楊洪忠 楊倫輝 佘 蓉 鄧東周

天然商品林采伐管理探索

楊洪忠 楊倫輝 佘 蓉 鄧東周

四川省天全縣自1998年實(shí)施天然林保護(hù)工程以來，天然林資源得到了有效保護(hù)，森林資源得到了充分發(fā)揮，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，森林采伐管理制度已不能適應(yīng)新的需求，阻礙了林業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

四川省天全縣1998年實(shí)施天然林保護(hù)工程,1999年四川省出臺(tái)了《四川省天然林保護(hù)條例》，天全縣實(shí)施天然林資源保護(hù)工程十多年來，天然林資源得到了有效保護(hù)，森林資源得到了充分發(fā)揮，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)，生態(tài)保護(hù)與市場(chǎng)需求的矛盾依然存在，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，森林采伐管理制度遇到了許多不相適應(yīng)的地方。按照分類經(jīng)營(yíng)的理念，應(yīng)放活商品林的經(jīng)營(yíng)，落實(shí)處置權(quán)，然而天然商品林的采伐依然停滯不前，并沒有放開，阻礙了林業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。完善天然商品森林采伐管理制度，逐步放寬天然商品林采伐，對(duì)提高森林資源生產(chǎn)供給，促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

森林資源情況

天全縣森林分類區(qū)劃全縣幅員238574.8公頃，林地面積211379.5公頃，非林地27195.3公頃。林地與非林地各占全縣幅員的88.6%和11.4%，全縣活立木蓄積15750790立方米，森林覆蓋率66.3%。

天全縣天然林面積比例高。全縣有林地、疏林地、灌木林地和未成林地188272.3公頃，林地面積按起源分列，人工40162.8公頃，天然148109.5公頃，人工和天然占其相應(yīng)總量的21.3%和 78.7%。同時(shí)，公益林面積大，規(guī)模達(dá)110266.5公頃，均為國(guó)有，占全縣林地的52.2%，公益林活立木總蓄積8881651立方米，占全縣蓄積的56.4%。而商品林面積達(dá)到了84705.5公頃，占全縣區(qū)劃林地的40.1%；商品林活立木總蓄積為5927855立方米，占全縣活立木總蓄積的37.6%，集體和個(gè)人林地全為商品林。

從天然商品林資源情況來看，天全縣天然商品林面積50358.3公頃，占商品林的59.5%，天然林蓄積4425828立方米，占商品林的74.7%；人工商品林面積34347.2公頃，占40.5%，蓄積1502027立方米，占25.3%。天然商品林在商品林中面積和蓄積上占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

全縣天然商品林中，國(guó)有林面積13262.4公頃，占商品林面積15.7%，國(guó)有林蓄積991946立方米，占商品林蓄積的16.7%；集體林面積11751.5公頃，占13.9%,集體林蓄積1397995立方米，占23.6%；個(gè)人面積25344.4公頃，占29.9%,個(gè)人權(quán)屬蓄積2038167立方米，占34.4%。

森林經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀

——公益林保護(hù)管理。天全縣公益林集中在二郎山東麓，均為國(guó)有林,全部納入天保二期工程管理，落實(shí)了專項(xiàng)管護(hù)資金，并落實(shí)專人進(jìn)行管護(hù)。制定了相應(yīng)的管護(hù)制度和考核辦法，實(shí)行責(zé)任制，管護(hù)責(zé)任層層落實(shí)，層層簽訂責(zé)任書，做到了每一片林地都有人管護(hù)，管護(hù)責(zé)任落實(shí)到了山頭地塊，不留死角和空白,使全縣公益林得到有效保護(hù)。

——人工商品林經(jīng)營(yíng)。1999年至2003年，天保工程實(shí)施后，天全縣商品林經(jīng)營(yíng)幾乎完全停止，縣域林木采伐僅限于滿足農(nóng)民自用的燒材和數(shù)量極小的工礦企業(yè)、建筑用材。2004年，天全縣被納入人工商品林采伐管理試點(diǎn)，2006年起開始正式采伐人工商品林。

——天然商品林經(jīng)營(yíng)。通過集體林權(quán)制度改革，天然商品林都確權(quán)到戶。天然商品林中的疏林地、無林地、宜林地，交通較為方便，經(jīng)營(yíng)成本較低的地方，林農(nóng)自己開發(fā)利用；天然林商品林中的有林地到目前為止受相關(guān)采伐政策的限制，林農(nóng)不能自由經(jīng)營(yíng)。天然商品林中的低質(zhì)低效林自2009年開始試點(diǎn)，但受年度計(jì)劃任務(wù)的影響，不能滿足林農(nóng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求。國(guó)有天然商品林同樣受政策限制，沒有開展經(jīng)營(yíng)利用。

存在的問題

——政策法規(guī)間的沖突。集體林權(quán)制度改革推進(jìn)的大背景下，部分政策法規(guī)間出現(xiàn)了沖突?！端拇ㄊ√烊涣直Ｗo(hù)條例》第十二條禁止對(duì)下列天然林進(jìn)行采伐和從事可能導(dǎo)致天然林毀壞的活動(dòng)……第十三條禁止對(duì)天然林進(jìn)行商品性采伐。而《物權(quán)法》第三十九條規(guī)定所有人對(duì)其所有的物享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。農(nóng)民自己包的山，自己的財(cái)產(chǎn)，卻不能自由處分。國(guó)有林場(chǎng)有充足的天然商品林森林資源，卻只能等政策才能開發(fā)利用。

——利益得不到保證。林農(nóng)與林場(chǎng)自有林木不能自由采伐，利益得不到保證。在全縣森林分類經(jīng)營(yíng)中，將集體和個(gè)人自留山和責(zé)任山全部區(qū)劃為商品林。林木采伐計(jì)劃實(shí)行年度限額管理，雖然下達(dá)了天然商品林采伐限額，但基本只用于征占林地和災(zāi)害采伐，一般生產(chǎn)性采伐不批準(zhǔn)，林農(nóng)不能自主采伐林木，轉(zhuǎn)讓林地自然也就降低價(jià)格，老百姓的利益得不到保證。造成一方面農(nóng)戶偷伐自家林木，以很低的價(jià)格賣給黑木材販子，違法犯罪行為屢禁不止，或者以很低的價(jià)格將林子出售；另一方面木材終端市場(chǎng)需求量大，市場(chǎng)價(jià)格居高不下，從農(nóng)民手中到市場(chǎng)差價(jià)較大，造成不法商販鋌而走險(xiǎn)，非法收購(gòu)販賣林木，政府為了制止林業(yè)違法行為，不得不加大執(zhí)法成本。

天全縣分類經(jīng)營(yíng)區(qū)劃國(guó)有林場(chǎng)天然商品林區(qū)劃面積13262.4公頃，主要分布于交通便捷、人群聚居利于商品林采伐和管理的區(qū)域。國(guó)有林場(chǎng)想開發(fā)利用，受政策因素的限制，不能對(duì)這些林分經(jīng)營(yíng)利用來增加職工收入。

——信息交流不暢。林農(nóng)對(duì)出材量，也就是能出多少木材，賣多少錢是最為關(guān)心，而對(duì)林業(yè)主管部門對(duì)采伐了多少蓄積，多少面積，采伐質(zhì)量要求更多。兩者之間既有聯(lián)系又有矛盾。

林木達(dá)到采伐年齡后，農(nóng)民申請(qǐng)采伐，出材量是多少，農(nóng)民經(jīng)過作業(yè)設(shè)計(jì)或者自己計(jì)算是能夠掌握基本信息。如今，采伐需要大量繁重勞動(dòng)力才能實(shí)現(xiàn)，以家庭為單位的生產(chǎn)方式往往不能滿足生產(chǎn)的要求，農(nóng)民往往是賣“坐莊”，由市場(chǎng)提供經(jīng)銷商進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民和經(jīng)銷商之間的信息不對(duì)等，農(nóng)民產(chǎn)量算少了，經(jīng)營(yíng)商利潤(rùn)較大，農(nóng)民產(chǎn)量算高了，經(jīng)營(yíng)商無利可圖，甚至虧本經(jīng)營(yíng)，缺少交流的信息平臺(tái)。

——生產(chǎn)成本增加。育林基金的收取提高了天然商品林生產(chǎn)成本。現(xiàn)今國(guó)家對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的扶持力度較大，不但有良種補(bǔ)貼，種植補(bǔ)貼，還有各種項(xiàng)目發(fā)展補(bǔ)貼，而農(nóng)業(yè)和林業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體大多都為農(nóng)民，在林業(yè)上不但沒有相應(yīng)的補(bǔ)貼政策反而收取育林基金，增加了采伐成本。另一方面，種植林木，不但有經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)還有生態(tài)效益的發(fā)揮，商品林成林后同樣有保持水土，凈化空氣，吸收二氧化碳放出氧氣等生態(tài)效益，而商品林的種植沒有出臺(tái)固定的補(bǔ)貼政策，其生態(tài)效益也沒有得到補(bǔ)償。

對(duì)策建議

——完善相關(guān)法律法規(guī)。按照森林分類經(jīng)營(yíng)區(qū)劃的原則，修改《四川省天然林保護(hù)條例》相關(guān)條款。建議出臺(tái)《天然商品林采伐管理辦法》。

——放開天然商品林采伐。

對(duì)于天然商品林國(guó)家應(yīng)當(dāng)放松對(duì)經(jīng)營(yíng)者的控制，可以取消采伐許可證制度，建立采伐申報(bào)制度，即商品林的經(jīng)營(yíng)者按照森林經(jīng)營(yíng)方案及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和自己的實(shí)際情況，向地方林業(yè)行政主管部門申報(bào)采伐計(jì)劃，林業(yè)行政部門在生態(tài)不受影響、符合采伐技術(shù)指示等前提下，原則上應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)。

集體林權(quán)制度改革的目的是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，放開天然商品林采伐是集體林權(quán)制度改革的具體體現(xiàn)。國(guó)有林場(chǎng)改革的目的是職工增收，森林資源得到有效保護(hù)，放開天然商品林采伐增加職工增收渠道，改變森林結(jié)構(gòu)，促進(jìn)森林蓄積增長(zhǎng)。

——建立林產(chǎn)交易中心。建立林產(chǎn)交易管理系統(tǒng)和林業(yè)主管部門信息服務(wù)門戶網(wǎng)站，借助一些先進(jìn)的電子設(shè)備和計(jì)算機(jī)信息技術(shù)，為公眾提供信息交流平臺(tái)、便捷的交易市場(chǎng)環(huán)境和及時(shí)的林業(yè)信息，同時(shí)也便于林業(yè)主管部門的監(jiān)督和管理。通過快捷、便利、先進(jìn)的信息化系統(tǒng)收集分析信息、發(fā)布信息，達(dá)到信息資源共享，實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)各部門間互連互能，改善林業(yè)政務(wù)協(xié)同工作環(huán)境，通過內(nèi)、外網(wǎng)戶網(wǎng)站可以實(shí)現(xiàn)信息查詢和服務(wù)。

——建立補(bǔ)貼機(jī)制。降低采伐成本，建立伐后造林補(bǔ)貼機(jī)制。取消育林基金的征收能夠降低采伐生產(chǎn)成本，有利于森林的科學(xué)經(jīng)營(yíng)，體現(xiàn)社會(huì)主義的公平原則和優(yōu)越性。

建立伐后造林補(bǔ)貼制度，在造林成活后達(dá)到規(guī)定的保存率，林地郁閉后，按造林面積申請(qǐng)補(bǔ)貼，實(shí)施造林補(bǔ)貼制度有利于伐后林地的更新，間接對(duì)林木的生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償。

（作者單位：四川省天全縣林業(yè)局、四川省林業(yè)科學(xué)研究院）