孫昉

調(diào)取漢丹江之水緩解京津等地水資源短缺的南水北調(diào)中線工程通水在即，如何在確保“一江清水供北京”的同時(shí)，有效實(shí)現(xiàn)自身的循環(huán)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展，成為擺在中線調(diào)水工程重要水源地—陜西漢中、安康、商洛等陜南三市面前的一項(xiàng)緊迫課題。

專家建議：建立國(guó)家級(jí)漢丹江水源地保護(hù)區(qū)，實(shí)行資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，讓供水區(qū)和用水區(qū)共同受益、共同發(fā)展，使南水北調(diào)工程真正成為南北雙贏工程。

8月23日，由陜南發(fā)展研究院主辦的“漢水進(jìn)京與陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展”研討會(huì)在漢中陜西理工學(xué)院舉行。

調(diào)取漢江、丹江之水緩解北京、天津等地水資源短缺的南水北調(diào)中線工程將于今年10月正式通水，如何在確保調(diào)水水質(zhì)和水量的前提下實(shí)現(xiàn)自身的循環(huán)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，成為擺在中線調(diào)水工程重要水源地—陜西的漢中、安康、商洛等陜南三市面前的一項(xiàng)緊迫課題。

會(huì)議上，來自陜西省和漢中、安康、商洛等三市政府相關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志，陜南發(fā)展研究院所依托的陜西理工學(xué)院、安康學(xué)院、商洛學(xué)院的主要負(fù)責(zé)人，以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、水利、農(nóng)業(yè)、旅游、法律等領(lǐng)域的專家學(xué)者50余人匯聚一堂，圍繞南水北調(diào)中如何正確處理局部與全局、地方與中央、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則下實(shí)現(xiàn)“一江清水供北京”，如何正確認(rèn)識(shí)漢水進(jìn)京給陜南發(fā)展帶來的制約和機(jī)遇，如何在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)保護(hù)任務(wù)艱巨的情況下實(shí)現(xiàn)陜南循環(huán)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展等議題，從發(fā)展方向、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、政策措施、體制機(jī)制等多個(gè)方面深入研討論證，積極建言獻(xiàn)策，共謀陜南發(fā)展大計(jì)。

一江清水供北京

由于受氣候特征和地理環(huán)境的影響，我國(guó)的水資源形成了“南澇北旱”的空間格局，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的生產(chǎn)生活長(zhǎng)期遭受嚴(yán)重影響和制約。

“早在1952年10月30日，毛主席就曾提出‘南方水多，北方水少，如有可能，借點(diǎn)水來也是可以的設(shè)想，此后，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，科技工作者進(jìn)行了大量的野外勘查和測(cè)量，在分析比較50多種方案的基礎(chǔ)上，形成了南水北調(diào)東線、中線和西線三條線路調(diào)水的基本方案。”陜西省決策咨詢委員會(huì)委員、陜南發(fā)展研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任王圣學(xué)教授說。

南水北調(diào)是緩解中國(guó)北方水資源嚴(yán)重短缺局面的戰(zhàn)略性工程，是目前全世界規(guī)模最大、距離最長(zhǎng)、受益人口最多、范圍最廣、史無前例的調(diào)水工程。東、中、西三條調(diào)水線路將與長(zhǎng)江、淮河、黃河、海河相互連接，構(gòu)建起“南北調(diào)配、東西互濟(jì)”、“四橫三縱”的水資源格局。調(diào)水工程通過跨流域的水資源合理配置，在不影響南方生態(tài)的情況下滋補(bǔ)北方，有效緩解我國(guó)北方水資源嚴(yán)重短缺問題，促進(jìn)南北方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2003年12月30日開工的南水北調(diào)中線工程，以位于湖北省境內(nèi)的丹江口水庫(kù)為取水口，但其上游水源則是發(fā)源于陜南的漢江和丹江。其中，漢江發(fā)源于陜西省漢中市寧強(qiáng)縣北的米倉(cāng)山，自西而東流經(jīng)漢中、安康兩市13個(gè)縣（區(qū)），在安康市白河縣進(jìn)入湖北省，至武漢市匯入長(zhǎng)江。丹江為漢江支流，發(fā)源于陜西省商洛市商州區(qū)的鳳凰山東南側(cè)，流經(jīng)陜南3個(gè)縣（區(qū)），經(jīng)過河南，在湖北丹江口匯入漢江。丹江口水庫(kù)匯流區(qū)總面積約80000平方公里，其中62335平方公里在陜西境內(nèi)，約占匯流區(qū)總面積的77.92%；年入庫(kù)水量398.2億立方米，陜西漢、丹江干流年出境水量為264.36億立方米，占丹江口入庫(kù)水量的66.39%。

南水北調(diào)中線主體工程目前已基本完工，干渠充水試驗(yàn)安全平穩(wěn)，計(jì)劃今年10月開始向北京、天津等19個(gè)大中城市及100多個(gè)縣市供水，真正實(shí)現(xiàn)“一江清水供北京”。通水后，受水區(qū)城市生活供水保證率將達(dá)到95%以上，工業(yè)供水保證率將達(dá)到90%以上，并將為受水區(qū)帶來重要的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

問渠哪得清如許

水質(zhì)、水量能否達(dá)標(biāo)是南水北調(diào)中線調(diào)水工程成敗的關(guān)鍵。漢中市副市長(zhǎng)王春麗表示，“南水北調(diào)對(duì)陜南的發(fā)展提出了更高的要求，陜南三市在南水北調(diào)工程中肩負(fù)著光榮而艱巨的歷史重任，這一區(qū)域的生態(tài)建設(shè)決定著整個(gè)中線調(diào)水工程的水質(zhì)和水量。工程實(shí)施以來，漢中市以生態(tài)、環(huán)保、綠色為目標(biāo)，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，努力確保一江清水供北京。隨著通水期的臨近，我們?cè)桨l(fā)感覺到任務(wù)的艱巨。”

作為漢江的源頭城市和主要水源地，漢中市目前正在積極推進(jìn)“四大戰(zhàn)役”和“四大工程”，也就是從2014年至2016年利用3年時(shí)間，全面開展?jié)h江流域污染防治專項(xiàng)行動(dòng)，大力推進(jìn)以漢江流域縣城和39個(gè)鎮(zhèn)為重點(diǎn)的污水垃圾集中處理、以中心城區(qū)和平川縣城為重點(diǎn)的城市揚(yáng)塵治理、以企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能為重點(diǎn)的節(jié)能減排治污、以農(nóng)村環(huán)境整治為重點(diǎn)的面源污染治理等四大戰(zhàn)役。同時(shí)，配套實(shí)施以城市生活飲用水水源安全、工業(yè)企業(yè)廢氣污染整治、重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)以及加強(qiáng)煙花爆竹銷售、燃放管理等為主的綠水、藍(lán)天、青山、寧?kù)o等四大工程，以保障漢江持續(xù)不間斷地足量輸出優(yōu)質(zhì)水源。

漢江是安康最大的資源，作為南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)地，安康擁有陜西60%左右的水資源。近年來，在治污護(hù)水方面，安康市先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)入河排污口監(jiān)督管理工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)排污口設(shè)置審批工作的通知》等措施，對(duì)入河排污口進(jìn)行逐個(gè)登記、依法監(jiān)管、綜合治理，嚴(yán)厲打擊向江河私排、偷排、亂排污水等違法行為。要求漢江沿岸的排污口一律接入城市污水管網(wǎng)，無法接入的必須修建污水沉淀池進(jìn)行過渡，不得將污水直接排入漢江，堅(jiān)決保護(hù)一江清水不受污染。

據(jù)安康市南水北調(diào)辦公室副主任姚青臻介紹，安康市還相繼出臺(tái)了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、漢江水質(zhì)保護(hù)、山林經(jīng)濟(jì)、涉水產(chǎn)業(yè)等一系列政策措施。將包括自然文化資源保護(hù)區(qū)、重要水源地、海拔2600米以上山地等58處1545平方公里的區(qū)域，明確劃定為禁止開發(fā)區(qū)域。

“為有源頭活水來”，商洛市從講政治的戰(zhàn)略高度自覺擔(dān)當(dāng)歷史責(zé)任，把丹江流域綜合治理與丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持和水污染防治、農(nóng)村環(huán)境連片整治、陜南移民搬遷、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等相結(jié)合，加大污染治理力度，筑牢防洪保安工程，強(qiáng)化水源地建設(shè)、提速生態(tài)建設(shè)步伐，以農(nóng)業(yè)、工業(yè)重點(diǎn)污染源為突破口，加快丹江沿線重要集鎮(zhèn)等人口聚居區(qū)生活污水處理設(shè)施建設(shè)、企業(yè)污水處理回收和畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)綜合治理等工作。王圣學(xué)指出，“‘十一五以來，商洛市在地方財(cái)政極度困難的情況下，投入農(nóng)、林、水事業(yè)的財(cái)政支出年均增幅超過50%，投入環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出年均增幅達(dá)70%以上，為維護(hù)、培育丹江的優(yōu)良水質(zhì)和豐沛水量付出了難能可貴的代價(jià)?！?/p>

“中線一期工程調(diào)水90億立方米，其中70%的水來自陜南的漢江和丹江。工程開工以來，陜南三市為保證一江清水進(jìn)北京，持續(xù)不斷地實(shí)施水土保持治理，放棄了大量工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，工業(yè)化進(jìn)程大大減緩。陜南人民為南水北調(diào)工程做出的巨大犧牲和貢獻(xiàn)，是不容忽視、必須肯定的，可以說是功不可沒?！标兾魇Q策咨詢委員會(huì)委員、省水利廳原廳長(zhǎng)譚策吾強(qiáng)調(diào)。

調(diào)水應(yīng)當(dāng)有補(bǔ)償

陜南作為重要水源地，其生態(tài)建設(shè)與保護(hù)，不僅關(guān)乎著京津冀豫等受水地區(qū)的飲水安全，還影響著長(zhǎng)江流域的持續(xù)發(fā)展，更決定著漢江、丹江流域的區(qū)域發(fā)展方式、發(fā)展水平，以及當(dāng)?shù)厝罕姷纳罘绞胶蜕钏健?/p>

按照國(guó)務(wù)院“先節(jié)水后調(diào)水，先治水后通水，先保水后用水”的要求，漢中、安康、商洛等陜南三市，面臨著嚴(yán)峻的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和節(jié)水、保水、治污以及生態(tài)建設(shè)任務(wù)，陜南的發(fā)展也因此而遭遇了更多的制約和阻力。他們的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型之路、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之路，與送水進(jìn)京之路相比，可能將會(huì)更加漫長(zhǎng)、更為艱巨。

在為確保供水安全而進(jìn)行的發(fā)展轉(zhuǎn)型和生態(tài)保護(hù)過程中，陜南地區(qū)工業(yè)發(fā)展受限、就業(yè)壓力增大、城鄉(xiāng)居民和財(cái)稅收入銳減，而投入水污染防治、垃圾處理、水土保持、森林管護(hù)、開發(fā)移民等方面的資金需求卻不斷加大。王圣學(xué)舉例介紹道，“漢中市為了保護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境，近年來關(guān)停并轉(zhuǎn)了一大批能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，但有可能帶來污染、影響漢江水質(zhì)的化肥、冶金、礦產(chǎn)采選、黃姜、醫(yī)藥化工等企業(yè)，工業(yè)總產(chǎn)值、利稅都受到了不小的影響。商洛市自2008年以來，相繼實(shí)施了亨豐紙業(yè)公司廢水治理、葡萄酒公司清潔生產(chǎn)、金川豐幸公司皂素清潔生產(chǎn)等一大批項(xiàng)目，有效減少了工業(yè)污染；開展了6縣區(qū)138條流域綜合治理，總投資額超過8億元?！北Ｗo(hù)水源導(dǎo)致地方財(cái)政收入減少、公共開支增加、財(cái)政補(bǔ)貼擴(kuò)大等一系列問題，這對(duì)于地處全國(guó)“集中連片貧困地區(qū)”的陜南來說，無疑是雪上加霜般的制約和挑戰(zhàn)。

南水北調(diào)對(duì)陜南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的嚴(yán)重影響，受到了中央和陜西省委省政府的高度重視，近年陜南所接受的轉(zhuǎn)移支付也逐步加大。譚策吾介紹說，“中央財(cái)政每年對(duì)陜南漢丹江流域生態(tài)功能補(bǔ)償21.67億，對(duì)漢丹江上游水土流失治理重點(diǎn)投入約20多億?！钡@與調(diào)水工程對(duì)陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響相比，仍然是杯水車薪。譚策吾呼吁，國(guó)家和陜西在轉(zhuǎn)移支付、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域資源配置、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移與發(fā)展等方面應(yīng)該給予陜南更多的支持和幫助，進(jìn)一步彌補(bǔ)陜南為保護(hù)漢丹江水資源安全所做出的犧牲。

保護(hù)本身就意味著付出，意味著代價(jià)。南水北調(diào)受水區(qū)使用的水資源除了工程的直接成本，其中還蘊(yùn)含著陜南民眾的勞動(dòng)價(jià)值和精神價(jià)值。但單靠民眾的“政治覺悟”和“無償、義務(wù)、犧牲”，不足以支持調(diào)水事業(yè)的和諧、可持續(xù)發(fā)展。陜南發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、商洛學(xué)院院長(zhǎng)劉建林教授認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)通過水資源調(diào)用的保護(hù)與補(bǔ)償強(qiáng)化受水區(qū)對(duì)輸水區(qū)勞動(dòng)價(jià)值和精神付出的承認(rèn)。這既是對(duì)受水區(qū)使用水資源的保障性投入，也是對(duì)所調(diào)用水資源中附著的勞動(dòng)成果的回饋。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”。西北政法大學(xué)法學(xué)研究所所長(zhǎng)、環(huán)境法學(xué)教授李永寧提出，陜南地區(qū)應(yīng)該樹立綠色GDP、生態(tài)GDP發(fā)展理念。增強(qiáng)爭(zhēng)取補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)和信心，把調(diào)水工程補(bǔ)償和生態(tài)功能區(qū)保護(hù)補(bǔ)償相結(jié)合，理直氣壯地爭(zhēng)取行政方式、市場(chǎng)方式、協(xié)商方式、民間捐助、對(duì)口支援等多種形式的水資源補(bǔ)償。

著名水利專家、中國(guó)工程院院士、長(zhǎng)安大學(xué)環(huán)境工程學(xué)院教授李佩成建議，陜西省政府應(yīng)積極爭(zhēng)取將秦巴山區(qū)的南水北調(diào)水源涵養(yǎng)區(qū)列入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)地區(qū)。南水北調(diào)工程建成投產(chǎn)后，國(guó)家應(yīng)對(duì)供水受益區(qū)按供水量征收水資源費(fèi)并返還水源區(qū)，用于水土保持、污染治理和經(jīng)濟(jì)損失彌補(bǔ)，使水源區(qū)、用水區(qū)在南水北調(diào)工程中共同受益、共同發(fā)展?；蛟S，這樣將有望真正實(shí)現(xiàn)調(diào)水工程的“南北雙贏”，才有可能真正體現(xiàn)南北和諧發(fā)展的初衷。

著力打好生態(tài)牌

十八大提出：“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！睂?duì)于陜南三市來說，這不失為破解困局、變短板為優(yōu)勢(shì)、化優(yōu)勢(shì)為效益的發(fā)展良機(jī)。

陜南是秦嶺巴山環(huán)抱中的物產(chǎn)豐饒之地，也是陜西乃至全國(guó)的重要資源地，尤其是其充沛的水資源給建設(shè)生態(tài)文明提供了得天獨(dú)厚的有利條件。李佩成院士認(rèn)為，“陜南應(yīng)正確看待和對(duì)待中線調(diào)水工程，做好水文章，抓好綠色產(chǎn)業(yè)，探索建立‘水市場(chǎng)和‘水銀行，把壞事變成好事，依托明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和人文優(yōu)勢(shì)，率先建成美麗之地，為建設(shè)美麗中國(guó)作出具有自己特色的貢獻(xiàn)?！?/p>

陜西省水利廳引漢濟(jì)渭辦公室主任蔣建軍認(rèn)為，陜南所處的自然環(huán)境和水資源保護(hù)的硬約束，決定了陜南的發(fā)展必須以生態(tài)文明建設(shè)為突破口，進(jìn)而尋求經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等整體幸福發(fā)展、和諧發(fā)展的科學(xué)路徑與合理空間。他建議加快研究建立有別于全省的適合陜南發(fā)展實(shí)際要求的考核指標(biāo)體系，盡快啟動(dòng)陜南水功能區(qū)水資源保護(hù)的立法工作，將水資源保護(hù)規(guī)劃用法律制度的形式固定下來，這樣才能夠支撐、維護(hù)陜南的循環(huán)發(fā)展。

水源地的生態(tài)保護(hù)有著更為嚴(yán)格苛刻的標(biāo)準(zhǔn)和要求。“一般意義上的森林主要功能在于固土，而水源地的森林既要固土又要凈水。因此，陜南的退耕還林被賦予了‘雙重身份，具有雙重使命?！卑部祵W(xué)院何家理教授分析認(rèn)為，“松樹和柏樹這類含有大量油脂的針葉林樹種蓄水和凈水功能較差，不適宜在水源地附近種植。鑒于不同樹種水質(zhì)凈化功能的差異，陜南應(yīng)選好凈水樹種，種好凈水林木?！?/p>

由于地處國(guó)家秦巴山區(qū)集中連片貧困地區(qū)，陜南三市的28個(gè)區(qū)縣地方財(cái)力都十分有限，南水北調(diào)工程的很多項(xiàng)目配套資金落實(shí)難度較大。導(dǎo)致目前陜南水土流失、農(nóng)業(yè)面源污染、生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金不足、城市污水處理設(shè)施建設(shè)滯后等問題依然突出。王圣學(xué)建議，盡快建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償、移民搬遷補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，加大連片貧困區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，引入市場(chǎng)機(jī)制，以利益為紐帶，調(diào)整水資源供需各方面的關(guān)系，以提高陜南節(jié)水護(hù)水的積極性。建立國(guó)家級(jí)漢丹江水源地保護(hù)區(qū)，并給予保護(hù)區(qū)特殊政策和更大力度的資金扶持，以促進(jìn)當(dāng)?shù)厮幢Ｗo(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這也正如陜西理工學(xué)院胡儀元教授所言，“生態(tài)補(bǔ)償效率直接決定著后期生態(tài)保護(hù)效果，更對(duì)調(diào)水工程的長(zhǎng)期效應(yīng)起著決定性作用?！?/p>

“南水北調(diào)工程讓隱匿于秦嶺巴山之間的漢江不再沉默，一江清水供北京，使陜南以犧牲工業(yè)為代價(jià)，卻為陜南樹起一塊‘國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)安全屏障區(qū)的金字招牌，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這其中蘊(yùn)藏著巨大的生態(tài)經(jīng)濟(jì)能量，有利于將陜南各市發(fā)展成為‘中國(guó)最佳宜居城市、‘中國(guó)優(yōu)質(zhì)農(nóng)林漁產(chǎn)品供應(yīng)城市，有利于建設(shè)一個(gè)繁榮的漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶?！睗h中漢家發(fā)祥地文化與城市發(fā)展研究院秘書長(zhǎng)常永鋒從生態(tài)經(jīng)濟(jì)的角度提出了自己的看法。

對(duì)于南水北調(diào)給陜南發(fā)展尤其是生態(tài)文明發(fā)展、宜居城市建設(shè)所帶來的千載難逢的歷史性機(jī)遇，身為漢中市副市長(zhǎng)的王春麗也有著自己的理解，“我們要從區(qū)域發(fā)展的視角審視漢水進(jìn)京以后陜南發(fā)展的策略和框架，理性分析、深刻論證、精準(zhǔn)把脈，找準(zhǔn)陜南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約因素和突破口，搶抓機(jī)遇，拿出切實(shí)可行的規(guī)劃方案和工作舉措，陜南三市共同努力，把水源保護(hù)好，把生態(tài)建設(shè)好，把陜南發(fā)展好?！?/p>