi)容。進入70年代后，美、歐范圍內(nèi)倡導建立信任措施的概念和實踐，軍事透明度被確立為基本原則之一，一些西方國家開始把國防白皮書作為建立信任措施的一種重要手段。在此背景下，1970年，日本發(fā)表第一部《防衛(wèi)白皮書》，明確表達了日本期望在國際舞臺上作出貢獻的愿望。同一時期，其他一些西方國家也相繼發(fā)表本國國防白皮書，法國于1972年發(fā)表首部國防白皮書，澳大利亞于1976年發(fā)表了首部國防白皮書。

3．冷戰(zhàn)后的發(fā)展熱潮

美國、加拿大、澳大利亞等國制定并完善了礦業(yè)生態(tài)補償相關措施。例如美國的“濕地融資計劃”，澳大利亞的“環(huán)境凈收益計劃”，加拿大要求礦業(yè)主與政府簽署“損益協(xié)議書”，做好利益分配和生態(tài)補償[13]。同時還著重對廢棄礦山進行改造，發(fā)展礦山公園和礦業(yè)旅游。

冷戰(zhàn)結束后，國際社會對各國軍事活動方面的主動透明的期望越來越高，發(fā)表國防白皮書日漸成為相關國家增進軍事和戰(zhàn)略互信的重要手段，在世界范圍內(nèi)掀起了發(fā)表國防白皮書的熱潮。

亞太地區(qū)國防白皮書的發(fā)展，是伴隨著冷戰(zhàn)后亞太建立信任措施進程同步開展的。在1995年東盟地區(qū)論壇第二次外長會議上，各國總理在發(fā)表的宣言中呼吁：“東盟地區(qū)論壇參與國向東盟地區(qū)論壇或者東盟地區(qū)高峰會，自愿地提供一個每年一度國防政策申明?！痹谶@一宣言的促進下，泰國、印尼、柬埔寨等國都發(fā)表了國防白皮書。目前，東盟10國中有6國已發(fā)表綜合型國防白皮書2。同一時期，美洲半球委員會于1992年在智利圣地亞哥召開了美洲國防部長工作會議，號召各國發(fā)表國防白皮書，并為各國國防白皮書的擬制工作做了很多基礎性工作，如提供白皮書的大致提綱、介紹國防白皮書應包含的大概內(nèi)容等。在其直接推動下，20世紀90年代，加拿大、智利、巴西、阿根廷、烏拉圭等美洲國家相繼發(fā)表了國防白皮書。

經(jīng)過20世紀70年代歐洲建立信任措施，以及冷戰(zhàn)后亞太、拉美等地區(qū)建立信任措施的兩次大力推動，發(fā)表國防白皮書的國家不斷增加。目前，世界上發(fā)表國防白皮書的國家已發(fā)展到80個左右。

（三）國防白皮書的類型與特點

雖然世界各國由于歷史、文化、政治制度和國家實力等因素的差異，其國防白皮書的擬制發(fā)表和名稱形式等有很大不同，但從其涵蓋內(nèi)容和功能上看，可以劃歸兩大基本類型，并且具有一些明顯的共同特征。

1．主要類型

經(jīng)過對世界各國國防白皮書的廣泛研究，從其基本功能和涵蓋內(nèi)容角度對國防白皮書進行了分類。一般而言，國防白皮書可以劃分為綜合型國防白皮書和專題型國防白皮書兩種。

綜合型國防白皮書，是指內(nèi)容涵蓋廣泛、涉及國防和軍隊建設全方位的國防白皮書。綜合型國防白皮書側重全面系統(tǒng)闡述國防政策的基本內(nèi)容，以及國防和軍隊建設重大戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略舉措等宏觀層面的內(nèi)容。目前，世界各國發(fā)表的國防白皮書大多屬于綜合型國防白皮書。中國1998～2010年發(fā)表的7部《中國的國防》白皮書就屬于綜合型國防白皮書。屬于這一類型的國防白皮書，還有美國的《國防報告》3，英、法、德等國的《國防白皮書》，日本的《防衛(wèi)白皮書》，韓國的《國防白皮書》，印度的年度《國防報告》等。多數(shù)國家發(fā)表綜合型國防白皮書有相對穩(wěn)定的時間間隔。

專題型國防白皮書，是指內(nèi)容集中于國防和軍隊建設的某一具體方面的國防白皮書。這類國防白皮書一般聚焦于國防特定領域，如核領域、太空、網(wǎng)絡空間等；或是集中闡述國防相關的某一特定問題，如武裝力量運用或國防和軍隊改革等問題。如：中國2015年發(fā)表的《中國的軍事戰(zhàn)略》白皮書、英國2006年發(fā)表的《英國核威懾的未來》、新加坡2004年發(fā)表的《反恐戰(zhàn)：新加坡國家安全戰(zhàn)略》、美國2011年發(fā)表的《網(wǎng)絡空間國際戰(zhàn)略：網(wǎng)絡化世界中的繁榮、安全與開放》等。專題型國防白皮書的發(fā)表沒有特定的時間規(guī)律，各國依據(jù)實際需要適時發(fā)表。

國防白皮書是各國政府依據(jù)國家安全形勢和國內(nèi)政治需求發(fā)表的政府文告，每部國防白皮書的發(fā)表都有既定的政治目的。與其他政府文告相比較，國防白皮書具有一些顯著的特點。

一是權威性。國防白皮書一般由國防部等權威機構負責制定，然后交由國家立法機構進行審議，其內(nèi)容主要包括國家的國防政策、國防行為及其一切國防活動。無論從發(fā)布程序、發(fā)布機構，還是從其所承載的內(nèi)容來說，國防白皮書都代表了一國對其國防政策最權威的闡釋，具有很強的權威性。各國有關國防和軍事方面的許多政策文本都設有保密等級，保密文本的影響范圍有很強的限制性。國防白皮書完全公開的特性，使其成為影響范圍最廣的國防政策文本，也是國際社會和本國公民監(jiān)督一國政府履行其國防政策的依據(jù)。

二是政策性。國防白皮書通常是一國國防政策主旨內(nèi)涵的高度凝練，將一國散見于各種法律、法規(guī)、政策文本中的相關國防政策高度系統(tǒng)化、標準化。國防白皮書主要內(nèi)容之一就是一國的國防理念、國防方針、軍事原則等，因而具有很強的政策性。國防白皮書中闡述的國防政策，一經(jīng)公開即成為本國國防行為的政策依據(jù)，其后發(fā)表的其他政策文本都應與其保持政策上的一致，可以作為其他國防相關文件制訂的政策依據(jù)。

三是時代性?，F(xiàn)代國防白皮書的興起，始于冷戰(zhàn)期間美蘇為防止核戰(zhàn)爭、歐洲各國為建立軍事互信的過程中，本身就是時代的產(chǎn)物。冷戰(zhàn)后，隨著世界安全環(huán)境的變化，為增進互信維護和平環(huán)境，大批國家開始發(fā)表國防白皮書，也是適應時代的選擇。當前，隨著經(jīng)濟全球化和世界多極化的發(fā)展，和平與發(fā)展成為時代的主題，各國相互依存加深，共同利益增加。在這一時代背景下，越來越多的國家愿意通過發(fā)表國防白皮書的形式表達本國熱愛和平、支持建立信任措施的誠意。因此，國防白皮書具有很強的時代性特征。

四是社會性。國防白皮書是世界各國擬制過程中社會參與度最高的國防政策文本。各國國防不僅僅是國防部和軍隊的事務，各國政府在擬制國防白皮書過程中都注意協(xié)調(diào)各個部門、征詢社會各個階層的意見，各國擬制國防白皮書過程中也體現(xiàn)出其社會生活的一些特征。例如，澳大利亞政府在擬制2013年國防白皮書時，十分重視參照公眾的意見，共收到100多份公共意見書。

注釋：

1.英文一般為Defense White Paper/ White Paper on Defense, 也有用White Book代替White Paper一詞的。

2.東盟國家發(fā)表綜合型白皮書的有：泰國、印度尼西亞、文萊、柬埔寨、菲律賓、越南。新加坡不定期發(fā)表過專題型國防白皮書。

3.由于《四年防務評估報告》《國家軍事戰(zhàn)略》和各種專題型國防白皮書的相繼發(fā)表，美國《國防報告》涵蓋的內(nèi)容不斷縮減、重要性逐步下降，2005年后已停止發(fā)表。

［1］Permanent Council of The Organization of American States Committee on Hemispheric Security,“Report of The Chair of The Committee on Hemisphere Security Regarding The Guidelines on Developing National Defence Policy And Doctrine Papers”，OEA/Ser. G. CP/CSH-504/02 corr.1,2001（11）。

［2］Bates Gill and JN Mak, ed. Arms, Transparency, Security in South-east Asia, p.80.Oxford Publication Press, 1997.

［3］張萬年.當代世界軍事與中國國防.北京：軍事科學出版社，1999.

［4］http://www.opsi.gov.uk/official-publications/publishing-guidance/how-to-publish-a-commandpaper.pdf.

［5］Kenneth W. Allen，“Confidence-building Measures and the People’s Liberation Army”, The PRC’s Reforms at Twenty: Retrospect and Prospects, Taipei, Taiwan. National Chengchi University Sun Yat-sen Graduate Institute of Social Science and Humanities, 1999, April 8-9.

［6］“Chairman statement of the Second ASEAN Regional Forum(ARF), Aug. 1995, Bandar Seri Begawan”, provided to the Northeast Asia Peace and Security Network by the Pacific Forum CSIS, Honolulu.

［7］Permanent Council of The Organization of American States Committee on Hemispheric Security,“Report of The Chair of The Committee on Hemisphere Security Regarding The Guidelines on Developing National Defence Policy And Doctrine Papers”, OEA/Ser.G. CP/CSH-504/02 corr.1,2001（11）.