／本刊記者 徐暉／

為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，鼓勵引導(dǎo)社會投資，規(guī)范完善水電投資環(huán)境，2015年1月12日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于鼓勵社會資本投資水電站的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。

待建水電項目開發(fā)難

水電是發(fā)電領(lǐng)域內(nèi)節(jié)能減排、替代化石能源的第一主力。目前，全球近五分之一的電力來自水電，水電在全球可再生能源發(fā)電中的比重更是高達85%。2014年3月，習近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，強調(diào)要通盤考慮重大水利工程建設(shè)，更多運用成熟適用技術(shù)等十個方面重大問題。2014年5月，國務(wù)院常務(wù)會議決定提出“十二五”末和“十三五”期間加快推進納入規(guī)劃的172項重大水利工程建設(shè)。此后國務(wù)院多次召開會議部署具體工作，同年6月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議專題研究我國能源安全戰(zhàn)略，強調(diào)要推動能源供給革命，大力發(fā)展非煤能源，建立多元能源供給體系。

整體來看，到2015年全國水電裝機容量將達2.9億千瓦，其中常規(guī)水電2.6億千瓦，已建成常規(guī)水電占全國技術(shù)可開發(fā)機容量的48%。到2020年，全國水電總裝機容量將達到4.2億千瓦。即未來五六年時間內(nèi)，水電容量將增加1.3億千瓦。我國水利水電行業(yè)將迎來新的發(fā)展機遇。

2014年，我國新增的水電裝機約為2000萬千瓦，水電的年發(fā)電量也將達到萬億千瓦時。但水電的發(fā)展在取得了巨大成就的同時也存在著隱憂。2014年我國水電裝機的增速已經(jīng)明顯減慢，從2013年的新增裝機3千萬千瓦驟降到2千萬千瓦。這似乎預(yù)示著，從“十一五“期間就開始的水電開工不足的影響將逐步顯現(xiàn)。這說明，水電行業(yè)正在發(fā)生著巨大變化。截至目前，我國開發(fā)條件好的水電站址基本上已經(jīng)開發(fā)完畢，新建、待建水電項目越來越向邊遠地區(qū)集中。這些水電項目經(jīng)濟性差、開發(fā)難度大、輸電距離遠，與此前開發(fā)條件優(yōu)越的電站相比，是水電行業(yè)中的“困難”戶。

隨著水電項目開發(fā)條件的逐步惡化，對于單位千瓦投資高、度電成本高的待建項目，由于經(jīng)濟效益差，投資業(yè)主往往不會推動項目或者難以往下推動，這不利水電開發(fā)?！搬槍窈髷M建水電項目經(jīng)濟性普遍差、市場競爭力下降、投資風險增大等情況，研究政府投資的支持政策。優(yōu)化政府投資方向，對藏區(qū)水電以及綜合利用任務(wù)重、公益性強、預(yù)期收益差的重要水電項目，研究通過投資補助、資本金注入、貸款貼息等方式予以支持，并優(yōu)先支持引入社會資本的項目?！睂Υ恕兑庖姟访鞔_強調(diào)。

確立企業(yè)投資主體地位

我國水能資源豐富，但以往由于受到我國經(jīng)濟能力的限制，開發(fā)利用的水平始終不高。據(jù)了解，2013年我國新核定的水電站的平均預(yù)算成本已經(jīng)達到每千瓦15200元，較“十一五”期間的水電建設(shè)成本上升了一倍多。未來幾年投產(chǎn)的水電站的上網(wǎng)電價，如果繼續(xù)按照成本加成的定價方式，水電的上網(wǎng)電價超過火電，將是毫無疑問的。

新建水電站的高成本主要是外部成本造成的。隨著移民、環(huán)保在水電建設(shè)中所占的比重攀升，具有水資源調(diào)節(jié)功能的大水庫的建設(shè)成本已經(jīng)成為新建水電站的巨大負擔。所以，在現(xiàn)實中越是水庫大的水電站的建設(shè)，往往就越困難。

這種情況下，需要鼓勵和引導(dǎo)社會投資，規(guī)范和完善水電投資環(huán)境?！兑庖姟诽岢?，希望為每一個投資主體創(chuàng)造平等投資機會。通過采取業(yè)主招標等方式，擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)資金實力、融資能力、管理能力和抗風險能力的投資者作為項目業(yè)主；嚴禁隨意抬高準入門檻以及制定針對特定投資者的歧視性或指向性條件。

而對于中小河流上新建的水電站和中小型水電站，未依法依規(guī)明確開發(fā)主體的，一律通過市場方式選擇投資者；對于重要河流，除國家已明確開發(fā)主體或前期工作主體，以及特殊的戰(zhàn)略性重大工程外，原則上均應(yīng)通過市場方式選擇投資者。未明確開發(fā)主體的抽水蓄能電站，可通過市場方式選擇投資者。

《意見》還強調(diào)，招標水電項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源、工程技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔風險。業(yè)主招標完成、項目合同一經(jīng)簽署必須嚴格執(zhí)行，禁止招標暗箱操作和違法違規(guī)倒賣資源。

考慮到水電是社會性的系統(tǒng)工程，具有投資大、建設(shè)條件復(fù)雜、技術(shù)和管理要求高、投資回收周期長等特點，特別是大型水電項目，面臨地質(zhì)地震、水文氣象、移民穩(wěn)定、建設(shè)運營等諸多風險。《意見》提出，合理界定政府責任和企業(yè)行為，建立風險共擔機制。原則上，項目的投資、建設(shè)、運行、經(jīng)營風險由企業(yè)（項目法人）承擔；法律、政策調(diào)整，移民搬遷安置（企業(yè)依法應(yīng)承擔的責任和依合同約定應(yīng)承擔的義務(wù)除外），地質(zhì)地震、水文氣象等建設(shè)條件重大變化等風險由政府（招標人）承擔；自然災(zāi)害等不可抗力風險由雙方共同承擔。