文/黃晉淵 編輯/靖立坤

銀行展業(yè)三原則與外匯管理改革的邏輯

文/黃晉淵 編輯/靖立坤

近年來(lái)，外匯管理積極踐行五個(gè)轉(zhuǎn)變，大幅減少行政審批，提高貿(mào)易投資便利化水平，在有序“放”的同時(shí)，積極探索如何更好地“管”。關(guān)于銀行展業(yè)三原則、原則監(jiān)管、規(guī)則監(jiān)管的討論正是這一探索的體現(xiàn)。本文也試圖加入這一對(duì)外匯管理改革邏輯的探索中。

對(duì)銀行展業(yè)三原則的認(rèn)識(shí)

銀行展業(yè)三原則，主要源于“了解你的客戶”(KYC)。而“了解你的業(yè)務(wù)”、“盡職調(diào)查”實(shí)際上也都是為“了解你的客戶”服務(wù)的。所以國(guó)際上主要提及的是“了解你的客戶”，而對(duì)三原則提及較少?！傲私饽愕目蛻簟钡脑瓌t是在“9·11”事件之后根據(jù)國(guó)際范圍內(nèi)的反洗錢要求提出的。這一原則在2001年后也先后成為美國(guó)、英國(guó)、印度等國(guó)家的法律要求。在我國(guó)，2006年通過(guò)的《反洗錢法》中，尚未明確提出這一原則，但在總則第三條中則要求，金融機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)依法采取預(yù)防、監(jiān)控措施，建立健全客戶身份識(shí)別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報(bào)告制度”。這與國(guó)際實(shí)踐是相通的：各國(guó)一般都有詳盡的關(guān)于客戶身份識(shí)別的制度和要求，對(duì)于什么交易屬于大額、什么屬于可疑，也都有數(shù)量化的界定和具體的報(bào)告制度和流程，并規(guī)定金融機(jī)構(gòu)的信息系統(tǒng)還應(yīng)符合反洗錢的要求等。我國(guó)也不例外，根據(jù)《反洗錢法》制定的各類規(guī)范、指引、操作細(xì)則等，都具化了這些監(jiān)管要求。從業(yè)界實(shí)踐來(lái)看，銀行通常將KYC要求和具體化的監(jiān)管要求落實(shí)為自己可執(zhí)行的四大類措施，即對(duì)客戶的政策、客戶身份識(shí)別程序、交易監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)管理。此外，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)也高度重視KYC原則在銀行開(kāi)展業(yè)務(wù)中的重要性，強(qiáng)調(diào)KYC原則應(yīng)不僅僅限于反洗錢領(lǐng)域，而應(yīng)用于更廣泛的審慎風(fēng)險(xiǎn)管理中。所以，KYC作為一個(gè)原則，它的可實(shí)施是靠具體化的措施來(lái)保障的。

對(duì)原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的認(rèn)識(shí)

目前，對(duì)將KYC原則引申至外匯監(jiān)管的實(shí)踐，存在原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管之辯。在國(guó)際銀行監(jiān)管中，一般有行為監(jiān)管VS功能監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管VS混業(yè)監(jiān)管之分，鮮有原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管之分。原因很簡(jiǎn)單：只有原則而沒(méi)有與之配套的規(guī)則，原則是無(wú)法落地執(zhí)行的。說(shuō)到原則監(jiān)管，一般會(huì)提及英國(guó)。英國(guó)實(shí)行的是審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的“雙峰監(jiān)管”模式。在此模式下，英格蘭銀行下屬的金融審慎監(jiān)管局(PRA)負(fù)責(zé)維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定；而金融行為監(jiān)管局(FCA)則致力于實(shí)現(xiàn)提高金融效率的行為監(jiān)管目標(biāo)，確保金融業(yè)的誠(chéng)實(shí)經(jīng)營(yíng)和保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。

金融行為監(jiān)管局的監(jiān)管框架分為高水平標(biāo)準(zhǔn)(High Level Standards)、審慎標(biāo)準(zhǔn)(Prudential Standards)和商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(Business Standards)三類，其中在高水平標(biāo)準(zhǔn)中提出了11條原則（Principles for Businesses）。但金融審慎監(jiān)管局在2014年6月發(fā)布實(shí)施的監(jiān)管手冊(cè)中，則聲稱根據(jù)社會(huì)建議，將這11條原則替換為8條基本規(guī)則（the Fundamental Rules）（見(jiàn)附件），并表示，與11條原則相比，8條規(guī)則可以更清晰地反映PRA的期望，也能更準(zhǔn)確地反映PRA的基礎(chǔ)監(jiān)管規(guī)則。其實(shí)，問(wèn)題的核心不是11條原則還是8條規(guī)則，而是英國(guó)的金融監(jiān)管從來(lái)就不是給出幾條原則，再圍繞這幾條原則進(jìn)行的原則監(jiān)管，而是基于風(fēng)險(xiǎn)管理之上的持續(xù)的審慎監(jiān)管，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管指標(biāo)體系的確立、銀行內(nèi)控規(guī)則制定、對(duì)銀行合規(guī)管理官員的培訓(xùn)與任命等等，而原則只是整套系統(tǒng)的一個(gè)有機(jī)組成部分。那些指望監(jiān)管部門只給出幾條原則，靠銀行等機(jī)構(gòu)“創(chuàng)造性”地落實(shí)就能實(shí)現(xiàn)良治的愿望，在現(xiàn)實(shí)中是不可能的。

那么，隨著日益變短的行政審批清單和我們過(guò)去所熟悉的管理模式的逐步淡出，外匯管理的隘口和“牙齒”又應(yīng)該怎樣設(shè)置呢？我們可以循著宏觀審慎和微觀審慎的思路求解。

對(duì)跨境資本流動(dòng)實(shí)施宏觀審慎管理的邏輯

此次國(guó)際金融危機(jī)之后，人們開(kāi)始對(duì)長(zhǎng)期占據(jù)正統(tǒng)的理性市場(chǎng)理論體系進(jìn)行反思，對(duì)無(wú)節(jié)制的跨境資本流動(dòng)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響也有了定論，宏觀審慎的概念受到了空前的重視。一些諸如系統(tǒng)重要性附加和逆周期資本附加等金融宏觀審慎監(jiān)管工具，也因之陸續(xù)派上了用場(chǎng)。涉及到對(duì)跨境資本流動(dòng)的監(jiān)管，目前流行的針對(duì)貨幣危機(jī)的第三代方法給出的基于“資產(chǎn)負(fù)債表效應(yīng)”的解釋是：資本流動(dòng)對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響被市場(chǎng)主體基于微觀理性的行為所放大和強(qiáng)化。在資本大量流入時(shí)期，一國(guó)外債開(kāi)始大量積累，本幣升值、資產(chǎn)價(jià)格普遍上漲。這些因素又互相強(qiáng)化。但問(wèn)題在于，這種持續(xù)大規(guī)模的資本流動(dòng)可能會(huì)因國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)等因素的作用而突然停止。資本流入的突然停止，會(huì)使得原先那些強(qiáng)化流入的機(jī)制轉(zhuǎn)而成為加速流出的循環(huán)。在資產(chǎn)泡沫破裂的過(guò)程中，為償還外債和財(cái)務(wù)去杠桿，國(guó)內(nèi)資產(chǎn)被低價(jià)火速出售。眾多的火速出售則會(huì)引發(fā)金融市場(chǎng)上的羊群效應(yīng)，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)一國(guó)匯率水平、國(guó)內(nèi)資產(chǎn)價(jià)格下行的壓力；而實(shí)際有效匯率的下跌又會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)那些資產(chǎn)本幣化、負(fù)債外幣化企業(yè)由于貨幣錯(cuò)配帶來(lái)的財(cái)務(wù)壓力，形成所謂的資產(chǎn)負(fù)債表效應(yīng)。其進(jìn)而可能引發(fā)債務(wù)違約和金融危機(jī)。在市場(chǎng)中，微觀主體會(huì)將資本的市場(chǎng)價(jià)格認(rèn)定為既定價(jià)格來(lái)接受，從而進(jìn)行理性的決策。但資本的市場(chǎng)價(jià)格在形成過(guò)程中，并不會(huì)考慮由于市場(chǎng)主體的一致行動(dòng)（如在繁榮時(shí)期的大量舉借外債和在危機(jī)時(shí)期競(jìng)相出售資產(chǎn)的行為）可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也不會(huì)考慮基于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)因素，讓資本風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)低一些。也就是說(shuō)，微觀主體過(guò)度融資的社會(huì)成本要高于它們所付出的體現(xiàn)為市場(chǎng)價(jià)格的經(jīng)濟(jì)成本。這些“理性”的微觀主體會(huì)在經(jīng)濟(jì)上行期過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而在經(jīng)濟(jì)下行期又過(guò)度地厭惡風(fēng)險(xiǎn)。微觀主體沒(méi)有也不會(huì)將這種負(fù)外部性納入其經(jīng)濟(jì)決策的過(guò)程，就像在沒(méi)有政府干預(yù)的市場(chǎng)中，企業(yè)不會(huì)自發(fā)將環(huán)境污染成本納入自己的經(jīng)濟(jì)決策一樣。過(guò)度借入外債會(huì)“污染”金融市場(chǎng)，政府需要采取宏觀審慎的手段來(lái)減輕這種負(fù)外部性所帶來(lái)的社會(huì)后果。

要糾正這種負(fù)外部性，按照現(xiàn)行的管理模式主要是通過(guò)行政審批來(lái)管；而宏觀審慎管理則更多強(qiáng)調(diào)用經(jīng)濟(jì)的、價(jià)格的手段，就像對(duì)污染企業(yè)征污染稅、對(duì)碳排放進(jìn)行定價(jià)、交易一樣，以避免和減少由于行政管理所帶來(lái)的扭曲。所以，現(xiàn)行的外匯管理和宏觀審慎框架下的跨境資本流動(dòng)管理，在管理理念和方法的不同是不言而喻的。如外匯管理由于是要堵上所有的套利環(huán)節(jié)，所以基本上采取窮舉式，對(duì)各種可能的行為都要做出規(guī)范性安排；而循著宏觀審慎的邏輯，則應(yīng)在一些普適性的宏觀審慎的比例管理上多做文章。又如，對(duì)銀行外匯頭寸的管理、對(duì)外匯存貸比、本外幣差別準(zhǔn)備金要求等，也都屬于宏觀審慎的范疇。積極研究宏觀審慎框架下對(duì)跨境資本流動(dòng)的監(jiān)管框架，并為相關(guān)政策實(shí)施在信息系統(tǒng)建設(shè)中預(yù)留端口和空間，應(yīng)是外匯管理在宏觀審慎層面推進(jìn)改革的考量。

構(gòu)建微觀審慎監(jiān)管的邏輯

微觀審慎監(jiān)管的目的，就是要防止銀行、企業(yè)等市場(chǎng)微觀主體過(guò)度涉入風(fēng)險(xiǎn)，使宏觀審慎的政策措施能夠落地，維護(hù)外匯市場(chǎng)的誠(chéng)實(shí)守信環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)。在外匯管理中，對(duì)銀行展業(yè)三原則的提出和運(yùn)用是監(jiān)管的進(jìn)步。但僅僅停留在此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們還需要逐漸完成外匯領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管框架的構(gòu)建。

首先，要明確主體監(jiān)管是微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)從行為管理向主體管理的轉(zhuǎn)變，是“五個(gè)轉(zhuǎn)變”中的重要一環(huán)。近些年，外匯管理的職能和內(nèi)容都發(fā)生了比較大的變化，一些試點(diǎn)的分支局也進(jìn)行了主體監(jiān)管的嘗試，但總體上，外匯局在內(nèi)部工作職能分配和機(jī)構(gòu)人員配置上仍在延續(xù)經(jīng)常、資本的條線。這固然有利于在推改革中按項(xiàng)目進(jìn)行使權(quán)責(zé)更加清晰，但卻無(wú)法形成主體監(jiān)管的組織基礎(chǔ)，加大了工作推進(jìn)的難度。因此，建議在下一步，從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合著手來(lái)推進(jìn)主體監(jiān)管，從制度上構(gòu)建實(shí)施主體監(jiān)管的基礎(chǔ)。因?yàn)橹挥袡C(jī)構(gòu)、人員的到位，才能更好地利用我們現(xiàn)有的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)，從工作機(jī)制上徹底擺脫困擾外匯局多年的數(shù)據(jù)分割而不能共享的困局；也才能助力監(jiān)管者在實(shí)踐中全面看待企業(yè)的外匯收付，進(jìn)而全面把握企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)特征。從這個(gè)意義上講，實(shí)施主體監(jiān)管應(yīng)是構(gòu)建微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)。

其次，要將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管作為微觀審慎監(jiān)管的根本。應(yīng)在主體監(jiān)管的基礎(chǔ)上，逐漸建立以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管體系，包括準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的管理（如對(duì)企業(yè)從事外匯收付的名錄管理、機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)一些外匯業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入管理等）、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的建立、對(duì)銀行內(nèi)控管理制度的要求、對(duì)銀行從事外匯合規(guī)管理人員的資格要求等；同時(shí)，還要將各類風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)核查等監(jiān)管手段結(jié)合起來(lái)，形成監(jiān)管的制度框架，加大持續(xù)監(jiān)管的力度。

作者系國(guó)家外匯管理局綜合司

（政策法規(guī)司）副司長(zhǎng)