魏向杰

（1.南京大學(xué)工程管理學(xué)院，南京210093；2.江蘇省宏觀經(jīng)濟研究院，南京210013）

支持新能源發(fā)展的財稅政策研究

魏向杰1，2

（1.南京大學(xué)工程管理學(xué)院，南京210093；2.江蘇省宏觀經(jīng)濟研究院，南京210013）

財稅政策是促進新能源發(fā)展的一種重要政策手段。美國等發(fā)達國家在利用財稅政策支持新能源發(fā)展方面積累了豐富經(jīng)驗。我國開發(fā)利用新能源的時間較短，相關(guān)財稅政策尚不完善，因此需要借鑒國外有益經(jīng)驗，進一步健全新能源財稅政策體系，促進新能源發(fā)展。

新能源；財政政策；稅收政策

1 前言

伴隨著化石能源枯竭的壓力和傳統(tǒng)能源帶來的環(huán)境問題，新能源的發(fā)展與運用已經(jīng)成為國際社會關(guān)注的熱點之一。甚至國際社會將新能源的發(fā)展與運用和人類的生存與發(fā)展直接關(guān)聯(lián)，給經(jīng)濟快速發(fā)展的我國帶來一定的壓力。從經(jīng)濟學(xué)角度來講，新能源應(yīng)該是具有正外部性效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，需要政府的鼓勵、扶持和參與。新能源產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期表現(xiàn)出高度的政策敏感性，尤其是對財政政策的依賴。無論是歐洲還是北美，各國政府都對新能源給予大規(guī)模的政府補貼。中國政府也運用包括財稅政策在內(nèi)的多種政策手段對新能源進行扶持，其中既包括中央政府鼓勵自主創(chuàng)新、出口退稅、生產(chǎn)經(jīng)營貼息、外貿(mào)促進政策獎勵等，也有地方政府以資源換投資、土地與稅收優(yōu)惠、用工人員補貼等政策措施。從政府資金使用效率與市場經(jīng)濟立場來看，政府使用財稅政策工具促進新能源的發(fā)展是十分必要的。

2 財稅支持新能源發(fā)展的理論基礎(chǔ)

根據(jù)政府與市場的分工要求，政府干預(yù)主要體現(xiàn)在具有公共產(chǎn)品屬性與外部性特征明顯的領(lǐng)域。新能源在其發(fā)展過程中具有顯著外部性特征，如減少污染環(huán)境與氣候變化的污染物排放，具有環(huán)境溢出正外部性；新能源產(chǎn)業(yè)帶動各行業(yè)向低碳減排發(fā)展，產(chǎn)生技術(shù)溢出和市場溢出的正外部性。

正外部性意味著該項經(jīng)濟行為的社會收益高于私人收益，兩者之間的差額即為外部收益。新能源的正外部性使得其社會邊際收益高于企業(yè)邊際收益，考慮到新能源產(chǎn)業(yè)在我國還處于成長階段，產(chǎn)品成本遠高于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致其在市場競爭中處于劣勢地位，因此，如果新能源產(chǎn)業(yè)的外部收益得不到補償，社會投資的積極性就會大大降低，造成新能源產(chǎn)業(yè)的實際投資水平偏離社會最優(yōu)投資水平，新能源產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟活動就會日益減少，社會總體福利水平受到損失。如圖1所示，MC表示新能源產(chǎn)業(yè)的邊際成本曲線，MR表示新能源產(chǎn)業(yè)的邊際收益曲線，SMR表示新能源產(chǎn)業(yè)的社會邊際收益曲線，無政府干預(yù)的新能源產(chǎn)業(yè)供給水平為Q1，社會最優(yōu)供給水平為Q2，此時社會福利損失為

政府財稅支持是為促進新能源產(chǎn)業(yè)的正外部效應(yīng)的內(nèi)在化，實現(xiàn)特定的經(jīng)濟和社會目標(biāo)向私人部門提供資金援助的行為。其操作方法是：對帶有正外部效應(yīng)的新能源產(chǎn)品按照外部邊際效益的大小對生產(chǎn)者或消費者發(fā)放補貼或稅收減免，將新能源產(chǎn)品的私人邊際效益提高到社會邊際效益水平，實現(xiàn)正外部效應(yīng)的內(nèi)在化。除外部性因素外，新能源的成本瓶頸也是需要政府干預(yù)的重要原因。新能源產(chǎn)業(yè)屬于成長型的新興產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)成本普遍高于傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)，新能源產(chǎn)品的市場競爭力較弱，在新興產(chǎn)業(yè)市場培育機制還不健全，風(fēng)險投資機制尚未成熟的情況下，政府財政支持對新能源發(fā)展是必不可少的[1]。政府保護和鼓勵新能源發(fā)展的財稅政策主要針對生產(chǎn)者和消費者。針對生產(chǎn)者的財稅支持政策能夠降低新能源產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本，獲得市場競爭力，并且可以在產(chǎn)業(yè)逐步成熟過程中降低支持力度，最終實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)新能源產(chǎn)品供求的目標(biāo)。與生產(chǎn)者的財稅支持相比，消費者的財稅支持不僅可以直接培育新能源產(chǎn)品需求，刺激新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還可以通過財稅支持使得節(jié)能減排的理念更加深入人心。

圖1 新能源產(chǎn)業(yè)的外部性Fig.1 The externality of new energy resources industry

3 我國有關(guān)新能源領(lǐng)域的財稅政策評價

3.1 財政政策

3.1.1 研發(fā)投入和示范補助

20世紀(jì)90年代以來，我國政府對新能源研發(fā)開始進行投入。1998年，國務(wù)院批準(zhǔn)《當(dāng)前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中，將可再生能源的太陽能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽?、生物質(zhì)能發(fā)電和大型風(fēng)力機列入鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品?！笆濉逼陂g，科技攻關(guān)、“863”計劃和“973”計劃都為可再生能源提供了大量經(jīng)費支持。2006年財政出臺《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》，中央財政設(shè)立專項資金，采取無償補助和貸款貼息兩種措施重點扶持潛力大、前景好的石油替代，建筑物供熱、采暖和制冷，以及發(fā)電等可再生能源的開發(fā)利用。2008年，為加快我國風(fēng)電裝備制造業(yè)技術(shù)進步，促進風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中央財政安排專項資金支持風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化。2009年，“太陽能屋頂計劃”實施，中央財政安排專門資金對光電建筑應(yīng)用示范工程予以補貼。同年，《金太陽示范工程財政補貼資金管理暫行辦法》印發(fā)，對工程綜合采取財政補貼、科技支持和市場拉動方式，加快國內(nèi)光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展，以促進光伏發(fā)電技術(shù)進步[2]。

3.1.2 生產(chǎn)與投資補貼

為了推動風(fēng)電發(fā)展，1994年電力工業(yè)部出臺了《風(fēng)力發(fā)電場并網(wǎng)運行管理規(guī)定》，要求電網(wǎng)允許風(fēng)電場就近上網(wǎng)，并收購其全部電量。風(fēng)電上網(wǎng)電價按還本付息成本加合理利潤的原則，高于電網(wǎng)平均電價的部分由全網(wǎng)分?jǐn)偂?006年中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“國家發(fā)改委”）頒布《可再生能源發(fā)電價格和費用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，明確規(guī)定各類可再生能源上網(wǎng)電價制定辦法。2007年電監(jiān)會發(fā)布《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》，規(guī)定可再生能源電量將由電網(wǎng)企業(yè)全額收購，除大中型水電外，可再生能源發(fā)電機組不參與競價上網(wǎng)，實行高電價和差額補貼電價政策。目前，國家發(fā)改委醞釀設(shè)立新型產(chǎn)業(yè)投資基金，其中，與北京市共同設(shè)立的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資基金已經(jīng)開始實施，涉及太陽能光伏發(fā)電等項目，采取中央財政補貼、地方財政和市場募集相結(jié)合的方式，委托基金管理公司管理并定期核算投資收益。

3.1.3 消費補貼

新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開財政補貼的大力支持，新能源消費的增長同樣離不開政府補貼的大力支持。近年來，財政已經(jīng)在新能源消費環(huán)節(jié)出臺了一些補貼措施。我國2009年開始組織實施“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”，以財政補貼方式推廣節(jié)能產(chǎn)品，到2010年年底，中央財政共安排160多億元，推廣高效節(jié)能空調(diào)3 400多萬臺、節(jié)能汽車100多萬輛、節(jié)能燈3.6億多只。2012年6月4日，中華人民共和國財政部、國家發(fā)改委、中華人民共和國工業(yè)和信息化部印發(fā)《節(jié)能產(chǎn)品惠民工程高效太陽能熱水器推廣實施細則》，旨在通過采取財政補貼的方式，支持太陽能熱水器的推廣使用，拉動新能源產(chǎn)品的消費。2013年，為加快新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進節(jié)能減排，促進大氣污染治理，財政部出臺《關(guān)于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作的通知》，對消費者購買新能源汽車給予補貼。2014年1月，財政部等四部委印發(fā)《關(guān)于進一步做好新能源汽車推廣應(yīng)用工作的通知》，明確新能源汽車補貼將是相對長期的政策，打破了此前補貼3年的規(guī)劃。消費補貼也是地方政府廣泛采用的一種激勵措施。如內(nèi)蒙古牧民購買一套100 W風(fēng)力機或16 W光伏系統(tǒng)補貼200元；青海每套光伏系統(tǒng)補貼300元，經(jīng)費由電費附加0.02元/（kW·h）籌集。2009年重慶市率先出臺了向個人購買混合動力汽車提供補貼的政策，將向本地長安汽車生產(chǎn)的混合動力汽車提供3.6億元現(xiàn)金補貼。此外，在使用期間，還將免收三年的路橋費（價值約7 000元）。這樣，單車的補貼額高達4.3萬元。

3.2 稅收政策

支持新能源發(fā)展的稅收政策貫穿于新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，其中又應(yīng)以生產(chǎn)和消費兩個環(huán)節(jié)為關(guān)鍵點和突破口。2006年1月1日《中華人民共和國可再生能源法》正式生效，此后，中國政府又密集出臺一系列與之配套的行政法規(guī)和規(guī)章，積極推動新能源的發(fā)展。2007年4月出臺《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，提出將重點發(fā)展資源潛力大、技術(shù)基本成熟的風(fēng)能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、生物質(zhì)能成型燃料、太陽能利用等可再生能源，完善可再生能源發(fā)電電價優(yōu)惠政策，實行有利于生產(chǎn)和使用可再生能源的稅收政策。

從生產(chǎn)環(huán)節(jié)來看，主要涉及到增值稅、企業(yè)所得稅、關(guān)稅等。我國目前尚未對新能源產(chǎn)品給予增值稅優(yōu)惠的統(tǒng)一規(guī)定，2008年12月出臺《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》，規(guī)定利用風(fēng)力生產(chǎn)的電力實現(xiàn)的增值稅實行即征即退50%的政策；對銷售自產(chǎn)的綜合利用生物柴油，實行增值稅先征后退政策。此外，人工沼氣的增值稅稅率按13%征收，縣以下小型水力發(fā)電單位生產(chǎn)的電力按6%計征，利用城市生活垃圾生產(chǎn)的電力、部分大型水電企業(yè)實行即征即退，國家批準(zhǔn)的定點企業(yè)生產(chǎn)銷售的變性燃料乙醇實現(xiàn)增值稅先征后退，等等。在光伏發(fā)電產(chǎn)品方面，根據(jù)《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》規(guī)定：自2013年1月1日至2015年12月3l日，對納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品實行增值稅即征即退50%的政策。企業(yè)所得稅方面，2008年9月，財政部、國家稅務(wù)總局出臺《關(guān)于執(zhí)行資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄有關(guān)問題的通知》，以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》中所列資源為主要原材料，在計算應(yīng)納稅所得額時，減按90%計入當(dāng)面收入總額。對綜合利用廢棄資源如地?zé)?、農(nóng)林廢棄物生產(chǎn)電力、熱力的內(nèi)資企業(yè)，在5年內(nèi)減征或免征所得稅；對符合相關(guān)政策規(guī)定的新能源利用的內(nèi)資企業(yè)實行加速折舊、投資抵免等方面的稅收優(yōu)惠政策；對設(shè)在國務(wù)院規(guī)定地區(qū)的外商投資企業(yè)，屬于可再生能源電力利用項目的，可按15%的稅率征收企業(yè)所得。在關(guān)稅方面，對《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》鼓勵并轉(zhuǎn)染技術(shù)的外商投資可再生能源項目，在投資總額內(nèi)進口的自用設(shè)備，免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。對符合《當(dāng)前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄（2005年修訂）》的國內(nèi)可再生能源投資項目，在投資總額內(nèi)進口的自用設(shè)備，免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。

從消費環(huán)節(jié)來看，2013年8月26日，國家發(fā)改委明確全國范圍內(nèi)分布式光伏補貼標(biāo)準(zhǔn)為0.42元/（kW·h）。之后各個地方也出臺了相應(yīng)的補貼政策。上海市擬在國家補貼基礎(chǔ)上額外補貼0.25元/（kW·h），期限為5年。浙江省出臺《關(guān)于進一步加快光伏應(yīng)用促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的實施意見》則明確，光伏發(fā)電項目所發(fā)電量，實現(xiàn)按照電量補貼的政策，即在國家規(guī)定的0.42元/（kW·h）補貼標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，浙江省再補貼0.1元/（kW·h）。為支持新能源汽車發(fā)展，從2012年1月1日起對于使用新能源汽車給予車船稅優(yōu)惠政策，目前已經(jīng)給了兩批減免車船稅的目錄。從2014年9月1日到2017年12月31日對于新能源汽車免征購置稅，對象為獲得許可在中國境內(nèi)銷售符合條件的純電動以及插電式、增成市混合動力汽車，還有燃料電池三類。

3.3 總體評價

為了推動新能源發(fā)展，我國各級政府都積極利用財稅手段鼓勵新能源消費來帶動新能源發(fā)展，總體上來說，主要運用財政政策與稅收政策對新能源的生產(chǎn)與消費各環(huán)節(jié)進行補貼，具體見表1。財稅政策有力地支持了我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但由于新能源應(yīng)用在我國起步時間比較晚，財稅支持政策還存在一定的不足，仍需要進一步的完善。

3.3.1 國家對新能源日益重視，但現(xiàn)行的財稅政策在促進新能源發(fā)展方面缺少系統(tǒng)性

現(xiàn)行新能源稅收政策體系的權(quán)威性、穩(wěn)定性弱。主要是現(xiàn)行的有關(guān)稅收政策大多體現(xiàn)為部門的臨時性文件、法律層級太低、稅務(wù)部門執(zhí)行強制力不夠、納稅人的預(yù)期也不夠。相關(guān)的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在增值稅和企業(yè)所得稅的減免、關(guān)稅和消費稅的免征方面。優(yōu)惠對象也僅限于少數(shù)新能源、少數(shù)項目。其次，當(dāng)前稅收手段的運用過于簡單化，對促進新能源發(fā)展的調(diào)控功能較弱。這主要體現(xiàn)在兩方面：一是優(yōu)惠政策集中于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而相對忽略了對消費環(huán)節(jié)的激勵；二是政策側(cè)重鼓勵新能源發(fā)展，而對抑制傳統(tǒng)能源消費的調(diào)控力度欠缺。最后，有些新能源稅收政策在設(shè)計過程中未能充分考慮新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，導(dǎo)致政策針對性不強。例如，根據(jù)目前企業(yè)所得稅法，符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬的納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅。但是從新能源企業(yè)自身的營利發(fā)展特點看，最初幾年難有盈利，因此企業(yè)實際上享受不到3年免稅期的優(yōu)惠待遇。

表1 財稅政策支持新能源發(fā)展的政策措施Table 1 Finance and taxation policy to support the development of new energy resources

3.3.2 政府補貼對我國新能源發(fā)展與市場化應(yīng)用起到了決定性的推動作用，但政府補貼也存在需要進一步改進的地方

財政補貼對新能源供應(yīng)產(chǎn)生了激勵效應(yīng)，目前我國財政補貼比較傾向于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)、太陽能產(chǎn)業(yè)和生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)，而對地?zé)崮?、海洋能等產(chǎn)業(yè)的財政補貼相對較少，難以實現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展。其次，財政補貼主要針對企業(yè)技術(shù)研發(fā)以及投入生產(chǎn)等上游環(huán)節(jié)，而對新能源下游企業(yè)或下游產(chǎn)品消費的財政補貼較少，不利于上下游企業(yè)及消費之間的相互銜接。再次，政府補貼政策沒能結(jié)合新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進行設(shè)計，導(dǎo)致政策缺乏一定的針對性。如對具有大規(guī)模產(chǎn)業(yè)能力的新能源選擇生產(chǎn)環(huán)節(jié)補貼，而對受地域影響較大、用能分散、非商品化的新能源側(cè)重于消費補貼。最后，財政補貼政策還沒形成適當(dāng)?shù)耐顺鰴C制。隨著新能源市場接受程度的不斷提高，財政補貼激勵機制要順應(yīng)新能源生產(chǎn)與消費發(fā)展進程適時退出，如果沒有正常的退出機制，既可能造成公共資源浪費，又可能影響新能源產(chǎn)品自身市場能力的形成。

4 他山之石：新能源財稅政策的國際經(jīng)驗

4.1 美國的財稅政策

20世紀(jì)80年代美國開始展開對新能源的重視。1988年，里根總統(tǒng)簽署《替代汽車燃料法》，鼓勵以甲醇、乙醇和天然氣等燃料為動力的汽車生產(chǎn)。1993年，克林頓總統(tǒng)批準(zhǔn)了一個《總體技術(shù)措施計劃》，鼓勵使用可再生能源，強調(diào)能源的利用率，倡導(dǎo)開發(fā)替代燃料汽車，計劃在2003年把美國汽車油耗降低1/3，但這些政策在實施中阻力重重。小布什執(zhí)政期間，先后簽署并通過《國家能源政策法》和《美國能源獨立及安全法》。其中，《國家能源政策法》在鼓勵光伏能源中規(guī)定：對住宅和商用的建筑屋頂安裝光伏系統(tǒng)發(fā)電項目給予系統(tǒng)安裝成本30%的稅收減免?！睹绹茉椽毩⒓鞍踩ā返牧咙c在于加大對新能源技術(shù)的研發(fā)投入。規(guī)定到2025年對能源效率和清潔能源技術(shù)的投入會增至1 900億美元。奧巴馬上任初始就提出《美國復(fù)興與再投資法案》?！睹绹鴱?fù)興與再投資法案》對鼓勵新能源發(fā)展的財稅政策主要包括：一是生產(chǎn)稅收抵免，對2012年年底前新投產(chǎn)的風(fēng)電和封閉式生物質(zhì)發(fā)電廠，以及2013年年底前投入運行的地?zé)?、城市垃圾發(fā)電、沼氣發(fā)電、海洋和潮汐能等其他可再生能源，實施生產(chǎn)稅抵免政策，以減免稅收的形式給予支持；二是投資補貼政策，對2012年年底前投入運行的風(fēng)電、2016年年底前投入運行的其他可再生能源發(fā)電項目，投入運行后60 d提出補貼申請，經(jīng)財政部核定后，由聯(lián)邦政府給予項目建成價30%的稅收減免額度；三是財政補貼，對2009年和2010年在建項目，以及2009年和2010年開工并在聯(lián)邦政府規(guī)定的稅收減免截至日期前投入運行的可再生能源項目，按項目建成價的30%由聯(lián)邦政府提供一次性現(xiàn)金補貼。

美國是目前世界上新能源稅收政策體系最為完善的國家，各種稅收政策的涉及面廣，體系完整。具體來說，主要內(nèi)容包括：一是直接減稅。美國聯(lián)邦政府規(guī)定，對太陽能和地?zé)犴椖坑谰眯詼p稅10%，對風(fēng)能和生物質(zhì)能發(fā)電實行為期10年的產(chǎn)品減稅，對于符合條件的新能源發(fā)電系統(tǒng)并屬于州政府和市政府所有的電力公司和其他非盈利的電力公司給予為期10年的減稅。二是企業(yè)所得稅抵免。開發(fā)利用太陽能、風(fēng)能、地?zé)岷统毕陌l(fā)電技術(shù)，投資總額的25%可以從當(dāng)年的聯(lián)邦所得稅中抵扣，同時其形成的固定資產(chǎn)免交財產(chǎn)稅；風(fēng)能和閉合回路生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)自投產(chǎn)之日起10年內(nèi)，每生產(chǎn)1 kW·h的電能可享受從當(dāng)年的個人或企業(yè)所得稅中免交1.5美分的待遇，2003年美國將抵稅優(yōu)惠額度提高到每千瓦時1.8美分，享受稅收優(yōu)惠的新能源范圍也從原來的兩種擴大到風(fēng)能、生物能、地?zé)?、太陽能、小型水利灌溉發(fā)電工程等；家庭住宅所有者可享受太陽能熱水器、暖氣和空調(diào)系統(tǒng)、風(fēng)能系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠，家庭安裝專用的太陽能熱水系統(tǒng)可獲得相當(dāng)于成本的最初2 000美元中30%及2 000美元以上不超過8 000美元部分的20%的個人所得稅抵免，家庭購買插電式混合電動汽車的消費者可獲2 500～7 500美元的稅收抵扣額度，抵扣額度根據(jù)電池系統(tǒng)的能量大小而定。

美國政府對新能源的財政支出涉及新能源的創(chuàng)新、新興技術(shù)、系統(tǒng)整合及市場壁壘四大部分，涵蓋了生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⑻柲?、風(fēng)能、潮汐能、核能及氫燃料電池等。2012年高于2011年的水平，雖然2013年對新能源的預(yù)算投入略微減少，從2012年的16.4億美元降至16.1億美元。然而除去核能，2013年政府對可再生能源的預(yù)算還是增加了，由2012年的7.8億美元增加至2013年的8.4億美元，即增加了7.5%[3]。美國財政支持新能源發(fā)展的一個重要特征是財政支出具有明顯的側(cè)重點。如美國政府對氫燃料電池技術(shù)的財政支出2013年比2012年降低了0.24億美元，主要源于此項技術(shù)的研發(fā)趨于成熟，包括在氫燃料電池的生產(chǎn)、運輸和存儲上均取得了重大進展。而生物質(zhì)能的財政預(yù)算2013年的預(yù)算達到最大比例，為16.8%，比2012年多投入0.7億美元，主要用于研發(fā)從生物質(zhì)中提煉氫燃料以及由插入式碳氫燃料向半工業(yè)規(guī)模的生物質(zhì)能的轉(zhuǎn)化研究。

4.2 德國的財稅政策

德國是一個礦產(chǎn)能源貧乏的國家，能源的供需矛盾和全球節(jié)能環(huán)保的義務(wù)加速德國發(fā)展新能源的決心，德國制定了一系列戰(zhàn)略，保證其新能源戰(zhàn)略的實施。1990年《電力輸送法》規(guī)定，對可再生能源發(fā)電提供補貼，打破市場壟斷。1991年《可再生能源電力并網(wǎng)條例》規(guī)定，可再生能源發(fā)電必須并網(wǎng)，制定最低并網(wǎng)電價，在今后20年里每度電獲得0.99馬克的補貼。2000年《可再生能源法》規(guī)定，取消對可再生能源發(fā)電的上限，要求可再生能源發(fā)電強制入網(wǎng)、優(yōu)先購買、固定電價，并且政府提供20%～45%的投資補貼。2009年《德國可在能源取暖法》規(guī)定，醋精可再生能源供暖，2009—2012年德國聯(lián)邦將根據(jù)需要每年提供最多達5億歐元的支持。

德國政府帶頭，專門成立聯(lián)邦教育和科研部主動承擔(dān)投入和風(fēng)險，研究新能源。德國各級政府制定了相應(yīng)的法律，并通過稅收優(yōu)惠政策和各種補貼鼓勵企業(yè)發(fā)展新能源。巨額的研發(fā)投入使德國領(lǐng)跑世界新能源相關(guān)技術(shù)水平。1999年，生態(tài)稅改為新能源的發(fā)展提供了大量的資金，僅2005年就提供約1.93億歐元。2005年德國政府新批準(zhǔn)了太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮艿阮I(lǐng)域共計102個研究項目，金額為9 800萬歐元。2008年7月，德國聯(lián)邦教研部為OPEG（有機光伏能源供給）項目投資1 600萬歐元。2009年，沙漠技術(shù)工業(yè)倡議公司投資約4000億歐元，在非洲撒哈拉大沙漠投建世界上最大的太陽能項目。2009年1月，德國出臺《一攬子經(jīng)濟刺激計劃Ⅱ》，提出2009年到2011年，聯(lián)邦政府拿出5億歐元用于電動汽車的研發(fā)。同年9月，德國發(fā)布《國家電動汽車發(fā)展計劃》，目標(biāo)到2020年使德國擁有100萬輛電動汽車。此外，德國政府規(guī)定，2012—2014年，消費者購買電動汽車即可享受每輛車3 000～5 000歐元的環(huán)保補貼或稅收優(yōu)惠[4]。

4.3 日本的財稅政策

日本的新能源政策規(guī)定，電力公司有義務(wù)擴大可再生能源的利用，2003年4月開始，日本給電力公司規(guī)定強制使用新能源，即根據(jù)其銷售的電量，必須使用新能源發(fā)電量的比例。因此，電力公司必須自己利用新能源發(fā)電，或從別的公司購入新能源的發(fā)電量。在新能源長期發(fā)展戰(zhàn)略方面，2004年6月，日本通產(chǎn)省公布“新能源產(chǎn)業(yè)遠景構(gòu)想”，目標(biāo)是2030年以前，把太陽能和風(fēng)能發(fā)電等新能源技術(shù)扶植成商業(yè)產(chǎn)值達3萬億日元的支柱產(chǎn)業(yè)之一。

日本對新能源產(chǎn)業(yè)的補貼有多種形式，包括對研發(fā)的補貼、對家庭購置新能源設(shè)備的補貼、對新能源投資項目的補貼等。20世紀(jì)80年代，日本開始對小規(guī)模的風(fēng)電進行補貼。從1994年開始，為保證新陽光計劃的順利實施，日本政府提出每年撥款570億日元，其中約362億日元用于新能源技術(shù)的開發(fā)，預(yù)計該計劃將會延續(xù)到2020年。1998年，日本啟動“促進地方使用新能源方案”該法案提出，通過新能源綜合開發(fā)機構(gòu)補貼可再生能源項目，公共機構(gòu)和非政府組織也可以因推廣各類新能源而獲得補貼，補貼額上限是開發(fā)、推廣等活動支出的50%。同年的稅制改革中，日本將開發(fā)新能源寫入“能源供需結(jié)構(gòu)改革投資促進稅制”之中。從1994年到2005年，日本政府對住宅用的光伏發(fā)電實施補貼，累積總額達到1 322億日元。2008年出臺的《推廣太陽能發(fā)電行動方案》提出針對家庭部門和產(chǎn)業(yè)部門利用太陽能的稅收優(yōu)惠：家庭貸款稅，貸款余額的1%可以從收入稅中扣減；改革促進稅，如果采取了節(jié)能方面的改革，大約10%的改革成本（上限為500萬日元）從所得稅中扣減。2009年4月1日起，日本實施“綠色稅制”，適用對象包括純電動汽車、混合動力車、清潔柴油車、天然氣車以及獲得認(rèn)定的低排放且燃油消耗量低的車輛。前3類車被日本政府定義為“新一代汽車”，購買這類汽車可享受免除多種稅賦優(yōu)惠。對個人消費者購買包括混合動力汽車在內(nèi)的環(huán)保汽車給予車輛購置稅和汽車重量稅減免。售價200萬日元、車重在1～1.5 t的混合動力汽車，車輛購置稅優(yōu)惠為10萬日元，汽車重量稅則可減免5.67萬日元[5]。

4.4 英國的財稅政策

為了減少電力工業(yè)的環(huán)境污染和開發(fā)可再生能源，1989年英國頒布《電力法》，首次涉及到可再生能源的相關(guān)問題，要求電力公司購買一定量的由可再生能源資源生產(chǎn)的電力的法令，并從1990年開始實行，其核心內(nèi)容稱為“非化石燃料義務(wù)”。2003年，英國政府頒布《2003年能源白皮書》，力爭在今后50年內(nèi)將二氧化碳的排放量降低到目前的40%，并計劃將可再生能源占能源產(chǎn)出的比重由目前的3%提高到2010年的10%，2020年的20%。同時，要求供應(yīng)商在所銷售的能源中，必須有一定比例的可再生能源，該比例逐年增加，2006—2007年為6.7%。此外，為推動可再生能源發(fā)電的增長，英國還開征了氣候變化稅，規(guī)定可再生能源可免交常規(guī)電力需要交納的氣候變化稅。英國政府頒布《可再生能源義務(wù)令2009》，規(guī)定Renewable Obligation Certificates（ROC）許可制度對各種類型的可再生能源發(fā)電企業(yè)做出分類，并提供不同的補貼政策。

為了加強可再生能源研究開發(fā)和示范項目計劃的綜合協(xié)調(diào)，2002年聯(lián)邦政府成立“國家能源研究中心”，2002—2004年的3年內(nèi)，累計投入2.5億英鎊就太陽能、風(fēng)能、生物燃料、水能、海勢能、燃料電池和其他能源形勢的利用進行研發(fā)和示范。英國的補貼政策主要是通過供電企業(yè)來補貼可再生能源發(fā)電企業(yè)?？稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)在向供電企業(yè)出售電力的同時，如果按照電量交付同等數(shù)量的ROC許可證，那么就可以用更高的價格賣出其生產(chǎn)的電力，這就是通過供電企業(yè)來補貼可再生能源發(fā)電企業(yè)。為了鼓勵可再生能源的開發(fā)，英國政府推出為期25年的可再生能源義務(wù)和氣候變化稅以替代非化石燃料義務(wù)和化石能源稅。其中，小型水電站（裝機能力10 MW以下）和由可再生能源提供的電力以及熱點聯(lián)供系統(tǒng)生產(chǎn)的熱、電資源用戶可申請免稅。稅收將用來彌補國家減稅企業(yè)雇員繳納應(yīng)繳款的部分（0.3%）以及支持可再生能源發(fā)展和熱點聯(lián)供項目。

通過對美國、德國、日本、英國等發(fā)達國家新能源財稅政策的分析，其成功經(jīng)驗共同體現(xiàn)為：首先，各國發(fā)展新能源時都制定了明確的發(fā)展目標(biāo)，如日本提出到2030年將太陽能和風(fēng)能發(fā)電等新能源技術(shù)扶植成商業(yè)產(chǎn)值達3萬億日元的支柱產(chǎn)業(yè)之一，英國要求到2020年可再生能源占能源產(chǎn)出的比重達到20%，這些國家相應(yīng)實施的財稅政策都以這些目標(biāo)為依據(jù)而制定的。其次，各國都制定了明確的財稅支持政策，包括直接補貼、稅收優(yōu)惠、低息貸款等。以稅收優(yōu)惠政策為例，以美國為代表的西方發(fā)達國家通過法律手段將新能源稅收政策予以規(guī)范化、制度化，在法律條文中對相關(guān)稅收優(yōu)惠政策做出詳細的規(guī)定，從而使新能源稅收激勵措施具有明確性和可行性；上述國家的稅收政策貫穿新能源發(fā)展需要經(jīng)歷的“前生產(chǎn)—生產(chǎn)—市場化—消費”四大階段，形成了覆蓋新能源發(fā)展全階段的稅收政策體系。再次，各國的財稅支持政策涉及新能源各個領(lǐng)域，但都能結(jié)合各國的實際狀況和中長期發(fā)展規(guī)劃選擇某些重點領(lǐng)域加大扶持力度。例如，新世紀(jì)以來的十多年里，美國對于氫燃料電池、生物質(zhì)能、太陽能以及核能的投入比例很大，相反，對于風(fēng)能、潮汐能、低熱能的投入略顯遜色。

5 構(gòu)建推動新能源發(fā)展的財稅政策體系

由于國際社會大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，我國也應(yīng)做好相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，同時不斷完善有關(guān)新能源政策法規(guī)體系。1995年發(fā)布《1996—2010年新能源和可再生能源發(fā)展綱要》到2006年1月1日《中華人民共和國可再生能源法》正式生效，國務(wù)院相關(guān)部門已經(jīng)頒布了與之相配套的10余部文件，包括《可再生能源產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》、《可再生能源發(fā)展專項資金管理辦法》等，為我國新能源發(fā)展奠定堅實的制度基石。但是在具體實施過程中還應(yīng)該規(guī)避實施力度不夠、可操作性偏弱等問題。因此，結(jié)合有效的經(jīng)濟激勵，如財政補貼、稅收優(yōu)惠、金融支持等方式，將各級各類法規(guī)進行整合、分類與細化，形成支持新能源“研發(fā)-投資-生產(chǎn)-消費”全階段發(fā)展的財稅政策體系。

5.1 財政支持政策

財政支持政策工具與產(chǎn)品生命周期之間存在一定的對應(yīng)規(guī)律，根據(jù)新能源發(fā)展技術(shù)研發(fā)、設(shè)備投入、生產(chǎn)管理、產(chǎn)品定價、市場化推廣等不同環(huán)節(jié)的特點，提出推動新能源發(fā)展的激勵政策。

5.1.1 研發(fā)與技術(shù)示范環(huán)節(jié)

新能源技術(shù)及先進設(shè)備的研發(fā)，是推動新能源發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，風(fēng)力發(fā)電的主要目標(biāo)是通過先進設(shè)備研發(fā)以提高效率降低成本，太陽能光伏發(fā)電的關(guān)鍵是提升能源轉(zhuǎn)換效率和擴大生產(chǎn)規(guī)模，生物質(zhì)能發(fā)電需要在聯(lián)合燃燒和高溫氣化方面進一步提升，小水電、海上風(fēng)力發(fā)電、海洋能發(fā)電的技術(shù)難點在于供電穩(wěn)定性及電力上網(wǎng)等問題。由于新能源的規(guī)模較大，培育時間較長，從戰(zhàn)略意義、規(guī)模、持續(xù)時間上考慮，必須建立穩(wěn)定的財政預(yù)算和國家扶持基金。其中扶持基金可通過立法對收入高、污染重的石油、煤炭、化工、高能耗加工制造業(yè)開征適當(dāng)環(huán)境稅來籌集。同時，研發(fā)經(jīng)費要專款專用，不撒芝麻鹽，只能用于研發(fā)就有自主知識產(chǎn)權(quán)的新能源核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件攻關(guān)，以促進研發(fā)水平的不斷提高和高科技成果的不斷涌現(xiàn)，為新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供高科技支撐。

5.1.2 投資環(huán)節(jié)

新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展涉及到基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及競爭性產(chǎn)業(yè)三個方面，財政對新能源產(chǎn)業(yè)的支持需要區(qū)別對待。對于新能源電廠的建設(shè)、并網(wǎng)規(guī)劃等的基礎(chǔ)性領(lǐng)域，由于投資時間長、正外部效應(yīng)明顯，需要大量和持續(xù)的財政資金投入。當(dāng)進入商業(yè)化階段的競爭性產(chǎn)業(yè)，可以通過直接補貼和貸款優(yōu)先及貼息等方式，調(diào)動投資者積極性，推動新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。借鑒美國對風(fēng)電投資者給予15%的投資補貼，將我國曾對小水電的投資補貼政策范圍擴大至風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)能等領(lǐng)域，采用中央項目由中央政府出資補貼，地方項目由中央財政和地方財政共同出資補貼的方式，鼓勵民間資本進入新能源領(lǐng)域。貸款優(yōu)先和貼息政策是將信貸政策與投資導(dǎo)向有機結(jié)合起來，把銀行資本納入補貼范圍，是建立新能源發(fā)展支持體系的長期政策之一。

5.1.3 生產(chǎn)環(huán)節(jié)

在新能源設(shè)備生產(chǎn)過程中，借鑒歐美國家和地區(qū)的一些做法，對新能源設(shè)備產(chǎn)出進行補貼，通過減低成本的方式提高企業(yè)的產(chǎn)出效率，達到增加產(chǎn)量的目的。產(chǎn)出補貼可以結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況進行，有利于刺激企業(yè)擴大產(chǎn)出，改進技術(shù)裝備。另外，在新能源產(chǎn)品推廣過程中，通過相應(yīng)的定價制度，解決新能源電力入網(wǎng)問題，并對新能源發(fā)電實施價格補貼。

5.1.4 消費環(huán)節(jié)

新能源產(chǎn)業(yè)終端應(yīng)用一般為發(fā)電，對新能源的利用主要是轉(zhuǎn)化為電力來使用，因此，消費環(huán)節(jié)主要指新能源發(fā)電的消費市場。因此，激勵政策主要圍繞購電的輸電企業(yè)、用電的組織機構(gòu)和個人展開。我國《可再生能源法》規(guī)定，電網(wǎng)必須全額收購新能源發(fā)電，但在實際運行中，近一半的新能源發(fā)電不能進入電網(wǎng)，除新能源電力的特殊性外，其主要原因是電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)沒有跟上。因此，目前階段主要還是要靠直接投資和財政補貼，來解決市場失靈問題。如，國家直接加快智能電網(wǎng)的建設(shè)，解決新能源的入網(wǎng)問題；對使用新能源電力的企業(yè)和個人給予補貼等。

5.2 稅收支持政策

國際上對待稅收優(yōu)惠政策，一般通過建立稅收支出制度，將稅收優(yōu)惠視為一種特殊的財政支出。我國有關(guān)新能源的稅收優(yōu)惠政策的地區(qū)性特點突出，且覆蓋面較窄，僅局限于個別類型的企業(yè)或個別項目。今后新能源的稅收制度建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)在：考慮公平的基礎(chǔ)上，將新能源稅收正向激勵與新能源逆向限制體現(xiàn)在整個能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，達到優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目的。

5.2.1 支持新能源發(fā)展的正向激勵稅收政策

首先，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的激勵政策。為鼓勵新能源企業(yè)降低開發(fā)成本，建立新能源技術(shù)基礎(chǔ)，可以更多地采用稅收減免、投資抵免、加速折舊、在投資退稅等多種稅收支出形式，達到有效管理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的目的。在增值稅方面，可以在一定時期內(nèi)對新能源產(chǎn)品采取即征即退、先征后退等優(yōu)惠政策，應(yīng)對包括風(fēng)能、太陽能、水能、核能、生物質(zhì)能等在內(nèi)的所有新能源產(chǎn)品給予統(tǒng)一的優(yōu)惠政策，或?qū)π履茉串a(chǎn)品實行與小水電相同的6%的增值稅稅率，促進新能源產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。在企業(yè)所得稅方面，對所有的新能源產(chǎn)品一律規(guī)定按減15%的稅率征收企業(yè)所得稅；對購置新能源產(chǎn)品的設(shè)備，在一定額度內(nèi)實行投資抵免，當(dāng)年不足抵免的，可在以后年度內(nèi)逐年延續(xù)抵免；加大對新能源設(shè)備和產(chǎn)品研發(fā)費用的稅前抵扣比例，并設(shè)置免稅期間和低稅率。其次，消費環(huán)節(jié)的激勵政策。對個人投資高新技術(shù)企業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)獲取的個人所得暫免征個人所得稅，從而鼓勵對新能源產(chǎn)業(yè)的投資；對新能源企業(yè)的技術(shù)人員、工作人員實現(xiàn)適當(dāng)?shù)膫€人所得稅減免，以鼓勵新能源產(chǎn)業(yè)的人才投入。

5.2.2 支持新能源發(fā)展的逆向限制稅收政策

首先，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的限制政策。生產(chǎn)環(huán)節(jié)的逆向限制政策包括對增值稅和所得稅的調(diào)整，按照“污染者付費”原則開征獨立的環(huán)境污染稅，提高煤炭、天然氣的增值稅稅率，可將煤炭、天然氣、石油等不可再生和溫室氣體排放量大的非清潔能源稅率統(tǒng)一調(diào)整為17%，減少這類能源的消費比重。而對那些技術(shù)水平較低、生產(chǎn)工藝落后、能耗較高的企業(yè)實行懲罰性的稅收措施，包括加成計征和延長折舊等。其次，消費環(huán)節(jié)的限制政策。消費環(huán)節(jié)的逆向限制政策包括對消費稅和資源稅的調(diào)整，開征獨立的能源稅。適度提高汽油、柴油等成品油的消費稅稅率，并在條件允許時采取從價定稅的方式在消費環(huán)節(jié)征收，從而間接鼓勵對新能源的使用；對不可再生、非替代性及稀缺性的資源，提高資源稅稅負水平，課以重稅；對原煤、石油、煤炭制品、石油制品等傳統(tǒng)能源和能源產(chǎn)品開征能源稅，使能源稅附加在能源產(chǎn)品的價格上，促使能源生產(chǎn)者不斷革新技術(shù)，提高能源利用效率和降低成本，引導(dǎo)消費者改變能源消費習(xí)慣，促進新能源的利用。

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[5] 陳 偉.日本新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其與中國的比較[J].中國人口、資源與環(huán)境，2010（6）：106-108.

Study on finance and taxation policy to support the development of new energy resources

Wei Xiangjie1，2
（1.School of Management and Engineering，Nanjing University，Nanjing 210093，China；2.Jiangsu Institute of Macroeconomic Research，Nanjing 210013，China）

Finance and taxation policy is an important means to promote the development of new energy resowrces.The US and other developed countries have accumulated rich experience in the use of finance and taxation policy to support the development of new energy resowrces. China has developed the new energy resowrces for a short time.The related finance and taxation policy is still not perfect，so it needs to draw on the useful experience of foreign countries to further improve the finance and taxation policy system of new energy resowrces，promote development of the new energy resowrces.

new energy resowrces；fiscal policy；tax policy

F810.4

A

1009-1742（2015）03-0067-08

2014-12-15

魏向杰，1976年出生，男，安徽巢湖市人，博士后，主要從事宏觀經(jīng)濟理論與實踐研究工作；E-mail：wxj@zjzw.net