◎文/黃曉香 徐 萍 郭春鋼 段智曉

一、普通發(fā)票在管理各環(huán)節(jié)普遍存在的問題

（一）發(fā)票發(fā)售環(huán)節(jié)潛在風(fēng)險(xiǎn)

近幾年，為簡化企業(yè)辦稅手續(xù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)推行了先辦后審制度，企業(yè)在辦稅窗口遞交相關(guān)資料后，便可領(lǐng)購一定數(shù)量的發(fā)票。之后，稅務(wù)局有關(guān)部門、相關(guān)人員根據(jù)審批流程、權(quán)限、時(shí)間要求，再對(duì)企業(yè)遞交的資料逐一進(jìn)行轉(zhuǎn)辦、審核、批準(zhǔn)，待紙質(zhì)批件審批和系統(tǒng)審批全部結(jié)束后，才能認(rèn)定該企業(yè)是否具備領(lǐng)購發(fā)票資格及數(shù)量。如發(fā)現(xiàn)申領(lǐng)企業(yè)不符合發(fā)票領(lǐng)購資格，稅管員必須先做相應(yīng)的紙質(zhì)申請(qǐng)，根據(jù)審批流程由管理所、稅管科相關(guān)人員和分管領(lǐng)導(dǎo)回轉(zhuǎn)、審批后再移交辦稅大廳，由大廳人員對(duì)先期發(fā)售發(fā)票的紙質(zhì)批件、津稅系統(tǒng)同時(shí)做注銷處理。同期，稅管員也在“稅管員平臺(tái)”重新“發(fā)起”辦理發(fā)售發(fā)票任務(wù)的修改撤回，最后，由稅管員按照有關(guān)要求向企業(yè)追回已發(fā)售的空白發(fā)票。如企業(yè)符合領(lǐng)購發(fā)票資格，一個(gè)時(shí)期內(nèi)按企業(yè)經(jīng)營規(guī)模及相關(guān)規(guī)定，設(shè)定企業(yè)每月領(lǐng)購數(shù)量上限，旨在防止企業(yè)隨意領(lǐng)購發(fā)票，造成發(fā)票管理的失控。假如所領(lǐng)購發(fā)票在規(guī)定時(shí)間內(nèi)沒有完全使用，所余發(fā)票要及時(shí)到稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行繳銷。

從上述發(fā)票發(fā)售流程看，如果企業(yè) “不符合發(fā)票領(lǐng)購資格”，從企業(yè)先期領(lǐng)購發(fā)票，到稅管員向企業(yè)追回已發(fā)售的發(fā)票，稅務(wù)機(jī)關(guān)審核、審批階段所造成的時(shí)間差，無疑會(huì)造成發(fā)票使用監(jiān)管上的盲區(qū)，假如先期領(lǐng)購發(fā)票企業(yè)攜票走逃，那么這些發(fā)票所帶來的損失也就無法挽回。

對(duì)于符合領(lǐng)購發(fā)票資格的企業(yè)，假如某一階段企業(yè)業(yè)務(wù)少、發(fā)票使用量較小，企業(yè)多領(lǐng)購的發(fā)票只對(duì)存根聯(lián)打印，然后將虛假信息上傳稅務(wù)局，或集中一段時(shí)間領(lǐng)購發(fā)票后與稅務(wù)機(jī)關(guān)失聯(lián)等。這些發(fā)票或空白發(fā)票聯(lián)一旦流入市場(chǎng)（或某些人手里），那潛在的稅收風(fēng)險(xiǎn)也將不可估量。

（二）發(fā)票繳銷和驗(yàn)舊環(huán)節(jié)存在漏洞

本市地稅系統(tǒng)使用通用機(jī)打發(fā)票后，企業(yè)一般每月底將當(dāng)月開票信息上傳所屬稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)辦稅大廳再按照發(fā)票存根聯(lián)信息進(jìn)行驗(yàn)舊、銷號(hào)，然后才能發(fā)售新的發(fā)票。發(fā)票窗口查驗(yàn)發(fā)票，一般只注重發(fā)票存根聯(lián)信息與企業(yè)上傳稅務(wù)機(jī)關(guān)信息的核查、比對(duì)，卻忽略了企業(yè)經(jīng)營狀況與發(fā)票使用數(shù)量之間是否合理、開出的發(fā)票是否存在大頭小尾、是否存在虛開和非法代開等問題。這些問題都會(huì)從不同側(cè)面、不同程度影響和制約稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收征收的質(zhì)量。

（三）對(duì)領(lǐng)票企業(yè)非正常納稅申報(bào)后的監(jiān)管不到位

個(gè)別因經(jīng)營不善倒閉且又不清稅的企業(yè)，或集中一段時(shí)間領(lǐng)購發(fā)票后走逃的企業(yè)，往往會(huì)出現(xiàn)非正常納稅申報(bào)，其手中已使用和尚未使用的發(fā)票也不到稅務(wù)機(jī)關(guān)繳銷驗(yàn)舊。對(duì)于這類企業(yè)手中已使用和尚未使用的發(fā)票情況，稅務(wù)機(jī)關(guān)不僅難以準(zhǔn)確掌握，而且也沒有更多精力、更有效的手段及時(shí)追查、追繳。這部分企業(yè)一段時(shí)期的稅款不僅無法清繳，其手中的空白發(fā)票如果再出現(xiàn)對(duì)外虛開、非法代開甚至出售等問題，也將會(huì)給國家稅收帶來更大損失。

（四）發(fā)票的日常監(jiān)管存在空白點(diǎn)

基層稅務(wù)所、管理所以及稅收管理員平時(shí)對(duì)管轄企業(yè)領(lǐng)購發(fā)票使用情況監(jiān)管不到位，特別是發(fā)票開具情況與所填寫業(yè)務(wù)是否真實(shí)、與資金流向是否一致、發(fā)票全部聯(lián)次是否一次性如實(shí)開具等情況，稅務(wù)相關(guān)人員不能及時(shí)、全面地了解和掌握，并適時(shí)進(jìn)行有效的監(jiān)督；對(duì)具有征收管理監(jiān)控功能的納稅評(píng)估，其評(píng)估指標(biāo)和模型中未單獨(dú)設(shè)置發(fā)票使用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，納稅評(píng)估出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的，也沒有發(fā)票風(fēng)險(xiǎn)提示信息等，對(duì)發(fā)票的監(jiān)管缺少一道電子監(jiān)控環(huán)節(jié)；納稅評(píng)估部門與稅務(wù)所之間還沒有做到充分的信息交流、反饋，納稅評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)，主要是采取稅務(wù)函告或稅務(wù)約談方式向評(píng)估對(duì)象核實(shí)有關(guān)情況，若發(fā)現(xiàn)納稅人有嚴(yán)重稅收違法行為的，則轉(zhuǎn)交稅務(wù)稽查部門處理。但這些情況基層稅務(wù)、管理所及稅收管理員不一定了解、掌握，涉稅問題是否與虛假發(fā)票有關(guān)等也及時(shí)獲得。同時(shí)，基層稅務(wù)、管理所或稅管員所發(fā)現(xiàn)的發(fā)票違紀(jì)問題也不能與評(píng)估部門的評(píng)估指標(biāo)對(duì)接。這種工作機(jī)制對(duì)稅務(wù)、管理部門來講，不利于配合評(píng)估人員實(shí)地核查，不利于輔導(dǎo)企業(yè)日常發(fā)票自查和監(jiān)管。

二、存在上述問題的原因分析

（一）部分稅務(wù)人員管理經(jīng)驗(yàn)少、責(zé)任心不強(qiáng)

近幾年，各辦稅大廳領(lǐng)購、驗(yàn)舊發(fā)票窗口普遍是新入職人員輪崗，盡管上崗前都進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但了解、把握發(fā)票使用和監(jiān)管過程中易出現(xiàn)問題環(huán)節(jié)的經(jīng)驗(yàn)還不足，應(yīng)對(duì)能力、應(yīng)對(duì)措施還比較缺乏；個(gè)別工作時(shí)間較長的窗口工作人員或稅收稅管員，發(fā)票驗(yàn)舊一般只對(duì)發(fā)票存根聯(lián)信息與企業(yè)上傳信息進(jìn)行核對(duì)，不愿到企業(yè)實(shí)際經(jīng)營地核實(shí)具體情況，也不愿與受票方聯(lián)系核實(shí)業(yè)務(wù)真實(shí)情況等，這就不可避免地導(dǎo)致一些企業(yè)在發(fā)票使用中出現(xiàn)各類違規(guī)現(xiàn)象。

（二）發(fā)票信息的核查難度較大、成本較高

對(duì)發(fā)票具有監(jiān)管責(zé)任的有關(guān)稅務(wù)人員，往往擔(dān)負(fù)著不同稅收環(huán)節(jié)中的多項(xiàng)職能，在做好其他工作的同時(shí)，去逐一核查管轄內(nèi)企業(yè)相關(guān)發(fā)票信息顯然難度較大，而且也不現(xiàn)實(shí)。即使稅收管理工作平臺(tái)出現(xiàn)發(fā)票開票數(shù)額與收入不匹配等預(yù)警提示，相關(guān)稅務(wù)人員也會(huì)因其他任務(wù)重、時(shí)間緊和出行不便等因素，無法逐一實(shí)地核查。再加上發(fā)票信息涉及單位多、涉及地域廣、核查時(shí)間長、相關(guān)手續(xù)龐雜等問題，發(fā)票逐一核查的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本、效率成本等也會(huì)相當(dāng)昂貴。

（三）發(fā)票監(jiān)管措施不完善、不細(xì)致

對(duì)企業(yè)發(fā)票使用過程中的監(jiān)管，沒有一個(gè)詳細(xì)、明確的監(jiān)管措施和方法，發(fā)票檢查（主要是日常檢查）也沒有時(shí)間的要求和明確的標(biāo)準(zhǔn)；稅務(wù)所、管理所日常發(fā)現(xiàn)的發(fā)票違規(guī)信息不能及時(shí)錄入稅收管理工作平臺(tái)，也未與發(fā)票申購資格、領(lǐng)購數(shù)量等掛鉤；未將企業(yè)的發(fā)票違法數(shù)據(jù)信息、發(fā)票監(jiān)控情況等列入企業(yè)納稅信用度的考核指標(biāo)和及時(shí)向社會(huì)曝光等。從稅務(wù)機(jī)關(guān)自身來說，具有發(fā)票監(jiān)管職能的部門，相互之間溝通交流不夠，信息共享程度不高，沒有形成齊抓共管的態(tài)勢(shì)。

（四）稅務(wù)人員執(zhí)法中的強(qiáng)制措施較少

征管法賦予稅務(wù)人員可以采取強(qiáng)制措施的，主要是針對(duì)“從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定的期限繳納或者解繳稅款，納稅擔(dān)保人未按照規(guī)定的期限繳納所擔(dān)保的稅款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納，逾期仍未繳納的”。對(duì)存在重大涉稅疑點(diǎn)但已“失聯(lián)”或以各種借口不提供相關(guān)資料、邊應(yīng)對(duì)檢查邊隱匿資產(chǎn)和相關(guān)資料的企業(yè)，稅務(wù)人員沒有更有效的強(qiáng)制性措施進(jìn)行“剛性”執(zhí)法。特別是對(duì)“軟暴力”抗拒執(zhí)法者，更多的是采取宣傳稅法規(guī)定、責(zé)成配合檢查等措施。稅務(wù)人員即使知道相關(guān)資料、涉稅證據(jù)等藏匿的地方或相關(guān)人員身上，也沒有權(quán)力采取搜查、搜身以及其他強(qiáng)制性手段取得。對(duì)故意“失聯(lián)”或攜票走逃的企業(yè)，就更沒有辦法及時(shí)采取強(qiáng)制措施阻止或控制，這種行為所帶來的危害進(jìn)一步擴(kuò)大。

三、針對(duì)上述問題的對(duì)策、建議

（一）提高企業(yè)自開票領(lǐng)購“門檻”

為避免一些不法分子利用“先辦后審”制度“囤積”發(fā)票等違規(guī)行為，對(duì)需要領(lǐng)購自開票的企業(yè)，要按不同行業(yè)提高領(lǐng)購發(fā)票的資格條件，特別是對(duì)初次領(lǐng)購自開票的企業(yè)，要限定初次領(lǐng)購發(fā)票的比例和數(shù)量，并對(duì)其經(jīng)營地、主營業(yè)務(wù)及經(jīng)營規(guī)模等重要信息進(jìn)行實(shí)地核查、核實(shí)。對(duì)正常領(lǐng)購使用發(fā)票的企業(yè)，稅收管理員要定期對(duì)發(fā)票使用情況進(jìn)行跟蹤和調(diào)查，根據(jù)企業(yè)發(fā)票使用情況（包括使用數(shù)量、范圍和有無違規(guī)使用等）決定今后一段時(shí)期企業(yè)發(fā)票領(lǐng)購數(shù)量是否增加或減少。對(duì)申請(qǐng)?jiān)黾宇I(lǐng)購自開票的企業(yè)，要在審核相關(guān)資料的同時(shí)，綜合考慮企業(yè)納稅信用等級(jí)、企業(yè)涉稅風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)評(píng)估情況，責(zé)成相關(guān)稅務(wù)所、管理所和稅管員實(shí)地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)等，在確保資料審核、實(shí)地核準(zhǔn)、綜合評(píng)定同步進(jìn)行的基礎(chǔ)上，高效、精確地做好發(fā)票領(lǐng)購各環(huán)節(jié)的審查審批，并及時(shí)按審批權(quán)限修訂稅收管理系統(tǒng)發(fā)票領(lǐng)購數(shù)據(jù)。

（二）發(fā)票驗(yàn)舊要對(duì)發(fā)票信息進(jìn)行延伸核查

發(fā)票驗(yàn)舊是發(fā)票監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是對(duì)領(lǐng)票企業(yè)已開具和未開具發(fā)票情況的核查核對(duì)，也是發(fā)現(xiàn)和遏制虛開、非法代開發(fā)票的重要手段。鑒于目前發(fā)票信息量大，難以全面核查等實(shí)際，建議有關(guān)管理部門在對(duì)開票信息與企業(yè)上傳信息比對(duì)的同時(shí)，可以通過電話、實(shí)地、約談等形式對(duì)發(fā)票信息進(jìn)行抽查，重點(diǎn)是發(fā)票開具金額與賬上記載收入是否一致、付款方（受票方）所持發(fā)票上的信息與存根聯(lián)信息是否一致、發(fā)票填寫的業(yè)務(wù)是否真實(shí)等。同時(shí)要注意對(duì)企業(yè)作廢發(fā)票、開具紅字發(fā)票信息真?zhèn)蔚恼鐒e、查驗(yàn)，防止個(gè)別企業(yè)利用作廢發(fā)票、開具紅字發(fā)票進(jìn)行虛開或少記收入等問題。

（三）進(jìn)一步完善對(duì)企業(yè)的考評(píng)與懲戒機(jī)制

要把企業(yè)虛開發(fā)票、違法代開發(fā)票、跨區(qū)域使用發(fā)票和領(lǐng)購發(fā)票后非正常納稅申報(bào)、攜票走逃等違法違規(guī)行為，納入納稅信用等級(jí)考評(píng)指標(biāo)，并將這種違法違規(guī)行為列入企業(yè)“黑名單”定期向社會(huì)公示、曝光。對(duì)有發(fā)票違法行為的企業(yè)法人代表、主管財(cái)務(wù)人員，要區(qū)分責(zé)任、依責(zé)進(jìn)行懲處。特別是性質(zhì)惡劣、危害較大的發(fā)票違法案件，還要在企業(yè)法人代表和財(cái)務(wù)主管的個(gè)人征信系統(tǒng)中加以注明，一定時(shí)期內(nèi)限制該企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和相關(guān)涉稅事項(xiàng)等，并建議財(cái)政部門取消該企業(yè)有關(guān)會(huì)計(jì)人員的會(huì)計(jì)從業(yè)資格。

（四）要賦予稅務(wù)檢查人員一定的行政強(qiáng)制措施權(quán)力

行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)取得直接證據(jù)、查明違法事實(shí)、查獲違法當(dāng)事人的行政手段，是行政機(jī)關(guān)正確處理案件關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)于一些不配合稅務(wù)檢查、隱藏證據(jù)、攜票走逃或“軟暴力”抗拒執(zhí)法的行為，除協(xié)調(diào)公安部門配合檢查外，要賦予稅務(wù)檢查人員一定的行政強(qiáng)制措施權(quán)力，特別是對(duì)一些直接證據(jù)可能滅失的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以強(qiáng)行搜查或查封藏匿的場(chǎng)所等。稅務(wù)人員在檢查過程中遇到緊急情況，需要當(dāng)場(chǎng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，允許稅務(wù)人員按照 《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十九條規(guī)定先行權(quán)、再報(bào)批，確保相關(guān)涉稅證據(jù)不被損毀和避免國家稅款的無為損失。