◎ 陳廣仁 易露霞 吳雄生 田湘南 鄭朝亮

2009年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國土資源部與廣東省正式開創(chuàng)了以省部合作的方式開展節(jié)約集約用地試點的局面，從而使廣東省成為先行試點“三舊”改造的區(qū)域?！叭f”改造作為廣東省獨特國土改造模式，包括了“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”三方面的國土改造。但最早于2005年佛山即實施“三舊”改造，積累了非常寶貴的成功經(jīng)驗[1]。2008年試點“三舊”改造項目以來，廣東累計投入達資金5655.98億元，達到同期全省固定資產(chǎn)投資的5.46%；并完成改造項目3111個，在改造面積方面，則達15.93萬畝，從而達到節(jié)約土地約7.22萬畝的效果，現(xiàn)階段正在改造項目3811個，涉及改造面積21.74萬畝[2]。

2014年6月27日，廣東省國土資源廳根據(jù)省政府要求，頒布了《關(guān)于進一步做好穩(wěn)增長用地保障工作的通知》，提出了15條用地保障措施以促進經(jīng)濟增長，提出了確保全省2020年實施“三舊”改造面積達到100萬畝的目標(biāo)[3]。以上種種數(shù)據(jù)表明，“三舊”改造政策實施以來，廣東省成績斐然，效果顯著。但也暴露出幾方面的問題：由于缺乏完善的信息機制，政府部門的服務(wù)水平仍須加強；改造過程中的監(jiān)管主體與市場主體的規(guī)范不到位，如難以高效約束相關(guān)政策實施部門，監(jiān)督機制沒有完善；政府針對性政策不著力，因為現(xiàn)有政策的目標(biāo)是為了推進“三舊”改造的項目數(shù)量，但沒有對“三舊”改造后的藍圖進行長期性規(guī)劃以及跟進項目的質(zhì)量[4]；同時由于“三舊”改造的政策特殊性帶來了不同區(qū)域的政策方案的模糊性與非對等性，對“三舊”土地使用權(quán)擁有者的權(quán)益保障不充分，導(dǎo)致改造的配套政策的傾斜會造成對不同的政策客體的不公平待遇等。

分析上述問題出現(xiàn)的根源，基于“三舊”改造作為一種國務(wù)院根據(jù)廣東省特殊的省情而給予試行的一種優(yōu)惠政策，沒有成功先例，而由于其涉及到的參與主體利益訴求、政策創(chuàng)新、制度設(shè)計以及執(zhí)行流程方面錯綜復(fù)雜，同時由于各地方政府往往出于行政性、強制性、教條化以及簡單化的慣性思維，所以在對該試行政策的實施過程中往往容易造成片面化的短視性后果。如何克服“三舊”改造過程中的利益沖突、矛盾叢生以及消除改造完成后的社會負(fù)面隱患呢？通過借鑒和參照商業(yè)機構(gòu)在商業(yè)經(jīng)營前設(shè)計商業(yè)模式的系統(tǒng)性思維進行“三舊”改造政策的設(shè)計，可以為政府部門提供新的思路。這要求地方政府部門在制度設(shè)計與政策創(chuàng)新時，應(yīng)該以基于商業(yè)模式創(chuàng)新的系統(tǒng)性思維全面通盤考量各利益相關(guān)者的利益訴求，設(shè)計實施“三舊”改造的流程以引導(dǎo)社會力量與市場力量的參與，最大程度地將“三舊”改造政策紅利效益最大化。

一、商業(yè)模式創(chuàng)新模型闡述

近年來，學(xué)術(shù)理論界加大了對商業(yè)模式的研究，特別是在商業(yè)模式的創(chuàng)新方面，基于我國正處于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與企業(yè)升級轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，企業(yè)界需要有更加系統(tǒng)和全面有效的經(jīng)營創(chuàng)新思維和范式。由此，商業(yè)模式創(chuàng)新作為管理者對商業(yè)經(jīng)營活動的系統(tǒng)性思維框架和工具，在現(xiàn)實經(jīng)濟活動的應(yīng)用日漸廣泛，現(xiàn)階段只要涉及到經(jīng)濟效益甚至是社會效益最大化與整體性戰(zhàn)略的實施，都會應(yīng)用到商業(yè)模式的創(chuàng)新思維。

（一）商業(yè)模式創(chuàng)新概念

商業(yè)模式創(chuàng)新是以商業(yè)機構(gòu)（主要為企業(yè)）為主體，對其整體經(jīng)營和運營的涉及到各個功能模塊的系統(tǒng)性設(shè)計和安排，其目的是通過洞察企業(yè)所有行業(yè)的價值鏈構(gòu)成，并定位出企業(yè)在價值鏈中的功能和位置，以獲得更大的商業(yè)價值。商業(yè)模式創(chuàng)新往往基于增強企業(yè)的核心競爭力為出發(fā)點，重構(gòu)企業(yè)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和定位利益相關(guān)者，并確定盈利模式。

（二）商業(yè)模式創(chuàng)新模型概念

商業(yè)模式創(chuàng)新模型是以企業(yè)為主要研究對象，對構(gòu)成企業(yè)的商業(yè)模式運行機制的要素進行優(yōu)化、組合和設(shè)計以進行商業(yè)模式創(chuàng)新所提煉出的創(chuàng)新路徑形成的邏輯模型，該模型不僅為以盈利為目的的商業(yè)機構(gòu)提供了一種通用性的創(chuàng)新框架和方法論，并且也適用于所有基于經(jīng)濟效益和運營效率提升的組織機構(gòu)。

（三）商業(yè)模式創(chuàng)新模型的應(yīng)用

商業(yè)模式創(chuàng)新模型以創(chuàng)新路徑為基礎(chǔ)，對商業(yè)機構(gòu)中的運行要素進行分析后再度整合，以達到最后輸出的效益或效率最大化，所以商業(yè)模式創(chuàng)新模型具有邏輯性強、系統(tǒng)性效應(yīng)顯著的特點，其強調(diào)整體性的思維以進行創(chuàng)新。以企業(yè)所在行業(yè)的供應(yīng)鏈構(gòu)成為例，由不同類型負(fù)責(zé)不同制造環(huán)節(jié)、涉及到提供不同產(chǎn)品的企業(yè)的經(jīng)營活動構(gòu)成了整體的供應(yīng)鏈運營系統(tǒng)。

在“三舊”改造的項目建設(shè)方面，由于政府在“三舊”改造建設(shè)項目中擔(dān)任了設(shè)計者和構(gòu)建者的中心角色，同樣需要考慮到經(jīng)濟效益、社會效益和改造的效率等，所以也可以應(yīng)用先進的商業(yè)模式創(chuàng)新模型對“三舊”改造項目進行設(shè)計和運營。在以政府部門為行政主體對制度或政策進行設(shè)計的過程中，以商業(yè)模式創(chuàng)新的系統(tǒng)思維通盤考量各利益相關(guān)者，包括需要規(guī)范監(jiān)管的客體等，另外也要考慮到政策施行的區(qū)域所存在的經(jīng)濟、社會和人文實際狀況，以令創(chuàng)新后的政策與制度所指引的“三舊”改造項目的整體效益比改革之前更大，否則就會造成障礙。

二、“三舊”改造的現(xiàn)狀與問題分析

眾所周知，“三舊”改造是國家對廣東省的先行政策，目的是盤活“舊村莊、舊工廠、舊城鎮(zhèn)”的有效土地資源，以解決土地使用效率低的局面，“三舊”改造政策是一種先行性和實驗性政策，在實施過程中具有很大的彈性空間，考驗著各地方政府以科學(xué)發(fā)展觀勇于改革的執(zhí)政能力，同時也給地方政府提出很大的挑戰(zhàn)，因為容易誘發(fā)各類政策風(fēng)險、社會風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險。

（一）現(xiàn)有“三舊”改造中存在問題剖析

從現(xiàn)階段的經(jīng)驗來看，政府部門由于政策的頻繁變動以及執(zhí)行過程中的偏差，導(dǎo)致“三舊”改造中出現(xiàn)了各種問題，主要表現(xiàn)在：一是改造過程中各利益相關(guān)者的沖突；二是出現(xiàn)了不同標(biāo)準(zhǔn)的改造成本，導(dǎo)致成本高低不一以及出現(xiàn)社會和經(jīng)濟不公平現(xiàn)象，引發(fā)群體事件；三是沒有兼顧間接利益相關(guān)者的訴求，導(dǎo)致改造中出現(xiàn)效益片面化和短視性，從而為未來的發(fā)展埋下更大的隱患，甚至?xí)畴x了“三舊”改造原有的根本目的和出發(fā)點。

（二）現(xiàn)有“三舊”改造中的商業(yè)模式分析

分析現(xiàn)有廣東省內(nèi)“三舊”改造的進展情況，從商業(yè)模式創(chuàng)新模型的視角來綜合考慮，如果將政府比喻為實施商業(yè)模式的“企業(yè)”，則政府以系統(tǒng)性創(chuàng)新思維進行設(shè)計和主導(dǎo)下的“三舊”改造運行可以商業(yè)模式的運行機制的構(gòu)成進行分析，如圖1所示。

1.商業(yè)定位

對于“三舊”改造創(chuàng)新來說，“商業(yè)定位”是指政府在“三舊”改造的目標(biāo)與方向和意義，根據(jù)廣東省國土資源廳的《關(guān)于加強“三舊”改造規(guī)劃實施工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定[5]，“我省進行‘三舊’改造是由省政府統(tǒng)一管理，地方政府直接領(lǐng)導(dǎo)的對‘三舊’土地進行改造，以盤活閑置資源，提升土地利用價值，解決我省土地用地緊張，效率低的問題，并由此拉動民生、投資以及推動城鎮(zhèn)化進程”，此為對“三舊”改造的定位。

2.業(yè)務(wù)系統(tǒng)

圖1 “三舊”改造創(chuàng)新——商業(yè)模式運行機制圖

“業(yè)務(wù)系統(tǒng)”就是指政府為了實現(xiàn)“三舊”改造的目標(biāo)與方向、意義而對改造項目中的利益相關(guān)者的界定和有關(guān)業(yè)務(wù)流程的制訂以及政策、制度的規(guī)定，業(yè)務(wù)系統(tǒng)要解決的問題是：現(xiàn)有項目的業(yè)務(wù)系統(tǒng)是否有效？是否有改善的方面？有關(guān)支持措施是否能體現(xiàn)利益相關(guān)者的價值訴求？根據(jù)廣東省國土資源廳發(fā)布的《關(guān)于“三舊”改造實施工作有關(guān)事項的通知》[6]規(guī)范的“三舊”改造實施具體操作辦法，就是對業(yè)務(wù)系統(tǒng)的一種設(shè)計。

3.盈利模式

對商業(yè)機構(gòu)而言，盈利模式是指令組織機構(gòu)得以獲利的交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計。對政府在“三舊”改造項目中的“盈利”來說，其目的通過項目的持續(xù)改造實現(xiàn)對地方經(jīng)濟的土地資源的開發(fā)和升級，從而在保持社會穩(wěn)定的同時，促進地方經(jīng)濟的效益的提升，所以通過市場化手段、以市場經(jīng)濟理念推動“三舊”改造，設(shè)計出令市場力量廣泛參與的市場交易規(guī)則，甚至可以推動包括房地產(chǎn)在內(nèi)的一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康增長與促進加工貿(mào)易的升級轉(zhuǎn)型[7]。

4.關(guān)鍵資源能力

關(guān)鍵資源能力是政府在“三舊”改造中需要運用的資源和能力，除了政府自主開發(fā)的資源和能力如軟性資源，包括創(chuàng)新性政策、制度以及軟性能力包括執(zhí)法、服務(wù)和營造高效的項目管理能力以外，還包括對社會資源和能力的整合，通過設(shè)計各類規(guī)則，吸引市場力量的參與。包括房地產(chǎn)開發(fā)商、“三舊”土地使用權(quán)擁有者以及其他交易者。利用社會力量進行改造，此時政府的角色將成為一個改造模式的設(shè)計者與引導(dǎo)者以及監(jiān)管者，所以政府不能完全主宰全部環(huán)節(jié)，而是成為規(guī)則的制定者，更不能直接參與各類交易活動，以保持公平透明。

5.現(xiàn)金流結(jié)構(gòu)

現(xiàn)金流結(jié)構(gòu)往往是商業(yè)模式中對企業(yè)的經(jīng)營效果進行衡量的標(biāo)準(zhǔn)。以政府為主體，“三舊”改造涉及到的所謂“現(xiàn)金流結(jié)構(gòu)”是指經(jīng)過“三舊”改造之后，項目的整體經(jīng)濟回報，同時也體現(xiàn)在對地方經(jīng)濟的拉動作用，最顯著的衡量指標(biāo)由于實施“三舊”改造政策所帶來的對地方經(jīng)濟GDP的增長作用。

6.企業(yè)價值

企業(yè)價值指經(jīng)過商業(yè)模式的設(shè)計以及應(yīng)用新的商業(yè)模式進行經(jīng)營后，從資本投資的角度分析，企業(yè)作為一個經(jīng)營實體的市場價值。政府在“三舊”改造項目中，從改造項目價值的角度分析，其體現(xiàn)在項目改造完成后對改造區(qū)域的經(jīng)濟和社會的整體價值，而非僅僅是項目自身的經(jīng)濟性增值，包括在項目持續(xù)性存在的長期過程中，對區(qū)域經(jīng)濟的長遠性、戰(zhàn)略性社會效益和經(jīng)濟效益的正面影響。

（三）結(jié)論

綜上所述，以系統(tǒng)思維的理念以及商業(yè)模式的設(shè)計思路對“三舊”改造項目進行設(shè)計，則能最大程度地保證“三舊”改造完成后其社會效益和經(jīng)濟效益能超過改造過程中投入的資源和能力所帶來的成本，也就是符合了產(chǎn)出大于收入的系統(tǒng)機理，從而保障“三舊”改造的目標(biāo)以及意義得以實現(xiàn)。

三、基于商業(yè)模式創(chuàng)新模型進行“三舊”改造的創(chuàng)新路徑分析

由以上分析可知，系統(tǒng)性思維和商業(yè)模式創(chuàng)新模型對“三舊”改造項目有顯著的參考價值，而在具體的操作和運營方面，“三舊”改造則有必要遵循或參照商業(yè)模式創(chuàng)新模型，以期能取得成效，以下為“三舊”改造項目的商業(yè)模式的構(gòu)建路徑。

（一）應(yīng)用商業(yè)模式創(chuàng)新模型進行“三舊”改造的探索

在進行“三舊”改造過程中，政府作為主體同樣可以按照商業(yè)模式的構(gòu)建路徑，創(chuàng)造出新的項目模式，以使利益相關(guān)者的利益得以保障并使整體效益最大化，最大程度地用好先行政策、創(chuàng)新先行政策，避免以簡單化、教條化、理論性以及強制性的措施進行改造，遵循經(jīng)濟與社會基本規(guī)律。按照商業(yè)模式創(chuàng)新模型，應(yīng)用商業(yè)模式進行“三舊”改造的創(chuàng)新路徑，可示意如圖2。

1.分析“三舊”改造涉及到行業(yè)狀況

“三舊”改造涉及到國土利用、房地產(chǎn)建設(shè)、商業(yè)地產(chǎn)、公共設(shè)施改造以及歷史古跡保護以及現(xiàn)有建筑的拆遷等復(fù)雜錯綜的業(yè)務(wù)運營活動，其中有不同的行業(yè)參與，并在特殊的社會環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境下運作，其中最重要的是土地性質(zhì)的改變以及價值的估算等，其次才是地產(chǎn)開發(fā)、設(shè)施改造等。（如表1）

2.定位“三舊”改造項目的目標(biāo)與性質(zhì)

圖2 “三舊”改造——商業(yè)模式創(chuàng)新路徑圖

表1 “三舊”改造涉及行業(yè)列表

在以政府為主體的前提下，則政府進行“三舊”改造的目標(biāo)是什么？面對的目標(biāo)客戶是誰？而能為這些客戶提供什么樣的價值？包括社會價值與經(jīng)濟價值？很明顯，“三舊”改造的項目商業(yè)定位是提高土地利用效益、節(jié)約用地，同時可以激發(fā)土地的經(jīng)濟價值，而其面對的客戶則主要為對土地享有使用權(quán)的公民和法人，同時也包括其他與土地市場效益的相關(guān)者。能為這些土地的使用者提供的價值應(yīng)該側(cè)重于經(jīng)濟價值、居住價值以及其他方面。

3.設(shè)計“三舊”改造項目的業(yè)務(wù)系統(tǒng)

政府為了適應(yīng)各方面的利益，必須定義出“三舊”改造項目中的利益相關(guān)者，同時分析各利益相關(guān)者的價值訴求，構(gòu)建出令利益相關(guān)者多贏的“三舊”改造策略，以最大程度地降低成本，同時需要出臺一系列的政策措施，以解決改造過程中的利益博弈、信息失真、政策障礙、尋租牟利等沖突?？闪斜硎疽馊绫?。

4.明確“三舊”改造項目的市場模式（交易結(jié)構(gòu)）

政府將根據(jù)“三舊”項目的定位以及業(yè)務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計，確定有利于各利益相關(guān)者的交易結(jié)構(gòu)與模式。對于擁有土地使用權(quán)的居民和農(nóng)民而言，其為交易的賣方，而政府則類似于督導(dǎo)方和主持方，房產(chǎn)商以及其他商業(yè)機構(gòu)、工業(yè)開發(fā)商為買方，如何合理評估和作價，考驗著政府的執(zhí)法能力和市場交易的策劃能力。

關(guān)于市場模式方面，關(guān)鍵要是建立以政府為督導(dǎo)為主要功能的機制，而全部參與者則以市場經(jīng)濟規(guī)則為指引，實現(xiàn)公平、透明、市場化的交易，以促進以市場力量引導(dǎo)的土地資源的有效配置。

“三舊”改造的市場模式可以下圖示意，圖中涉及到以政府為中心的五大主體，主要的業(yè)務(wù)內(nèi)容包括幾方面。

（1）“舊村莊”改造主要涉及到城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)

其中有村民的宅基地性質(zhì)改變，村民的戶籍更改、土地出讓和確權(quán)等等以及隨后的一系列對土地的建設(shè)，包括房地產(chǎn)、工業(yè)地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)項目建設(shè)或市政工程建設(shè)等。

（2）“舊廠區(qū)”改造主要涉及到地產(chǎn)業(yè)務(wù)

包括按政府規(guī)定對工業(yè)區(qū)廠房或舊廠房的改造，廠區(qū)業(yè)主可以通過對廠區(qū)建筑或用地進行轉(zhuǎn)型成商業(yè)地產(chǎn)或房地產(chǎn)，但

需要繳納土地有關(guān)費用，同時地產(chǎn)開發(fā)商可以作為市場主體介入其中業(yè)務(wù)。

表2 利益相關(guān)者價值訴求列表

圖3 以政府為中心的“三舊”業(yè)務(wù)系統(tǒng)交易結(jié)構(gòu)圖

（3）“舊城鎮(zhèn)”改造涉及到多種形態(tài)業(yè)務(wù)

“舊城鎮(zhèn)”改造項目在“三舊”改造中由于其涉及到的土地的性質(zhì)多樣化，因而涉及到多種形態(tài)業(yè)務(wù)，包括城鎮(zhèn)化升級建設(shè)，如市政工程、民生公共設(shè)施工程外，還包括城鎮(zhèn)居民區(qū)的拆遷、工業(yè)地產(chǎn)以及商業(yè)地產(chǎn)、房地產(chǎn)的建設(shè)等等。

5.政府作為主導(dǎo)方，整合“三舊”改造項目的資源能力

政府通過以政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新為引擎，對“三舊”改造項目中的社會資源和政府以及參與者的能力進行整合。政府應(yīng)該側(cè)重于對社會資源的整合和引導(dǎo)，以實現(xiàn)“三舊”過程中的市場導(dǎo)向和資源的最佳配置，包括對政策資源的規(guī)定、商業(yè)機構(gòu)的規(guī)范、土地使用權(quán)者的資源規(guī)劃以及其他參與者的市場力量引導(dǎo)等。

6.評估“三舊”改造項目的效益

“三舊”改造項目實施之后，政府作為主體應(yīng)該設(shè)計系統(tǒng)性的評估機制和評估體系，并以科學(xué)性的評估指標(biāo)進行持續(xù)性的跟蹤評估，保證改造項目的效益。“三舊”改造項目的效益大體包括三個維度。

（1）經(jīng)濟效益

經(jīng)濟效益是“三舊”改造政策首要考慮的因素?！叭f”改造以在政府主導(dǎo)下構(gòu)建市場機制激活市場活力，進而盤活土地資源，發(fā)掘原低效土地的經(jīng)濟價值，增強地方政府對國土的應(yīng)用效率，所以經(jīng)濟效益應(yīng)是“三舊”的首要改造標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟效益的衡量指標(biāo)包括：“三舊”改造的市場交易額、“三舊”改造的就業(yè)數(shù)量、“三舊”改造項目的運營的后續(xù)稅收額等等。

（2）社會效益

社會效益是“三舊”改造政策實施是否有效的另一個考核因素?！叭f”改造盡管從基礎(chǔ)上而言是對土地資源的盤活，包括土地使用性質(zhì)的變更和土地上建筑的建設(shè)等，但其涉及到的延伸業(yè)務(wù)復(fù)雜錯綜。由于涉及到拆遷、戶籍變更、土地出讓、補差價、居民集體與開發(fā)商協(xié)商交易、民生等業(yè)務(wù)活動，每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都可能滋生利益沖突，從而造成社會的不和諧和不穩(wěn)定，另外也可能對自然環(huán)境和居住環(huán)境的巨大破壞。社會效益的衡量指標(biāo)包括：居民居住環(huán)境的適宜性、自然環(huán)境的完好性、改造項目的滿意度等等。

（3）政治效益

政治效益是“三舊”改造政策的需要考慮的隱性因素，由于“三舊”改造是一項以政府主導(dǎo)的特殊性政策，這項政策具有涉及面廣、經(jīng)過盤活后的升值空間大、權(quán)力集中在少數(shù)部門等特點，在改造過程中，制度的建設(shè)往往并不健全，容易帶來政治風(fēng)險。如少數(shù)部門或政府人員以權(quán)謀私和尋租、官商勾結(jié)、貪污腐化等，近年各級政府出現(xiàn)了不同程度的貪腐事件，多數(shù)與土地交易或地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)。所以在“三舊”改造項目完成后，需要建立對相關(guān)部門的監(jiān)督評估指標(biāo)，包括：違規(guī)拆遷情況、違規(guī)審批情況、直接利益部門的利益輸送情況等。

7.優(yōu)化現(xiàn)有的“三舊”改造運營系統(tǒng)

根據(jù)商業(yè)模式的構(gòu)建路徑對“三舊”改造進行創(chuàng)新后，最后一步是根據(jù)“三舊”改造的目標(biāo)和市場模式以及需要實現(xiàn)的整體效益，對現(xiàn)有的運營系統(tǒng)進行優(yōu)化，以適應(yīng)新的模式。在“三舊”改造項目中，運營系統(tǒng)包括：監(jiān)管模式、交易模式、服務(wù)模式。其中監(jiān)管模式是政府對參與主體的監(jiān)管以及政府部門不同層級和同層級之間的相互監(jiān)管；交易模式是指市場參與主體參與交易的業(yè)務(wù)流程設(shè)計；服務(wù)模式是政府部門對各參與主體在政策、交易過程中的指導(dǎo)服務(wù)。

經(jīng)過以上七個步驟的設(shè)計，一個具有系統(tǒng)性、完整的“三舊”改造項目的商業(yè)模式會形成。

（二）應(yīng)用商業(yè)模式創(chuàng)新模型進行“三舊”改造創(chuàng)新的關(guān)鍵因素分析

商業(yè)模式作為源于商業(yè)機構(gòu)在市場經(jīng)濟商業(yè)行為贏利的一種系統(tǒng)性模式，其應(yīng)用于“三舊”改造項目中，經(jīng)以上分析，可以發(fā)現(xiàn)有顯著的借鑒和參考價值。其根本原因是在于“三舊”改造項目是以政府為主導(dǎo)，以市場行為為驅(qū)動，引入市場力量和資源進行改造，最終實現(xiàn)盤活“三舊”土地的目的。但在設(shè)計“三舊”改造政策的機制時，地方政府需要思考的因素很多，主要是要處理好以下幾個關(guān)鍵因素。

1.政府的身份定位問題

政府在“三舊”改造過程中充當(dāng)?shù)慕巧珣?yīng)該是督導(dǎo)和規(guī)劃主體的角色，而不是參與交易的角色，更不是通過“三舊”改造來牟利的角色?！叭f”改造的根本目的應(yīng)該是促進國土資源的經(jīng)濟價值與社會價值最大化，但這種最大化不會體現(xiàn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓的一次性交易過程中，而最重要的是體現(xiàn)在“三舊”改造之后，促進區(qū)域經(jīng)濟競爭力、人文環(huán)境以及民生的升級，進而吸引更多的社會投資，繁榮市場經(jīng)濟。

如果政府僅僅是從“土地財政”的短視性思路出發(fā)，一味從土地出讓金中受益，就會忽略長遠的系統(tǒng)性規(guī)劃，形成“土地財政”依賴癥，從而降低甚至阻礙土地的有效利用，這和“三舊”改造的初衷是背道而馳的。更重要的是，這直接鼓勵了政府的市場化交易行為，可能會誘發(fā)地方政府打“三舊”改造之幌子，行出賣土地使用權(quán)之實，并且導(dǎo)致與市場購買者進行勾結(jié)的不公平行為，尋租和腐敗問題就會滋生。

2.市場力量的規(guī)范問題

市場力量主要是參與到“三舊”改造過程中的地產(chǎn)開發(fā)商和各類中介商業(yè)機構(gòu)，包括工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)商、房地產(chǎn)開發(fā)商、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)商三種類型。作為市場購買者，受到逐利性的商業(yè)動力的驅(qū)使，開發(fā)商往往出現(xiàn)急功近利的違規(guī)性行為，如野蠻拆遷、暴力脅迫等，這對建設(shè)和諧社會，促進社會公平正義的原則顯然是格格不入的。

另一方面，在開發(fā)建設(shè)過程中，開發(fā)商也可能出現(xiàn)偷工減料，擅自違反政府對“三舊”改造的建設(shè)指示，暗自改變土地用途或違規(guī)建設(shè)等行為。所以政府如何加強對市場力量在逐利動機下各類不法行為的監(jiān)管，需要有進一步的思考和針對性的制度安排。因為“三舊”改造項目不同于普通的地產(chǎn)開發(fā)項目，其存在一定的特殊性和試驗性，這就有可能給開發(fā)商和部分政府人員利用權(quán)力進行尋租提供了便利和空間。

所以政府在“三舊”改造過程中，更側(cè)重于對特殊性項目、土地性質(zhì)更改等項目進行重要監(jiān)控，在保證改造進度以及達到數(shù)量指標(biāo)的同時，更要防止腐敗的產(chǎn)生以及保證改造質(zhì)量，否則大規(guī)模的“豆腐渣”工程和利益輸送腐敗鏈就會形成。

3.兼顧公平與效率問題

公平與效率是在政府進行宏觀調(diào)控的市場經(jīng)濟環(huán)境下，市場經(jīng)濟行為的有效性，即是指交易過程中，對資源的有效配置性和權(quán)益的對等性。具體而言，公平是指在同等條件下，交易主體之間的交易標(biāo)的以及效益應(yīng)該是相同的，而效率則指交易過程中的信息障礙、溝通成本的高低問題。在“三舊”改造過程中，由于不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、不同的營商環(huán)境以及土地性質(zhì)的差異性，都可能導(dǎo)致改造政策的具體執(zhí)行存在相當(dāng)大的差異，這種差異往往也體現(xiàn)在交易價值中，而交易價值的差異則往往造成了不公平。至于效率問題，要防止利用“三舊”改造項目變味成“造城”運動、政績工程，不能為了數(shù)量和速度、攀比GDP而盲目擴大化，這樣效率提升了，但內(nèi)涵則下降了，嚴(yán)重的后果會造成區(qū)域的地產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)過剩。

4.弱勢群體的保障問題

相對于政府作為執(zhí)法和主導(dǎo)部門、地產(chǎn)開發(fā)商作為市場的購買力量而言，弱勢群體是處于缺乏話語權(quán)、對市場經(jīng)濟思維和政策規(guī)則缺乏理解的村民、居民以及工業(yè)區(qū)廠房業(yè)主。在“三舊”改造過程中，這些主體其實上屬于被改造的對象，而在國土整體規(guī)劃的前提下，他們基本上沒有修改或防止被改造的權(quán)力，所以稱之為弱勢群體。在“三舊”改造項目中，弱勢群體具有以下特征：（1）力量無法聚集，相當(dāng)分散，維權(quán)意識不強，維權(quán)能力差；（2）屬于游戲規(guī)則的被動接受者，在市場交易中處于議價能力低的地位；（3）缺乏法律法規(guī)意識，對“三舊”改造的政策以及相關(guān)規(guī)定基本上不了解。

基于弱勢群體的以上特征，他們很容易在一些政府部門的盲目造城運動和政績工程中，權(quán)益受到侵害而無法獲得合理補償。并且在土地使用權(quán)的出讓交易行為中，他們也容易受開發(fā)商的欺詐與不公平的行為侵犯。尤其是在地方政府部分執(zhí)法人員與開發(fā)商勾結(jié)的前提下，更加會對弱勢群體造成傷害。為此，做好對弱勢群體的保障，應(yīng)該是民主、民生、民權(quán)的基本問題，也是“三舊”改造的核心問題，所以必須做到以下幾點：（1）建立公平透明的改造項目土地使用權(quán)、物權(quán)等交易規(guī)則；（2）在自愿交易、集體交易以及協(xié)商交易的基礎(chǔ)上進行交易，即使政府和開發(fā)商遭遇到“釘子戶”等，也需要在尊重人權(quán)的前提下進行協(xié)商和執(zhí)法；（3）提前做好規(guī)劃與民意調(diào)查、民意咨詢工作，以降低溝通成本；（4）交易按照市場合理價格進行，不允許強制性執(zhí)行，除非有惡意行為。

四、結(jié)語

“三舊”改造項目屬于國務(wù)院給予廣東省的先行先試的優(yōu)先政策，所以無先例可遵循，并且在實施過程中會因區(qū)域性差異、政府具體執(zhí)行也存在一定的差異性和風(fēng)險性，作為一種亟待成熟并且逐步開展的試探性政策，在遵循基本政策指引的前提下，因地制宜、以開放思維甚至引入市場化的商業(yè)思維進行有益的探索，無疑是有積極意義的。商業(yè)模式的應(yīng)用盡管來源于商界，但由于“三舊”改造項目中以政府為主體、項目改造過程的實施機制以及廣泛存在市場交易行為等特征，都和商業(yè)機構(gòu)的商業(yè)行為有類似性，所以具有系統(tǒng)思維的商業(yè)模式構(gòu)創(chuàng)新模型對政府在實施“三舊”改造政策中有借鑒性作用。政府部門如能開放思維、勇于探索、謹(jǐn)慎研究，商業(yè)模式創(chuàng)新將成為一種非常有益參考范式，成為“三舊”改造中進行規(guī)劃的有力工具。

[1]廣東省國土資源廳.大力推進“三舊”改造,促進節(jié)約集約用地,2008-04-08.

[2]廣東省國土資源廳.省國土資源廳成立領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌推進“三舊”改造工作,2014-05-15.

[3]廣東省國土資源廳.省國土資源廳為穩(wěn)增長出臺15條用地保障措施,2014-06-27.

[4]謝戈力.廣東“三舊”改造政策評估研究.中國土地,2011(11):48-50.

[5]廣東省國土資源廳.關(guān)于加強“三舊”改造規(guī)劃實施工作的指導(dǎo)意見,2011-05-18.

[6]廣東省國土資源廳.關(guān)于“三舊”改造實施工作有關(guān)事項的通知,2011-11-24.

[7]廣東省國土資源廳.關(guān)于以“三舊”改造促進珠三角地區(qū)加工貿(mào)易企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的通知,2011-11-28.