中國政府決定通過建立自由貿(mào)易區(qū)來進一步推動經(jīng)濟自由化，這令人們普遍對經(jīng)濟改革的未來持有樂觀情緒。人們認為，以2013年9月29日建立的上海自貿(mào)區(qū)為起點的該計劃，不僅將繼續(xù)發(fā)揚“深圳精神”，還將在中國引發(fā)更廣泛和更大膽的經(jīng)濟改革。在上海自貿(mào)區(qū)將試點新的規(guī)章制度，承諾將對外國和國內(nèi)資本進一步開放，并開放另外的18個服務行業(yè)。

針對金融業(yè)的自由化措施是最為重要的改革舉措，這包括了人民幣的自由兌換和境外流動，由市場決定的利率，以及允許外國金融機構在中國建立外資及合資銀行。作為鼓勵外商投資的一種手段，上海自貿(mào)區(qū)采取了新的“負面清單”做法，為區(qū)內(nèi)的投資審批程序提供便利。此外，為了更好地促進投資，全國人大暫停了三部關于外國投資的法律，并允許通過分期付款的方式為區(qū)內(nèi)的增值資產(chǎn)繳納所得稅。對于推動市場改革而言至關重要的是行政改革，因此，許多其他行業(yè)也可能進一步向國際標準靠攏，如航運服務、貿(mào)易和商業(yè)服務、專業(yè)服務、社會服務和文化服務，等等。

不過，上海自貿(mào)區(qū)的意義不僅限于促進區(qū)域貿(mào)易和投資。這項實驗還代表了北京的宏大愿景，要將中國提升為完全的市場經(jīng)濟地位，解決這一在WTO中長期以來懸而未決的問題，并成為世界經(jīng)濟中舉足輕重的決策者。中國在WTO各回合談判中應對主要貿(mào)易伙伴時總是會遇到許多困難，考慮到這一點，上海試點項目可以被看作是積累信譽的一種嘗試：北京希望借此努力推行經(jīng)濟自由化，以符合國際標準和法規(guī)。此外，建立上海自貿(mào)區(qū)的目的還在于積累經(jīng)驗，并將改革措施延伸到其他主要港口城市，以推動中國經(jīng)濟的進一步自由化。盡管這一計劃獲得了高層的政治支持，但不確定性依然籠罩著上海自貿(mào)區(qū)的未來。現(xiàn)實的擔憂在于，當官方對于在何種程度上將對經(jīng)濟的控制放權給市場力量爭執(zhí)不下時，自貿(mào)區(qū)是否還能實現(xiàn)原定的目標。

自貿(mào)區(qū)的前世今生

建立自由貿(mào)易區(qū)的早期動議可以追溯到1990年代，當時中國的經(jīng)濟特區(qū)逐步擴大至出口加工區(qū)、保稅區(qū)和保稅港。這些“國境之內(nèi)，海關之外”的區(qū)域，最終延伸到了中國的許多港口城市。上海外高橋自貿(mào)區(qū)建立于1991年，1992年中國建立起了12個沿海保稅區(qū)。為進一步深化改革開放，全國人大常委會副委員長成思危于2003年提出在現(xiàn)有的保稅區(qū)建立自由貿(mào)易區(qū)。隨后，上海、深圳、天津等城市紛紛向國務院及各部委提出建立自由貿(mào)易區(qū)的申請。

上海通常被稱為中國的金融首都，在21世紀中國經(jīng)濟的快速增長和生機勃勃的發(fā)展過程中起到了舉足輕重的引領作用。因此，相對于其他主要港口城市，上海一直享有更高的經(jīng)濟影響力和政治重要性。為了進一步突出其在中國經(jīng)濟中的重要地位，2009年時中央政府批準了上海市政府提出的到2020年將該市打造成國際金融和航運中心的動議。全球金融危機之后，國內(nèi)經(jīng)濟和外交政策兩方面的考慮是出臺這一政策的原因，隨之而來的還有包括稅收優(yōu)惠、市場自由化，以及人民幣逐步實現(xiàn)可兌換在內(nèi)的多項措施。以此來深化金融改革和轉變其經(jīng)濟地位，以此來支持中國在世界舞臺上崛起這一雄心。然而，直到2013年這項自貿(mào)區(qū)動議才開始在政策圈里獲得推動力。2013年3月時，中國總理李克強造訪了外高橋自貿(mào)區(qū)，并鼓勵當?shù)卣谏虾＝⒆再Q(mào)試驗區(qū)。僅僅5個月后，上海自貿(mào)區(qū)正式啟動，拉開了中國邁向后自由化時代的轉型大幕。

對于中國這樣的出口導向型和勞動密集型經(jīng)濟體而言，2008年全球經(jīng)濟衰退的影響要比人們通常以為的更為強烈。隨著經(jīng)濟增長速度放緩、勞動力成本上升、信貸對GDP比率迅速增加，采取更具可持續(xù)性的發(fā)展模式已經(jīng)變得愈發(fā)迫在眉睫。另一方面，這也為深化金融改革、建立由內(nèi)部和外部需求推動的經(jīng)濟結構提供了刺激因素，這將讓中國在從國際貿(mào)易中獲利的同時，盡可能地避開糟糕的外部沖擊?；诖?，中國政府在上海自貿(mào)區(qū)后增建金融中心的決定，可以被理解為由“金融驅動”的、進行經(jīng)濟結構調(diào)整的改革途徑。

在上海自貿(mào)試驗區(qū)啟動一年后，如今在廣東、天津、福建又有三個新的自貿(mào)區(qū)正在建設之中。福建是最靠近臺灣的大陸省份；天津專門從事國際航運及相關行業(yè)；廣東毗鄰港澳，靠近東南亞。然而，盡管獲得了來自高層的個人支持，但上海自貿(mào)區(qū)面臨的麻煩表明，這些新的自貿(mào)區(qū)在深化經(jīng)濟自由化時依然面臨一場艱苦的戰(zhàn)斗。

未兌現(xiàn)的承諾

中國的經(jīng)濟增長放緩，導致許多外國公司考慮收縮其擴張計劃。同時，上海自貿(mào)區(qū)未能兌現(xiàn)改革的承諾，無法讓外國公司對未來更好的商業(yè)環(huán)境懷有信心。專門針對自由貿(mào)易區(qū)的新政策和法規(guī)也不夠明確、清晰，無法提高外資企業(yè)的信心，讓它們增加投資。事實上，在上海的首個自貿(mào)區(qū)創(chuàng)建一年后，與外國公司關注的核心問題相關的許多重要改革措施都并未得到落實。例如，盡管一些外資銀行已在自貿(mào)區(qū)開設了分支機構，但它們不能免受中國政府的指令，保持獨立的利率；兌換人民幣時是否會受到限制也依然是一個懸而未決的關鍵問題。

也許最令人失望的是“負面清單”。最新版本的清單上已經(jīng)減少了51個部門（從190個縮減到139個）?！柏撁媲鍐巍睂ν鈬谌A投資限制的放松主要體現(xiàn)在制造業(yè)、交通運輸、房地產(chǎn)和批發(fā)零售等行業(yè)，對于電信和金融業(yè)則沒有開放措施。盡管李克強提出了自由化和大膽進行市場化改革的口號，針對電信增值業(yè)務的新規(guī)則還是未能讓外國公司感到滿意。除了將預先審批和電信增值業(yè)務申請程序結合起來外，新的措施與工信部為中國其他地區(qū)制定的標準沒什么差別。至于外國投資制度，雖然修訂后的《外國投資企業(yè)法》可能會產(chǎn)生相當?shù)挠绊?，但尚未作出實質(zhì)上的舉動。

上海自貿(mào)區(qū)的進展之所以緩慢，原因很大程度上在于中國的國內(nèi)政治。首先，盡管中國領導人提出了市場化改革的舉措，但這面臨著來自國有企業(yè)、壟斷企業(yè)和私人團體的強烈反對，他們的利益會受到市場力量的威脅。其次，中國領導人面臨著巨大的壓力，要在極左派、主張改革的自由派和機會主義者之間保持平衡；前者認為外國公司和外國投資是腐化的勢力，中者拒絕過時的計劃經(jīng)濟框架，后者則試圖維護自己的既得利益。領導層不能與任何一派進行直接對抗，于是，就新的政策措施和當務之急達成共識就變得愈發(fā)困難了，進而導致自貿(mào)區(qū)內(nèi)政策難以有效執(zhí)行。第三，新領導層的反腐運動令負責自貿(mào)區(qū)的地方官員傾向于規(guī)避風險，他們都不情愿通過獨立的實驗來實現(xiàn)北京制定的增長目標。在上海自貿(mào)區(qū)管理委員會的一名官員因違紀問題被處分后，這些官員變得愈發(fā)謹慎了。

經(jīng)濟改革新階段的標志是眾多新的自貿(mào)區(qū)舉措，其基礎是這一新自由主義承諾：自由市場和減少官僚主義將令停滯的中國經(jīng)濟再度繁榮。十八屆三中全會以“全面改革”之名確認了這一推動經(jīng)濟增長的承諾。中國新自貿(mào)區(qū)的目的在于通過優(yōu)惠的稅收政策、放松管制和向外國公司開放更多行業(yè)來推動更高層次的對外貿(mào)易和投資。然而事實上，這些自貿(mào)區(qū)的改革在很大程度上只是停留在口頭上，外國公司仍然在等待上海兌現(xiàn)自己的承諾。