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        行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施現(xiàn)狀、難點(diǎn)與對(duì)策——基于天津市的調(diào)研分析

        2015-01-01 02:43:20◎文/解
        天津經(jīng)濟(jì) 2015年10期
        關(guān)鍵詞:行政規(guī)范事業(yè)單位

        ◎文/解 瑩

        行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo),通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序,對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。其目標(biāo)包括五個(gè)方面:一是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī);二是合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效;三是合理保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整;四是有效防范舞弊和預(yù)防腐敗;五是提高公共服務(wù)的效率和效果。

        內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動(dòng),又是一項(xiàng)重要的制度安排,是加強(qiáng)管理行政事業(yè)單位的基石。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》)的出臺(tái),意味著我國多年來行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范權(quán)威依據(jù)缺失的結(jié)束,也標(biāo)志著風(fēng)險(xiǎn)管控理念在行政事業(yè)單位的引入和強(qiáng)化。

        為了更好地推進(jìn)《規(guī)范》在天津市的實(shí)施,天津市財(cái)政局采用調(diào)查問卷的方式對(duì)全市行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)和運(yùn)行基本情況進(jìn)行了初步調(diào)研,具體分析了天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀,同時(shí)對(duì)推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了政策建議。

        一、行政事業(yè)單位推行《規(guī)范》的基本情況

        (一)問卷基本情況分析

        1.問卷設(shè)計(jì)與調(diào)查

        為了了解天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施情況,筆者依據(jù)我國頒布的 《規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》、相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析,以及通過前期調(diào)查反饋情況等因素,設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷。問卷分為單位基本情況、內(nèi)部控制工作基本情況、內(nèi)部控制工作執(zhí)行情況、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)情況、內(nèi)部控制的投入情況五部分,主要了解被調(diào)查單位的基本情況、內(nèi)控建設(shè)和運(yùn)行的基本情況、存在的問題和影響因素等內(nèi)容。本次調(diào)查面向全市一級(jí)預(yù)算單位發(fā)放調(diào)查問卷,共收集81個(gè)市級(jí)主管部門的調(diào)查問卷516份,覆蓋范圍較廣。

        2.樣本基本情況統(tǒng)計(jì)

        從被調(diào)查的單位規(guī)模上來看,200人以上的單位有132家,占比 25.6%,100人~200人的單位有70家,占比13.6%,100人以下的單位有314家,占比60.9%。從單位性質(zhì)來看,統(tǒng)計(jì)結(jié)果詳見表1。

        被調(diào)查對(duì)象在單位擔(dān)任的職務(wù)包括單位負(fù)責(zé)人(10人,占2%)、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人(302 人,占 58.5%)、內(nèi)控負(fù)責(zé)人(18人,占3.5%)以及其他人員(186人,占36%)。

        (二)天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本情況

        1.內(nèi)控工作開展情況。已經(jīng)開展內(nèi)控工作的單位有476家,占92.2%,未開展內(nèi)控工作的單位有40家,占7.8%。

        2.內(nèi)控工作主責(zé)部門?!兑?guī)范》規(guī)定,單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制體系的建立、體系的運(yùn)行和監(jiān)督管理方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、承擔(dān)總責(zé)任,并通過建立工作機(jī)制和內(nèi)部授權(quán)等不同方式具體由其他工作人員落實(shí)。根據(jù)調(diào)查問卷分析可知(見表2),內(nèi)控建設(shè)的主責(zé)部門是領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)的單位有195家,占37.8%,主責(zé)部門是財(cái)務(wù)部門的單位有175家,占33.9%,主責(zé)部門是內(nèi)部審計(jì)部門的單位有25家,占4.8%,主責(zé)部門是各部門組成的專門工作小組的單位有69家,占13.4%,仍有近10%的樣本未明確主責(zé)部門。由此可見,需要進(jìn)一步明確和加強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)負(fù)總責(zé)的責(zé)任意識(shí)和制度要求。

        3.內(nèi)控規(guī)范的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)情況。調(diào)查結(jié)果顯示,有53.7%的單位已經(jīng)組織了針對(duì)內(nèi)控規(guī)范的培訓(xùn),有46.3%的單位沒有組織針對(duì)內(nèi)控規(guī)范的培訓(xùn)。有30.4%的單位負(fù)責(zé)人及管理人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)過《規(guī)范》,有69.6%的單位負(fù)責(zé)人及管理人員對(duì)《規(guī)范》一般性了解或完全不了解。這說明相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)《規(guī)范》的宣傳力度還不夠,部分行政事業(yè)單位的人員自我主動(dòng)學(xué)習(xí)意識(shí)不強(qiáng)。

        4.內(nèi)控工作流程設(shè)立情況。調(diào)查結(jié)果顯示,已經(jīng)根據(jù)規(guī)范的具體要求,建立了相應(yīng)的工作流程的單位有314家,占比60.9%,學(xué)習(xí)過,但尚未建立起完善的內(nèi)部控制管理工作流程的單位有174家,占比33.7%,完全不了解內(nèi)部控制規(guī)范的流程設(shè)置與實(shí)際運(yùn)行的單位有28家,占比5.4%。

        5.內(nèi)控制度建立情況。行政事業(yè)單位都比較重視各規(guī)章制度的建設(shè),所有單位都建立有內(nèi)控相關(guān)制度,但還沒有按照《規(guī)范》對(duì)現(xiàn)有規(guī)章制度進(jìn)行整合和完善,使之達(dá)到內(nèi)控體系的要求。

        (三)天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)情況

        1.開展實(shí)施內(nèi)控的有效性監(jiān)督檢查情況。調(diào)查結(jié)果顯示,每年開展1次有效性監(jiān)督檢查的單位有105家,占比20.3%,不定期開展的單位有359家,占比69.6%,從來沒開展過的單位有52家,占比10.1%。

        2.內(nèi)控實(shí)施有效性情況。調(diào)查結(jié)果顯示,認(rèn)為內(nèi)控工作整體有效且滿足單位需要的單位有305家,占比59.1%,認(rèn)為內(nèi)控工作部分滿足單位需要的單位有171家,占比33.1%,認(rèn)為內(nèi)控工作無法滿足單位需要的單位有40家,占比7.8%。有58.1%的單位認(rèn)為內(nèi)控工作給單位帶來非常多的成效。

        表1 被調(diào)查單位的性質(zhì)分布

        表2 內(nèi)控規(guī)范實(shí)施主責(zé)部門

        3.內(nèi)部控制缺陷分布情況

        為統(tǒng)計(jì)內(nèi)部控制缺陷分布情況,調(diào)查問卷列舉了12項(xiàng)領(lǐng)域(見圖1),由被調(diào)查單位根據(jù)內(nèi)控缺陷分布比率進(jìn)行選擇 (最多選3個(gè))。反饋結(jié)果顯示,信息系統(tǒng)管理和社會(huì)責(zé)任管理屬于缺陷較高的領(lǐng)域。

        4.影響內(nèi)控制度執(zhí)行的不利因素

        單位的內(nèi)控制度能否得以建立,以及內(nèi)控制度建立后能否有效發(fā)揮作用,是受到諸多因素影響的。為分析單位內(nèi)控制度在建立及執(zhí)行過程中有哪些不利因素,我們對(duì)可能的原因進(jìn)行了列舉(見表3),統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下:

        二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作中存在的問題

        (一)重視程度不夠

        有近一半的單位認(rèn)為本單位對(duì)內(nèi)部控制工作的態(tài)度是領(lǐng)導(dǎo)不太重視,只是一個(gè)輔助性工作,認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)最大的難點(diǎn)是管理層缺乏重視。很多單位認(rèn)為內(nèi)部控制是企業(yè)應(yīng)該做的事,有黨紀(jì)政紀(jì)約束,類似合規(guī)的要求已經(jīng)很多了,對(duì)內(nèi)控規(guī)范重視不夠。

        (二)牽頭部門組織協(xié)調(diào)工作受限

        行政事業(yè)單位未形成內(nèi)部控制意識(shí)。單位內(nèi)控牽頭部門未能得到單位一把手的充分授權(quán),不能有效組織、協(xié)調(diào)單位各部門開展內(nèi)控體系建設(shè)工作,導(dǎo)致內(nèi)控體系建設(shè)工作不能有效開展。

        (三)缺乏基本的內(nèi)部控制措施

        雖然全部單位均已建立有內(nèi)控制度,但已建立的內(nèi)控制度存在長(zhǎng)期未修訂的問題,已無法達(dá)到內(nèi)部控制規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)?;舅械膯挝欢紵o法做到全部的不相容崗位相分離,內(nèi)部控制措施存在薄弱環(huán)節(jié)。

        表3 影響內(nèi)控制度有效執(zhí)行的不利因素

        圖1 內(nèi)部控制缺陷分布

        (四)重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)隱患較多

        在收支管理、采購管理、項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理、合同管理等制度執(zhí)行重點(diǎn)環(huán)節(jié)的管控仍不到位,存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

        (五)尚未形成有效的內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)

        內(nèi)部控制有效發(fā)揮作用,離不開健全完善的內(nèi)部監(jiān)督,以減少內(nèi)控設(shè)計(jì)上的缺陷,堵塞執(zhí)行中的漏洞。目前,我市行政事業(yè)單位在內(nèi)部監(jiān)督方面,內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全、開展監(jiān)督檢查情況方面的問題較為突出,難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性監(jiān)督評(píng)價(jià)作用。

        (六)缺乏強(qiáng)制性

        由于目前未能形成相應(yīng)的監(jiān)督檢查機(jī)制,相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位都處于觀望狀態(tài),內(nèi)控制度都是在“一把手”原有思路上建立的,尚未展開新一輪的大規(guī)模建設(shè)工作。

        (七)內(nèi)控培訓(xùn)工作效果欠佳

        目前開展的內(nèi)控培訓(xùn)大多數(shù)都是針對(duì)單位財(cái)務(wù)人員的實(shí)務(wù)操作內(nèi)容,未能針對(duì)單位“一把手”開展內(nèi)控的必要性和重要性等相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn),未能有效發(fā)揮培訓(xùn)工作對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控開展的推動(dòng)作用。

        (八)自行開展內(nèi)控建設(shè)的力量不足

        各單位由于經(jīng)費(fèi)不足等原因,未聘請(qǐng)具有相應(yīng)資質(zhì)能力的中介機(jī)構(gòu)、軟件公司協(xié)助開展內(nèi)部控制體系建設(shè)工作,而是自行組織內(nèi)部有關(guān)人員負(fù)責(zé),未能使用信息化手段進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)。而內(nèi)部人員缺乏內(nèi)控體系建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí),導(dǎo)致內(nèi)控體系建設(shè)工作進(jìn)展緩慢,質(zhì)量不高。

        (九)不同單位的內(nèi)控建設(shè)進(jìn)程差別較大

        級(jí)別高、規(guī)模大、影響力強(qiáng)的行政事業(yè)單位明顯更加重視內(nèi)部控制工作,內(nèi)控方面的制度規(guī)范更加健全,實(shí)際執(zhí)行也更加到位;級(jí)別低、規(guī)模小的單位相對(duì)而言對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視,內(nèi)控相關(guān)工作形式化、表面化現(xiàn)象較明顯。

        可見,行政事業(yè)單位人員需提高學(xué)習(xí)意識(shí)還需加強(qiáng),加大《規(guī)范》的宣傳力度,財(cái)政主管部門應(yīng)積極采取有效對(duì)策,泛進(jìn)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的調(diào)研,進(jìn)一步推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)。

        三、推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

        (一)完善內(nèi)部控制制度建設(shè),為內(nèi)控實(shí)施提供保障

        1.結(jié)合行政單位實(shí)際情況,完善配套文件的制定。目前明確針對(duì)行政單位的內(nèi)部控制的規(guī)范只有財(cái)政部擬定的 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》。該規(guī)范在一定程度上對(duì)行政單位內(nèi)部控制的目標(biāo)、要求、實(shí)施程序、控制活動(dòng)等做了規(guī)定,但仍不完善,不能與各級(jí)行政單位的具體工作緊密聯(lián)系。因此,我國相關(guān)部門應(yīng)該在已出臺(tái)的企業(yè)內(nèi)部控制相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上,結(jié)合行政單位的實(shí)際情況,通過制定不同方面的行政單位內(nèi)部控制制度配套文件,使之形成一個(gè)相對(duì)完善的內(nèi)部控制體系,使行政單位在內(nèi)部控制方法、程序、模式等方面都有章可循。

        2.提供配套資金保障,為內(nèi)控順利實(shí)施保駕護(hù)航。由財(cái)政資金提供必要的實(shí)施內(nèi)控專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),以保障內(nèi)控規(guī)范實(shí)施的宣傳培訓(xùn)、具體實(shí)施、購買軟件等需要。暢通咨詢服務(wù)渠道,主動(dòng)為行政事業(yè)單位提供服務(wù),給予技術(shù)支持和咨詢。遴選部分具備條件、信譽(yù)好的中介機(jī)構(gòu),以政府購買服務(wù)的方式,為單位提供內(nèi)控實(shí)施咨詢服務(wù),研究解決實(shí)際困難。

        3.建立信息化公開機(jī)制,提高公信力。建立公開透明的權(quán)利運(yùn)行機(jī)制,將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況和效果列入政府信息公開范圍,確定信息公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序,并對(duì)檢查監(jiān)督結(jié)果進(jìn)行公示,提高工作透明度,接受群眾監(jiān)督,促進(jìn)依法行政。

        (二)加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn),促使單位領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)控建設(shè)

        1.加大宣傳力度,利用電視、網(wǎng)絡(luò)、媒體、宣傳欄、印刷品等各種宣傳手段,開展廣泛深入的宣傳,便于各級(jí)各部門及時(shí)掌握國家和省市工作要求、工作動(dòng)態(tài)。

        2.加強(qiáng)培訓(xùn)與學(xué)習(xí),聯(lián)合市委黨校等部門,著重對(duì)行政事業(yè)單位“一把手”進(jìn)行培訓(xùn),真正確立單位負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識(shí),普及內(nèi)控基礎(chǔ)知識(shí),提高對(duì)內(nèi)控重要性的認(rèn)識(shí),從而根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)和內(nèi)控的薄弱之處,進(jìn)一步完善內(nèi)控流程,規(guī)范收支行為。

        3.充分利用會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)、總會(huì)計(jì)師素質(zhì)提升工程培訓(xùn)、會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才培訓(xùn)等平臺(tái),加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),保證內(nèi)控規(guī)范實(shí)施質(zhì)量。

        (三)加強(qiáng)信息化建設(shè),實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化和常態(tài)化

        倡導(dǎo)以信息系統(tǒng)作為完善內(nèi)部控制流程的手段,以預(yù)算執(zhí)行過程控制為核心,開發(fā)統(tǒng)一的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)并推廣使用,以信息化手段將內(nèi)部控制的流程、控制措施進(jìn)行固化和常態(tài)化,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和堵塞管理中的漏洞,制約違反規(guī)定的操作。同時(shí),規(guī)范系統(tǒng)開發(fā)、運(yùn)行和維護(hù)流程,保護(hù)信息安全并建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度,充分發(fā)揮信息化在內(nèi)部控制中的作用。

        (四)完善內(nèi)部監(jiān)督體系,借助外部監(jiān)管力量

        1.研究制定《內(nèi)控規(guī)范績(jī)效考評(píng)辦法》,建立單位自評(píng)、主管部門評(píng)價(jià)、財(cái)政部門評(píng)價(jià)“三位一體”的考評(píng)體系。各級(jí)財(cái)政部門、審計(jì)部門要結(jié)合預(yù)算管理執(zhí)行,將內(nèi)控納入同步管理,確保內(nèi)控制度執(zhí)行到位。

        2.財(cái)政部門要聯(lián)合審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察和各單位主管部門對(duì)內(nèi)控的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,建立監(jiān)督檢查和考核機(jī)制。通過監(jiān)督檢查,督促各單位完善內(nèi)部管理制度,建立健全有效的內(nèi)控制度和目標(biāo)責(zé)任制,建立健全規(guī)范的會(huì)計(jì)工作秩序和會(huì)計(jì)核算制度,嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)計(jì)法規(guī),提高會(huì)計(jì)工作質(zhì)量,保證會(huì)計(jì)工作依法有序進(jìn)行,確保財(cái)政資金、國有資產(chǎn)使用規(guī)范、安全、有效。

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