摘要：中國(guó)大陸從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，轉(zhuǎn)變政府職能，重構(gòu)政府、改變市場(chǎng)與政府的關(guān)系成為中國(guó)大陸行政體制改革的重點(diǎn)，“市管縣”作為一種主導(dǎo)性的地方行政管理體制應(yīng)運(yùn)而生。但隨著改革的不斷深入，“市管縣”體制不斷顯現(xiàn)出它的弊端，市縣之間的利益矛盾與日俱增，阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此必須適時(shí)對(duì)“市管縣”體制進(jìn)行改革，厘清政府之間職能，推行“省管縣”體制。

關(guān)鍵詞：市管縣；省管縣；強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)

一、“ 市管縣”體制的由來(lái)及其問(wèn)題

“市管縣”體制，是指由市（地級(jí)市）管轄若干縣，以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市帶動(dòng)周?chē)r(nóng)村發(fā)展的一種行政管理體制。[1]

（一）“市管縣”體制的由來(lái)

建國(guó)后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市的繁榮，市領(lǐng)導(dǎo)縣這種體制逐步成為一種廣域型行政建制，當(dāng)時(shí)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的主要出發(fā)點(diǎn)是為了保證大城市的蔬菜、副食品供應(yīng)。1982年，中共中央（1982）51號(hào)文件向全國(guó)發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行“市管縣”體制的指示。20世紀(jì)90年代伴隨著中國(guó)大陸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，全國(guó)各地出現(xiàn)了地市合并所帶來(lái)的“市管縣”熱潮。1994年底全國(guó)共有196個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)741個(gè)縣、31個(gè)自治縣和9個(gè)旗、2個(gè)特區(qū)，代管240個(gè)縣級(jí)市。

“市管縣”體制作為一種主導(dǎo)性的地方行政管理方式，大量形成于中國(guó)大陸從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程之中，它的形成有其特殊的歷史背景，有其歷史必然性。這種體制能夠發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)處，以城促鄉(xiāng)，逐步形成城鄉(xiāng)一體化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展。

1.配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求

中國(guó)大陸在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)的時(shí)期，市場(chǎng)不是資源配置的主要方式，其作用并不被承認(rèn)，作為資源配置主體的政府，對(duì)絕大部分經(jīng)濟(jì)政治資源擁有絕對(duì)的控制權(quán)。這種體制的優(yōu)勢(shì)是政府能夠有效實(shí)現(xiàn)其既定的行政意圖，但資源配置成本高、效率低下。憑借這種金字塔式的自上而下的行政層級(jí)體制，政府運(yùn)用行政權(quán)力直接對(duì)資源進(jìn)行配置。在行政手段本身的效率和合理性的支撐下，“市管縣”體制更有利于把城鄉(xiāng)納入統(tǒng)一規(guī)劃，有利于形成以中心城市為核心、輻射帶動(dòng)周?chē)l(xiāng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。一般情況下，行政干預(yù)手段使用相對(duì)合理、有效的，市管縣就能取得較好效果。

2.解決行政區(qū)劃管理幅度過(guò)大的弊端

中國(guó)大陸有960萬(wàn)平方公里的國(guó)土面積，但省級(jí)行政區(qū)劃只有34個(gè)，所以中國(guó)大陸省級(jí)政區(qū)面積一般較大，許多?。ㄗ灾螀^(qū)）相當(dāng)甚至超過(guò)歐洲一個(gè)國(guó)家的面積，管理區(qū)域過(guò)大使得省級(jí)政區(qū)（上級(jí)政區(qū)）難以直接管到縣級(jí)政區(qū)（下級(jí)政區(qū)）。在西方一個(gè)中等規(guī)模的國(guó)家中，國(guó)家一般都會(huì)設(shè)置一級(jí)政區(qū)，然后在一級(jí)政區(qū)下設(shè)縣級(jí)政區(qū)。中國(guó)大陸地域面積廣大，自然條件復(fù)雜，尤其是廣大西部地區(qū)，地廣人稀，管理區(qū)域大，省級(jí)政區(qū)直管縣級(jí)政區(qū)不但不方便而且效果有限；同時(shí)，中國(guó)大陸人口眾多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)龐雜，管理事物多、任務(wù)重，影響著省級(jí)政區(qū)直管縣級(jí)政區(qū)的管理效果。因此，從管理學(xué)的角度看，如果管理區(qū)域過(guò)大，會(huì)造成管理松散、效率低下，甚至有組織分裂的弊端。因而在省縣之間設(shè)立一級(jí)中間政區(qū)符合中國(guó)大陸的客觀情況。

3.促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

“市管縣”是“城鄉(xiāng)合治”思路的結(jié)果：其一，要想促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，就需要中心城市的支持，比如資金支援，技術(shù)力量、科學(xué)知識(shí)、綜合信息支持等；其二，城市要想持續(xù)發(fā)展，形成規(guī)模效應(yīng)，也同樣需要農(nóng)村對(duì)它的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐，比如人力資源、物力資源支持等。城鄉(xiāng)之間加強(qiáng)合作，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化起到了重要推動(dòng)作用。

（二）“市管縣”體制的弊端

改革開(kāi)放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)中國(guó)大陸政治體制改革的要求及民主政治發(fā)展的需要，轉(zhuǎn)變政府職能，重構(gòu)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，塑造高效、為民的服務(wù)型政府，已經(jīng)成為中國(guó)大陸行政體制改革的方向和重點(diǎn)。因此，就需要結(jié)合中國(guó)大陸當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀及目標(biāo)，改革傳統(tǒng)的“市管縣”縱向單一治理結(jié)構(gòu)和它自身內(nèi)在的弊端。

政府治理結(jié)構(gòu)本質(zhì)上也是一種委托——代理關(guān)系。上級(jí)政府把社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)委托給下級(jí)政府，分配相應(yīng)的財(cái)源并賦予其自主支配財(cái)政支出的權(quán)力，因此地方政府在財(cái)政資金的使用方面有非常大的自由裁量空間。[2]一個(gè)政府治理結(jié)構(gòu)是否有效取決于決策控制權(quán)的配置方式，在“市管縣”體制下，中國(guó)大陸傳統(tǒng)決策控制權(quán)的配置方式降低了基層政府行政能力和行為效果，并沒(méi)有發(fā)揮到很好的治理作用；同時(shí)，在單一的治理結(jié)構(gòu)中，政府的行政權(quán)力過(guò)大，行為得不到有效制約，導(dǎo)致權(quán)力濫用。

1.地方政府之間職能不清，導(dǎo)致市縣競(jìng)爭(zhēng)加劇

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，中國(guó)大陸政治體制改革也隨之進(jìn)行，政府職能也相應(yīng)發(fā)生了變化，中央和省兩級(jí)政府主要進(jìn)行宏觀調(diào)控，而地級(jí)政府與縣級(jí)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行、管理具體事務(wù)，是具體的操作層。這樣，在省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間存在的地級(jí)市，便加劇了各個(gè)縣與市之間在人、財(cái)、事上面的矛盾，制約了縣級(jí)政府行政職能的發(fā)揮，影響了縣級(jí)政府行政行為的效果。

同時(shí)，由于市、縣是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，財(cái)政體制相對(duì)獨(dú)立。市轄縣的利益往往被地級(jí)市為了城市的發(fā)展和官員的政績(jī)所侵占。在一些實(shí)力比較小的城市甚至出現(xiàn)“小馬拉大車(chē)”的現(xiàn)象，從而忽視甚至抑制了所轄縣區(qū)的發(fā)展。為了促進(jìn)自身的發(fā)展，地級(jí)市常常會(huì)利用其高層級(jí)的行政權(quán)利，與縣里爭(zhēng)奪甚至截留各種項(xiàng)目和資源，導(dǎo)致了“市壓縣”、“市刮縣”的現(xiàn)象，違背了當(dāng)初設(shè)置“市管縣”體制的初衷，也不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，降低了縣級(jí)政府的積極性和自主性，沒(méi)有能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)籌發(fā)展。

“市管縣”體制的推行假設(shè)各級(jí)地方政府是公共人，根據(jù)公共利益最大化的原則做出行為選擇，地級(jí)市政府會(huì)謀求整個(gè)轄區(qū)公共利益最大化，在同樣思維的基礎(chǔ)上，下層區(qū)縣也會(huì)自覺(jué)服從上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，社會(huì)利益主體日益多元化，政府“經(jīng)紀(jì)人”屬性日漸凸顯，市縣政府相互博弈以保證自己利益最大化，這種行為導(dǎo)致了“市管縣”體制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)共同發(fā)展的目的受到阻礙，從而使最初設(shè)想的目的無(wú)法達(dá)到。

2.行政層級(jí)過(guò)多，導(dǎo)致行政效率低下，行政成本攀升

政府“金字塔”型的市管縣組織結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致政府上情下達(dá)、下情上傳的信息傳遞渠道不暢通，傳遞成本加大，效率降低，不符合組織結(jié)構(gòu)扁平化在信息化社會(huì)條件下的發(fā)展趨勢(shì)，極大地抑制了縣級(jí)基層政府的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不利于提高行政效能。[3]由于每一級(jí)地方政府都是一個(gè)利益主體，中國(guó)大陸的行政體制表現(xiàn)出了一種行政發(fā)包型的特征，上級(jí)政府把任務(wù)層層委托給下級(jí)政府，使得地方尤其是基層的自主權(quán)難以得到落實(shí)，同時(shí)又層層截留下級(jí)政府應(yīng)得的財(cái)政資源，導(dǎo)致基層政府的事多、財(cái)薄、能弱，使得“市管縣”體制不僅沒(méi)有發(fā)揮城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的作用，反而阻礙了鄉(xiāng)村的發(fā)展。

同時(shí)，由于管理層次過(guò)多，造成了行政成本和社會(huì)成本的攀升?！笆泄芸h”體制使行政區(qū)劃的層級(jí)由省縣鄉(xiāng)三級(jí)變?yōu)槭∈锌h鄉(xiāng)四級(jí)。省與縣之間多了一個(gè)中轉(zhuǎn)站，導(dǎo)致信息傳遞速度慢，行政成本增加。

“市管縣”體制中的“市”是一級(jí)地方政權(quán)，是由原來(lái)的“地區(qū)”發(fā)展演變而來(lái)，地區(qū)行署是省級(jí)政府的直接派出機(jī)構(gòu)，“地改市”后就需要增設(shè)人大、政協(xié)等組織，擴(kuò)充相關(guān)的職能部門(mén)，相應(yīng)的公務(wù)人員數(shù)量、機(jī)構(gòu)數(shù)量增多，公共支出明顯增大，行政管理成本提高。

3.“市管縣”體制阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

中國(guó)大陸目前市縣政府之間利益博弈并不能形成市縣整體利益的最大化。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立，一方面，一些較大中心城市謀求擴(kuò)大市區(qū)發(fā)展的制度空間和資源配置權(quán)限，強(qiáng)烈要求撤市（縣級(jí)）設(shè)區(qū)，變革長(zhǎng)期形成的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；另一方面，一些縣隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，想擺脫“市管縣”體制的制度約束，尋求資源配置與發(fā)展的空間和自主權(quán)。[4]

縣級(jí)政府面臨許多困境。地級(jí)市的出現(xiàn)，使縣級(jí)政府的權(quán)限上收，影響了其發(fā)揮應(yīng)有權(quán)能。目前，中國(guó)大陸縣級(jí)政府任務(wù)多、權(quán)力少，主要表現(xiàn)：第一，由于省、市兩級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府職能部門(mén)進(jìn)行雙重垂直領(lǐng)導(dǎo)，使得很多本該歸縣的權(quán)限都不在縣級(jí)政府，縣級(jí)政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)力的劃分中處于弱勢(shì)地位；第二，縣級(jí)政府在人事權(quán)力上受省市級(jí)、尤其是地級(jí)市黨政機(jī)關(guān)的控制；第三，稅費(fèi)改革后，由于稅源減少，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付因行政層級(jí)過(guò)多常出現(xiàn)“雁過(guò)拔毛”現(xiàn)象，導(dǎo)致縣級(jí)政府財(cái)政實(shí)力明顯下降。同時(shí)，由于事權(quán)下移，縣級(jí)政府財(cái)政支出項(xiàng)目又不斷增加，造成縣級(jí)政府財(cái)政十分困難。中國(guó)大陸“自上而下的分權(quán)”，往往分到地級(jí)就停止了，這樣的體制使縣級(jí)政府缺乏應(yīng)有的公共事務(wù)的決策權(quán)，成為上級(jí)政府決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不能很好根據(jù)本地情況做出相應(yīng)決策促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

二、學(xué)者們關(guān)于“市管縣”體制改革的思考

長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)者們對(duì)市管縣體制改革提出很多建設(shè)性意見(jiàn)，主要觀點(diǎn)如下：

1.省直管縣。這是理論界較為盛行的一種觀點(diǎn)，根據(jù)其進(jìn)行程度和改革規(guī)模的不同一般分為市縣分治和縮省擴(kuò)縣兩種觀點(diǎn)，后者對(duì)前者進(jìn)行了延伸和推進(jìn)。

①市縣分治。這是省管縣體制實(shí)行的最基本方式。其核心是撤銷(xiāo)市管縣行政體制，保留地級(jí)市，市和縣共同受制于省，處于同一競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。在市縣分治體制下，應(yīng)不斷加強(qiáng)地級(jí)市的建設(shè)以發(fā)揮其區(qū)域性中心城市的帶動(dòng)作用。

②縮省擴(kuò)縣。即在市縣分治基礎(chǔ)之上實(shí)施省對(duì)縣的直接管理，實(shí)質(zhì)是省一級(jí)的管理幅度擴(kuò)大了。為了使省級(jí)管理幅度保持合理，一般認(rèn)為有兩種選擇：縮省或并縣。戴均良從國(guó)內(nèi)外的管理經(jīng)驗(yàn)出發(fā)提出全國(guó)可以設(shè)50～60個(gè)省級(jí)建制，在縮小省區(qū)的同時(shí)合并規(guī)模過(guò)小的縣。但學(xué)術(shù)界大多數(shù)人不認(rèn)同大規(guī)模重新劃分和調(diào)整省級(jí)區(qū)劃，適當(dāng)?shù)膫€(gè)別調(diào)整是可行的。

2.市協(xié)縣。這種觀點(diǎn)認(rèn)為市縣之間應(yīng)該取消上下行政隸屬關(guān)系，代之以互相協(xié)作的平行互動(dòng)關(guān)系。通過(guò)改革探索，建立城鄉(xiāng)協(xié)作的行政管理體制和均等化的公共服務(wù)保障體制，加快市縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。

3.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。這是被大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可的一種觀點(diǎn)。其實(shí)質(zhì)是在原有行政區(qū)劃不變的情況下，通過(guò)政策和法律賦予部分縣與市相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)，包括審批權(quán)、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等以達(dá)到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的目的，使原來(lái)在市管縣體制下處于弱勢(shì)或不公平待遇的縣級(jí)，能夠在改革中受益，獲得資源的重新分配，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。

三、中國(guó)大陸 “市管縣”體制改革的路徑選擇

從全國(guó)各地“市管縣”體制改革的實(shí)踐看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣模式應(yīng)用較為廣泛，然而改革的過(guò)程中也遇到了很多問(wèn)題：擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣與國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)不相適應(yīng)，致使權(quán)力難以真正下放；經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配，基礎(chǔ)財(cái)政壓力日益增大；工商、土地、稅務(wù)等垂直管理部門(mén)在擴(kuò)權(quán)過(guò)程中定位不清楚；省級(jí)政府在縣級(jí)政府?dāng)U權(quán)后管理半徑增加，對(duì)縣級(jí)政府的權(quán)力不能做到及時(shí)有效的監(jiān)督。此外，大量的調(diào)查結(jié)果顯示，省直管縣改革試點(diǎn)總體效果不錯(cuò)，但同樣也存在政策與法律、法規(guī)不相適應(yīng)、省級(jí)政府管理壓力過(guò)大等問(wèn)題。其余的幾種“市管縣”體制改革理論，不論是在理論解釋方面還是具體實(shí)踐方面都存在諸多問(wèn)題，需進(jìn)一步探討研究。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)有“市管縣”改革理論在不同程度上都有不足之處，因此，對(duì)“市管縣”改革理論進(jìn)行理性思考和改革創(chuàng)新十分必要。本文立足中國(guó)國(guó)情，吸收省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等多種理論的優(yōu)勢(shì)，提出“擴(kuò)權(quán)自治”的改革設(shè)想，以期對(duì)“市管縣”改革有所裨益。

1.“擴(kuò)權(quán)自治”的前提是明確界定政府間職能，合理劃分政府間權(quán)限

隨著中國(guó)大陸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和不斷完善，“市管縣”體制的弊端已經(jīng)暴露無(wú)遺，必須對(duì)其進(jìn)行符合當(dāng)前環(huán)境的改革。而政府職能的轉(zhuǎn)變是最基本的前提，只有科學(xué)明確劃分政府間的職能，才有可能精簡(jiǎn)管理層次、實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)權(quán)自治”。

“市管縣”體制的根本弊端在于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)分干預(yù)和過(guò)多規(guī)定。市和縣兩級(jí)政府都有政績(jī)和投資的沖動(dòng)，導(dǎo)致了市場(chǎng)分割和“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。所以，中國(guó)大陸“市管縣”問(wèn)題，其實(shí)是結(jié)構(gòu)性的政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。因此，首先，應(yīng)該制約政府體系的權(quán)力，轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)行行政層級(jí)改革，從根本上革除市管縣的弊端。建立“公共服務(wù)型政府”、“有限政府”，以現(xiàn)代治理理念管理地方事務(wù)，推進(jìn)行政體制改革，重塑政府，使政府從掌舵者變?yōu)閯潣?。政府的職能重在宏觀調(diào)控，為市場(chǎng)和社會(huì)提供一個(gè)交易成本低、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的完善的制度平臺(tái)。其次，要明確不同層級(jí)政府的權(quán)限職責(zé)。政府自主運(yùn)用各自權(quán)利、履行各自職責(zé)的首要條件是各級(jí)政府擁有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)限，這樣，才能減少上下級(jí)政府間的矛盾。因此，中央與地方在劃分權(quán)限時(shí)，既要保證中央的統(tǒng)一政令、集權(quán)的需要，又要給予地方促進(jìn)發(fā)展的積極性與主動(dòng)性，做到地方和中央之間在事權(quán)、財(cái)權(quán)上的合理劃分，明確各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限。省一級(jí)政府應(yīng)該把相應(yīng)的決策權(quán)下放給地方，比如行政審批權(quán)限，以減小省縣發(fā)生關(guān)系的交叉面。而市級(jí)政府則需要將主要的精力放到城市發(fā)展上來(lái)。在各方職能明確，關(guān)系協(xié)調(diào)的前提下，縣級(jí)行政單位才能成為真正的一級(jí)權(quán)力主體，才能真正發(fā)揮其職能，充分調(diào)動(dòng)其積極性、主動(dòng)性，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的更大發(fā)展，造福當(dāng)?shù)乩习傩铡?

2.調(diào)整行政層級(jí)，實(shí)行省直管縣

隨著中國(guó)大陸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，市場(chǎng)的資源配置功能不斷完善，為地方政府行政管理能力的提高創(chuàng)造了條件。首先，在經(jīng)濟(jì)管理職能上，政府從微觀干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，資源更多地由市場(chǎng)按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律配置而不是僅靠政府的計(jì)劃；其次，《行政許可法》實(shí)施以后，大量行政審批手續(xù)的取消和轉(zhuǎn)移，使政府從繁復(fù)的社會(huì)管理事務(wù)中脫身出來(lái)，為行政管理幅度的擴(kuò)大創(chuàng)造了條件，為中國(guó)大陸行政區(qū)劃的改革奠定了基礎(chǔ)。

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革2002年起陸續(xù)在廣東、浙江、湖北等省試行。在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于省直管縣的格局，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，取得了顯著的效果，使之成為了中國(guó)大陸改革“市管縣”體制的重點(diǎn)舉措，并在全國(guó)逐漸推廣。但省直管縣的改革，涉及中國(guó)大陸行政管理體制的重大改革，必須有計(jì)劃、有步驟積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

第一、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣

2002年，浙江首先在省內(nèi)推動(dòng)了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”體制改革，并取得了突出的成效，成為了中國(guó)大陸省直管縣體制改革的典范。當(dāng)?shù)氐胤秸谛姓^(qū)劃不變的情況下，把部分許可權(quán)由地級(jí)政府下放給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的縣級(jí)政府，減少管理層次，降低行政成本，提高工作效率，推動(dòng)強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展，突破市管縣所形成的體制性障礙。

另一種是以湖北為代表的財(cái)政省管縣，由省越過(guò)市級(jí)直接統(tǒng)一管理縣級(jí)財(cái)政，逐步地削減地級(jí)市對(duì)縣的財(cái)政管理權(quán)，從財(cái)政體制的“扁平化”入手，推進(jìn)行政體制的“扁平化”，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，促使政府職能合理定位，降低行政運(yùn)行成本，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

第二、市縣分治

在行政建制上，使市（地）、縣之間各自管理本轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，不再具有行政隸屬關(guān)系。縣作為一般地域型政區(qū)，直接管理縣屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；而市，作為城市型的地方政府，不再管理農(nóng)村區(qū)域，只管理本市的市區(qū)和郊區(qū)。這樣，不用撤銷(xiāo)地級(jí)市，但它并不領(lǐng)導(dǎo)縣，只領(lǐng)導(dǎo)市轄區(qū)，市縣脫鉤，清晰劃分各自職權(quán)。

這樣，通過(guò)市場(chǎng)力量將二者優(yōu)化重組，“市”、“縣”處在一個(gè)相對(duì)公平的地位上，無(wú)論是原來(lái)的地級(jí)市還是縣（包括縣級(jí)市），實(shí)際上都是處于省之下的一級(jí)行政建制，更加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)?；A(chǔ)好、有明顯區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地級(jí)市行政級(jí)別不變，發(fā)揮其對(duì)周邊地區(qū)的輻射作用。而那些基礎(chǔ)較弱的地級(jí)市仍恢復(fù)為縣級(jí)，比如從原來(lái)的縣升為縣級(jí)市的城市。重新設(shè)立設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)——現(xiàn)行的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)于1993年頒發(fā)，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，需要根據(jù)新的環(huán)境設(shè)置新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)?shù)丶?jí)市不再管轄縣以后，就會(huì)更加注重其自身的發(fā)展問(wèn)題，這樣更加有利于其增強(qiáng)自身實(shí)力從而達(dá)到促進(jìn)發(fā)展的目的。

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作者簡(jiǎn)介：劉穎，女，陜西大荔人，西安科技大學(xué)思政部教師。

（責(zé)任編輯：李直）