【摘 要】退耕還林是我國(guó)歷史上涉及面最廣、政策性最強(qiáng)、工序最復(fù)雜、群眾參與度最高的生態(tài)建設(shè)工程，所以退耕還林工作必須納入法治的軌道，健全和完善退耕還林法律制度，優(yōu)化管理體制，強(qiáng)化地方政府的作用。

【關(guān)鍵詞】退耕還林；法規(guī)

1.退耕還林工作必須納入法治的軌道

1.1 退耕還林工作具有長(zhǎng)期性

退耕還林是我國(guó)歷史上涉及面最廣、政策性最強(qiáng)、工序最復(fù)雜、群眾參與度最高的生態(tài)建設(shè)工程，主要目標(biāo)是解決重點(diǎn)地區(qū)的水土流失問題，是調(diào)整國(guó)土利用結(jié)構(gòu)、增加森林植被、治理風(fēng)沙危害的根本性措施。退耕還林工作并非一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，而是在持續(xù)推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的一個(gè)基礎(chǔ)性工作，它具有長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。由于歷史原因我國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)遭到了嚴(yán)重的破壞，帶來了水土流失、荒漠化、干旱、沙塵暴等一系列的災(zāi)害性氣候，嚴(yán)重地影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、環(huán)境的保護(hù)和人民的生活。 因此它的恢復(fù)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，是一項(xiàng)復(fù)雜而又艱巨的工作。

1.2退耕還林工作必須納入法治軌道

從治國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，只有依靠法治才能保障一項(xiàng)制度的長(zhǎng)期存在與有效運(yùn)作。退耕還林這項(xiàng)關(guān)系到西部大開發(fā)戰(zhàn)略和國(guó)家生態(tài)安全的基礎(chǔ)性工程，也迫切需要依法持續(xù)推進(jìn)。在我國(guó)現(xiàn)有行政體制下，只有各級(jí)人民政府嚴(yán)格依法辦事，才能體恤民力贏得民心，才能切實(shí)保障普通群眾的根本利益。由于退耕還林工作的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和全局性，必須把退耕還林工作納入法治軌道。只有依法持續(xù)推進(jìn)退耕還林工作，才能使退耕還林工作制度化、法律化，使其具有穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性、根本性，才能有效避免政策的波動(dòng)性、短期性、隨意性，才能消除群眾對(duì)退耕還林政策變與不變的擔(dān)心，才能真正發(fā)揮廣大群眾參與生態(tài)建設(shè)的主動(dòng)性和積極性。

2.健全和完善退耕還林法律制度

《條例》在退耕還林工作應(yīng)遵循的原則，管理體制，規(guī)劃和計(jì)劃的內(nèi)容、制定程序和實(shí)施，造林、管護(hù)、檢查驗(yàn)收，資金和糧食補(bǔ)助，保障性措施和法律責(zé)任等方面作了較全面的規(guī)定。但仍然存在一些不足，還需要著重完善以下幾方面：

2.1以生態(tài)效益優(yōu)先的原則建立和完善各項(xiàng)制度

退耕還林必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。貫徹生態(tài)效益優(yōu)先的原則，首先，要盡快建立生態(tài)移民法律制度。要嚴(yán)格執(zhí)行25度以上坡耕地退耕還林，因?yàn)檫@是水土流失的主要原因。在這些地區(qū)因生態(tài)破壞嚴(yán)重，其環(huán)境的理論人口承載量遠(yuǎn)低于現(xiàn)有水平，實(shí)施“生態(tài)移民”可以有效解決人口對(duì)環(huán)境的過重壓力。同時(shí)對(duì)于退耕戶來講，雖然短期內(nèi)可以依靠國(guó)家的補(bǔ)助勉強(qiáng)維持生計(jì)，但長(zhǎng)期以補(bǔ)助的方式維持生存是十分困難的，而通過生態(tài)移民可以為其今后的發(fā)展提供相對(duì)較好的基礎(chǔ)。我們可以借鑒三峽工程移民的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步建立健全我國(guó)的生態(tài)移民法律制度。其次，生態(tài)建設(shè)需要大量投入，從立法上拓寬資金的來源，加大投資力度。

2.2立法保障退耕還林工程

退耕還林是一項(xiàng)技術(shù)含量高的工作，涉及到林學(xué)、植物學(xué)、生態(tài)學(xué)、氣候?qū)W、地理學(xué)及經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多學(xué)科。退耕還林工作面臨著許多技術(shù)和經(jīng)濟(jì)難題：如何提高干旱半干旱甚至荒漠化條件下植樹造林的成活率，不同地區(qū)生態(tài)林品種如何確定，如何開展水土流失的綜合治理，退耕還林的經(jīng)濟(jì)成本與效益分析，退耕還林與糧食安全的關(guān)系，解決退耕農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題等等。應(yīng)吸收大學(xué)、科研院所的研究人員廣泛參與，大力加強(qiáng)這些基礎(chǔ)性研究工作，否則由于缺乏全面深刻的認(rèn)識(shí)，而使退耕還林工作缺乏科學(xué)性。建議在《條例》總則中規(guī)定增加退耕還林基礎(chǔ)性理論、規(guī)劃論證等研究。

2.3完善配套制度，確保退耕還林者的權(quán)益

首先，建立工作規(guī)范，確保目前《條例》規(guī)定的補(bǔ)助糧食、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)在部分地區(qū)能及時(shí)足額地發(fā)放到退耕還林者手中。對(duì)不同的地區(qū)，根據(jù)其自然生態(tài)條件和經(jīng)濟(jì)條件的不同，也可考慮對(duì)補(bǔ)助糧食、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)進(jìn)行合理調(diào)整。關(guān)于補(bǔ)助年限的問題，要進(jìn)行多方面調(diào)研和專業(yè)論證，確立合理的標(biāo)準(zhǔn)，使退耕還林者能獲得持續(xù)性發(fā)展。其次，配合《條例》的貫徹實(shí)施，要盡快制定林木（草）所有權(quán)證發(fā)放和管理的辦法、退耕還林后土地承包合同的變更與管理辦法、退耕還林縣（市）稅收減免與財(cái)政補(bǔ)助辦法、退耕還林者對(duì)所有的林木采伐管理辦法、封山育林管理辦法等相關(guān)法規(guī)和制度，確保《條例》所規(guī)定的各項(xiàng)保障措施來落到實(shí)處。最后，各地方要制定相應(yīng)的綜合發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)的政策措施，切實(shí)解決農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題、后續(xù)產(chǎn)業(yè)的研究開發(fā)問題、能源供應(yīng)問題、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題，實(shí)現(xiàn)退耕還林地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，從而真正使退耕還林工作“退得下、穩(wěn)得住、不反彈、能致富”。

2.4建立合理的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度

我們?cè)谇懊鎻?qiáng)調(diào)要加大退耕還林的經(jīng)費(fèi)投入和確保退耕還林者的經(jīng)濟(jì)利益，因此拓寬退耕還林的經(jīng)費(fèi)來源成了一個(gè)關(guān)鍵性問題。從資金來源看，目前主要是中央財(cái)政撥款，地方財(cái)政承擔(dān)檢查驗(yàn)收、兌付等費(fèi)用。但僅此還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)開辟多種籌資渠道，如學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行特種國(guó)債建立生態(tài)基金；引導(dǎo)城市工商企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行投資，讓其承包退耕還林工程，有權(quán)獲得合理的投資收益；鑒于環(huán)境問題的全球性，爭(zhēng)取國(guó)際資金的援助，同時(shí)學(xué)習(xí)規(guī)范的國(guó)際管理經(jīng)驗(yàn)。但筆者認(rèn)為，最有效的是建立合理的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。

3.強(qiáng)化退耕還林法律制度的實(shí)施機(jī)制

3.1優(yōu)化管理體制，強(qiáng)化地方政府的作用

由于退耕還林是一項(xiàng)集生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展于一體的系統(tǒng)工程，因此目前主要采用國(guó)務(wù)院組織領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施、省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制的管理模式。退耕還林應(yīng)由省級(jí)人民政府具體組織實(shí)施，并逐級(jí)落實(shí)目標(biāo)責(zé)任。在這種模式下，最大的好處有利于中央的宏觀調(diào)控和綜合平衡，有利于協(xié)調(diào)好各地方、各部門之間的關(guān)系，有利于退耕還林政策的整體推進(jìn)。

3.2加強(qiáng)執(zhí)法的力度，建立健全監(jiān)督機(jī)制

要加強(qiáng)《條例》的宣傳和貫徹力度，切實(shí)依法有序推進(jìn)退耕還林工作，構(gòu)建切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制。在中央層面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行總體規(guī)劃，嚴(yán)禁地方擅自調(diào)整規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，要保證政令的權(quán)威，同時(shí)統(tǒng)一對(duì)退耕還林資金和糧食進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。對(duì)省級(jí)人民政府而言，要確保資金的及時(shí)到位和糧食的調(diào)撥，督促縣級(jí)人民政府?？顚Ｓ?，防止資金的擠占、挪用、截留和克扣。對(duì)退耕還林工程而言，一種良好的監(jiān)督機(jī)制的基本要求是“橫到地頭，豎到農(nóng)戶”。從橫向看，就是要求財(cái)政、林業(yè)、糧食等部門密切協(xié)調(diào)，在規(guī)劃、作業(yè)設(shè)計(jì)、合同簽訂、種苗供給、工程驗(yàn)收、糧食和補(bǔ)助發(fā)放等方面做到環(huán)環(huán)相扣，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)“退”和“還”環(huán)節(jié)的監(jiān)督。從縱向看，要求對(duì)省、市、縣、鄉(xiāng)、村、農(nóng)戶實(shí)行多層級(jí)監(jiān)督，其重點(diǎn)在農(nóng)戶，要建立各項(xiàng)制度和措施加強(qiáng)監(jiān)督的效果。

4.結(jié)論

《退耕還林條例》的實(shí)施，根本上是為了規(guī)范退耕還林活動(dòng)，保護(hù)還林者的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)退耕還林活動(dòng)的監(jiān)督管理，改善生態(tài)環(huán)境，但在實(shí)施此項(xiàng)工程的過程中，卻表現(xiàn)出生態(tài)效益優(yōu)先原則缺乏制度保障，相應(yīng)的法規(guī)沒有完全的納入法治軌道上來，沒有真正意義上的體現(xiàn)依法推進(jìn)。所以尚需進(jìn)一步完善《退耕還林條例》并制定相關(guān)的配套法律法規(guī)，優(yōu)化建全退耕還林的管理體制和監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，確保其生態(tài)效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。