鞠石 賈晉 劉毅

“新常態(tài)”下糧食安全保障路徑探析來自四川省成都市的實踐與思考

鞠石 賈晉 劉毅

成都市作為超特大中心城市，成都市的糧食安全保障不僅面臨著城市本身供需缺口的保障任務，更是整個區(qū)域糧食供需形勢的“風向標”和“指示燈”，在區(qū)域糧食安全保障體系中具有十分重要的地位和作用。隨著中央糧食安全戰(zhàn)略新目標的提出，成都市糧食安全保障的戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)生深刻變化，天府新區(qū)建設上升為國家戰(zhàn)略又賦予成都市糧食安全保障更為重要的任務。研究新常態(tài)下成都市糧食安全保障的實現(xiàn)路徑，具有重要的現(xiàn)實意義。

糧食安全形勢呈現(xiàn)新常態(tài)

2013年四川省糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了“七連增”，達到3387.1萬噸（677.4億斤），糧食產(chǎn)量在全國位居第六位。在產(chǎn)量“七連增”的同時，外糧入川仍保持高位，2013年四川外購糧食485萬噸，成為外購糧食第一大省。在此背景下，2013年成都市社會糧食供給總量737.77萬噸，社會糧食需求總量714.35萬噸，年末社會糧食庫存156.22萬噸?？傮w上看，成都市糧食安全形勢呈現(xiàn)出新常態(tài)，具體有以下幾個特征：

——城鄉(xiāng)居民口糧基本安全，但糧食產(chǎn)量下行壓力較大。2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議明確提出確?！肮任锘咀越o、口糧絕對安全”的國家糧食安全新目標。2013年成都市糧食總產(chǎn)量251.08萬噸，城鄉(xiāng)居民口糧消費總量227.25萬噸，從總量上看，本市糧食產(chǎn)量基本能夠保障城鄉(xiāng)居民的口糧供給。從品種結(jié)構看，稻谷的產(chǎn)量和需求還存在約33.2萬噸的結(jié)構性缺口，小麥和玉米的產(chǎn)量超過了需求。但從長期趨勢來看，相比2011年，成都市糧食總產(chǎn)量275.03萬噸，兩年間下降了約24萬噸，下降了近9%。

——外購糧數(shù)量巨大，對外依存度高位攀升。2013年成都市外購糧總數(shù)達到450.67萬噸，占糧食總供給的65.97%，對外依存度極高。從歷史情況看，相比2011年，成都市外購糧食總數(shù)增加了131.73萬噸，增加了41%。身處高位且不斷攀升的對外依存度給成都市糧食安全保障帶來壓力。從外購渠道看，省外購糧395.7萬噸，占供給總量的53.63%，省內(nèi)市外購糧90.99萬噸，占供給總量的12.33%，跨省購糧已經(jīng)成為成都市糧食安全保障的重要渠道。從品種結(jié)構看，玉米購入量居首位，達到279.79萬噸，主要滿足飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原料需求。稻谷的購入量71.55萬噸（粳稻37.93萬噸），正好彌補產(chǎn)需之間33.2萬噸的缺口?？傮w來看，成都市糧食對外依存度的高位攀升給糧食安全保障帶來壓力。

——社會糧食儲備總體充足，城鎮(zhèn)居民家庭儲糧較少。2013年末，成都市社會糧食庫存總量為156.22萬噸，較上年增加了29.04萬噸。糧食儲備總量占消費總量的比例為21.9%，高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)17%—18%的糧食安全線。同時，大部分糧食儲備掌握在地方國有糧食企業(yè)手中，年末國有糧食企業(yè)庫存總數(shù)為47.3萬噸，較上年增加4.85萬噸。農(nóng)戶家庭存糧61.67萬噸，較上年增加12.85萬噸，農(nóng)戶人均存糧130.9公斤，基本達到8個月口糧消費量。國有糧食儲備和農(nóng)戶家庭儲備的充足為糧食宏觀調(diào)控提供了資源保障。但值得引起注意的是，城鎮(zhèn)居民家庭庫存較少，僅5.1公斤。這意味著，一旦發(fā)生突發(fā)性的糧食公共危機，城鎮(zhèn)居民的應急保障形勢嚴峻。

——糧食需求穩(wěn)步增長，品質(zhì)需求消費凸顯。隨著成都市經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平的提高，糧食需求量逐年增加。2008年成都市糧食總需求量約435萬噸，2013年總需求量增加到714.35萬噸，6年間增加了279.35萬噸，年均增長率約10.7%。隨著天府新區(qū)戰(zhàn)略實施，成都市未來糧食需求的增長率至少會保持現(xiàn)有水平。

“二十字”目標詮釋新內(nèi)涵

糧食安全形勢的新常態(tài)要求我們以新的視野重新審視成都市糧食安全保障戰(zhàn)略，按照中央“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略新目標，賦予成都市糧食安全保障戰(zhàn)略新的內(nèi)涵，概括為“確保底線、產(chǎn)業(yè)思路、產(chǎn)銷對接、應急保障、拓展功能”二十字目標。

——確保底線是指將城鄉(xiāng)居民口糧絕對自給作為成都市糧食生產(chǎn)的底線。要將成都人民的飯碗牢牢掌握在自給手中，一方面，要確保耕地數(shù)量，保障糧食播種面積，特別是針對稻谷產(chǎn)需的結(jié)構性缺口強化生產(chǎn)；另一方面，要圍繞居民消費品質(zhì)提升的需求確保品質(zhì)，提升產(chǎn)品的口感和質(zhì)量。

——產(chǎn)業(yè)思路是指要將通過發(fā)展提升糧食產(chǎn)業(yè)鏈作為保障糧食安全的思路。要通過糧食科技園、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)等集聚發(fā)展載體培育和完善糧食產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，通過糧食研發(fā)、示范推廣、種植、精深加工、物流、批零市場、銷售終端體系等多個環(huán)節(jié)的發(fā)展構建糧食安全的產(chǎn)業(yè)保障體系。

——產(chǎn)銷對接是指將建立區(qū)域產(chǎn)銷戰(zhàn)略合作作為保障糧食安全的抓手。按照“政府推動、部門協(xié)調(diào)、市場調(diào)節(jié)、企業(yè)運作”的產(chǎn)銷合作原則，建立成都市同糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)銷戰(zhàn)略合作力度，擴展產(chǎn)銷合作的內(nèi)容。扶持糧食加工企業(yè)“走出去”，在國內(nèi)主產(chǎn)區(qū)以及國外建立穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)基地。

——應急保障是指將穩(wěn)定糧食儲備規(guī)模，強化應急保障體系建設作為保障糧食安全的基礎。嚴格落實地方糧食儲備責任，穩(wěn)定糧食儲備規(guī)模，這是政府糧食宏觀調(diào)控的基礎。在此基礎上，以城鎮(zhèn)居民為目標構建糧食應急保障體系，確保突發(fā)性公共危機時的糧食供應保障。

——擴展功能是指探索延伸糧食安全保障體系的食品安全、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新功能。糧食安全不僅是數(shù)量安全，更是質(zhì)量安全，質(zhì)量安全保障應當納入到糧食安全保障體系中來。同時，要探索建立糧食安全保障體系對成都市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機促進新功能。

七大糧食安全保障新路徑

糧食安全新常態(tài)下，按照糧食安全新戰(zhàn)略，從以下幾個方面提出成都市糧食安全保障的實現(xiàn)路徑：

——構建高效糧食增產(chǎn)激勵約束機制，確保城鄉(xiāng)居民口糧自給。一是守住耕地紅線，確保糧食種植面積，繼續(xù)實施耕地保護補償制度；二是加強農(nóng)田基礎設施建設，提高中、高產(chǎn)田比例；三是積極采用科技創(chuàng)新和示范推廣，提升糧油單產(chǎn)和品質(zhì)；四是加大糧食生產(chǎn)“價外補貼”政策力度，扶持糧食規(guī)?；N植；五是探索“還糧于田”補貼政策，研究經(jīng)濟作物改種糧食作物的財政補貼可行性。

——促進糧食產(chǎn)銷的跨區(qū)戰(zhàn)略合作，確保省外糧源供給。一是落實“引糧入川”工程、“粳稻入關”運費補貼政策，扶持糧食經(jīng)營企業(yè)同糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)銷戰(zhàn)略合作；二是鼓勵有實力企業(yè)積極參與“亞洲糧倉”中南亞半島的國際糧食貿(mào)易和境外糧食種植“借地”生產(chǎn)；三是大力發(fā)展糧食物流，做好“北糧南運”糧食散糧集裝箱運輸?shù)耐ǖ澜ㄔO；四是完善鐵路、公路等基礎設施建設；五是主動與區(qū)域內(nèi)重點用糧大戶聯(lián)系，積極推進市內(nèi)糧食物流“點對點”服務。

——提升糧食產(chǎn)業(yè)園區(qū)的綜合服務功能，構建現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系。一是加速青白江“成都糧食儲備中心”建設，力爭達到100萬噸規(guī)模；二是加快新津“中糧成都產(chǎn)業(yè)園區(qū)”建設，大力發(fā)展糧食精深加工業(yè)；三是提升糧食產(chǎn)業(yè)園區(qū)的電商、金融、會展、物流等綜合性服務功能，促進園區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展；四是構建“區(qū)外糧源－散糧運輸－糧油倉儲－涉糧加工－糧油批發(fā)－零售網(wǎng)點”現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系。

——深化國有糧食企業(yè)改革，組建糧油產(chǎn)業(yè)集團。一是在糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展中積極倡導混合所有制改革，實現(xiàn)國有企業(yè)和其他市場主體共同發(fā)展的新格局；二是充分利用國有糧食企業(yè)的資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢，糧食產(chǎn)業(yè)上下延伸的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，組建跨部門、跨區(qū)域混合所有制的糧食產(chǎn)業(yè)集團；三是依托糧食產(chǎn)業(yè)的聚集，糧食物流、糧食配送的發(fā)展，大力推進城鄉(xiāng)“合理布局、全面覆蓋、平時自營、急時應急”“放心糧油示范”工程建設。

——穩(wěn)步提升糧食儲備規(guī)模，優(yōu)化糧食應急保障體系。一是穩(wěn)步提升糧食儲備規(guī)模，在穩(wěn)定“產(chǎn)區(qū)三個月”的規(guī)模上，力爭實現(xiàn)“銷區(qū)六個月”的規(guī)模；二是優(yōu)化儲備的區(qū)域布局和品種結(jié)構，適時增加面粉儲備和成品糧儲備，提升儲備品質(zhì)；三是積極鼓勵多種所有制企業(yè)參與地方糧食儲備；四是積極探索儲備糧輪換方式改革；五是建立包括糧食應急儲運企業(yè)、應急加工企業(yè)、應急配送中心、應急供應網(wǎng)點和應急價格檢測點的應急網(wǎng)絡體系；六是積極建設糧食產(chǎn)業(yè)信息化網(wǎng)絡，打造集糧食應急預測、預警系統(tǒng)，糧食統(tǒng)計平臺，儲備糧遠程監(jiān)控管理一體的糧食信息化網(wǎng)絡系統(tǒng)。

——倡導愛糧節(jié)糧的社會風氣，避免糧食浪費。一是廣泛宣傳普及科學用糧、節(jié)約用糧知識；二是加強溝通合作，形成宣傳合力；三是大力推進“青年志愿者”愛糧節(jié)糧宣傳活動；四是積極促進中小學生愛糧節(jié)糧教育；五是糧食行政部門要帶頭樹立勤儉節(jié)約、科學健康的文明新風尚，減少餐桌浪費。

——強化糧食行政部門“首要意識”和“守責意識”，深化糧食行政管理機制改革。全面履行糧食省長負責制下市州長責任制。在深化糧食行政管理機制改革，完善糧食行政主管部門組織機構，落實政府糧食行政主管部門依法行政責任，強化糧食行政部門“首要意識”和“守責意識”，處理好政府與市場的關系。

(作者依次系四川省成都市發(fā)改委副主任，西南財經(jīng)大學中國西部經(jīng)濟研究中心主任助理，四川省成都市糧食局法規(guī)處處長)