摘 要：新型城鎮(zhèn)化是堅持以“人”為主體，著眼于農民、農村和農業(yè)的更好發(fā)展，力圖改變過去只重規(guī)模擴張、不重內涵的城市建設模式。廬江縣在積極推進新型城鎮(zhèn)化建設進程中，有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，作為省會城市合肥南部副中心的標準實施城市規(guī)劃、建設和管理，城鎮(zhèn)化建設的水平和質量都有大幅度提高。通過深入調查，分析數(shù)據(jù)，對廬江縣城鎮(zhèn)化進程中面臨的功能弱化、資金匱乏、環(huán)境惡化、土地征用問題突出等困境進行研究和分析。提出了要從科學的規(guī)劃編制入手，對新型城鎮(zhèn)化建設中的土地、資金等各要素進行規(guī)范實現(xiàn)城鎮(zhèn)化科學發(fā)展。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；工業(yè)化；廬江縣；

中圖分類號：F4 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2014）-08-00-03

一、新型城鎮(zhèn)化的含義

“城鎮(zhèn)化”一詞出現(xiàn)晚于“城市化”，這是中國學者創(chuàng)造的一個新詞匯，1991年，經(jīng)濟學家辜勝阻使用并拓展了“城鎮(zhèn)化”的概念，1999年中共第十五屆四中全會正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞，這是近50年來中國首次在最高官方文件中使用“城鎮(zhèn)化”。中國官方提出的城鎮(zhèn)化概念有中國特色，它與城市化有一定差別，城鎮(zhèn)化包括城市化，同時希望突出中小城市和中心鎮(zhèn)的地位。但在一般意義上，可以認為這是同一個概念。

2007年，學界開始討論“新型城鎮(zhèn)化”概念，試圖與過去只重規(guī)模擴張、不重內涵的城鎮(zhèn)化相區(qū)別，并且與十六大報告提出的“新型工業(yè)化”概念相呼應。到2010年，這一概念被政府所普遍接受，中共十七大曾明確提出，中國要“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極”。

“新型城鎮(zhèn)化”是堅持是指堅持以“人”為城市主體，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農村城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，力圖改變以往片面重視城市規(guī)模和空間擴張的城市建設模式。

二、廬江縣探索新型城鎮(zhèn)化建設的成就

廬江縣城鎮(zhèn)化建設步伐從2009年開始加速，隨著國家戰(zhàn)略規(guī)劃的調整，“中部崛起”戰(zhàn)略、“皖江城市帶”承接產業(yè)轉移規(guī)劃的相繼提出，泛長三角的經(jīng)濟輻射和帶動作用的凸顯，為廬江縣的發(fā)展帶來了大好機遇，廬江縣與合肥市距離僅68公里，尤其是2011年安徽省的行政區(qū)域規(guī)劃調整，廬江縣劃歸合肥市管轄，使廬江的城鎮(zhèn)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。

（一）城鎮(zhèn)化水平不斷提高：廬江縣2004年——2010年城鎮(zhèn)化率從24.0%提高到39.8%，平均每年提高1.25個百分點，從2011年——2013年，廬江縣城鎮(zhèn)化率快速發(fā)展，從41.5%提高到45.5%（數(shù)據(jù)來源于廬江縣歷年政府工作報告）平均每年提高2個百分點，均高于安徽省以及全國平均增速。

（二）城鎮(zhèn)化質量不斷提升：產業(yè)結構調整是發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)國民經(jīng)濟可持續(xù)增長的動力和源泉。當前廬江縣不斷加大產業(yè)結構調整，淘汰低水平工業(yè)生產，努力發(fā)展第三產業(yè)。2012年，一、二、三產比重由上年的25.9：40.6：33.5調整為23.5：44.4：32.1，二產比重提高3.8個百分點，其中：工業(yè)比重提高4.6個百分點，工業(yè)對GDP增長的貢獻率提高2個百分點。產業(yè)結構顯著優(yōu)化，第二產業(yè)比重由低轉高，如圖所示，從2010年到2012年相比，廬江縣三大產業(yè)的生產總值增長中，第三產業(yè)的地區(qū)生產增長速度最快為11.9%。第三產業(yè)帶動了一定就業(yè)人數(shù)的增加，2011年新增城鎮(zhèn)就業(yè)崗位2.9萬個，下崗失業(yè)人數(shù)再就業(yè)1.2萬人。2012年新增城鎮(zhèn)就業(yè)崗位9000多個，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4%以內。（數(shù)據(jù)來源于廬江縣政府工作報告）。

（三）居民生活水平逐年提高：2012年，全縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達15007元，增長14%；農民人均純收入達8074元，增長16.1%。在城鄉(xiāng)居民收入雙提高的同時，農村居民收入增速比城鎮(zhèn)居民收入增速快2.1個百分點，城鄉(xiāng)居民收入相對差距逐步收窄。由表3可知，2008年，廬江縣農村居民家庭恩格爾系數(shù)為38.57%，2012年，農村居民家庭恩格爾系數(shù)為35.80%，呈現(xiàn)逐年下降趨勢，可見，近幾年來，廬江縣城鄉(xiāng)居民的生活水平均有提高。

（四）城鎮(zhèn)基礎設施建設不斷完善：廬江縣把加快城鎮(zhèn)化建設列為推動經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的主體戰(zhàn)略，2011年投入資金72億元用于集鎮(zhèn)建設，新農村建設持續(xù)開展，整治村莊233個。農村美好家園創(chuàng)建有力推進，沿湖沿路和主要交通干線周邊環(huán)境得到連片整治。城鄉(xiāng)基礎設施不斷完善，新建農村道路1362公里，改造危橋30座，完成交通建設投入6.1億元；興修各類水利工程2828處，完成水利建設投入5.5億元；完成電網(wǎng)建設投入4.5億元。2012年“重大項目建設年”活動實施百個億元以上項目，入圍安徽省“861”項目61個、完成投資77.8億元，列入合肥市“1346”項目78個、完成投資94.1億元，完成年度農網(wǎng)改造升級工程。建成通村公路30公里，改造危橋14座。

三、廬江縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上的困難

（一）城鎮(zhèn)功能弱化嚴重：有形成自己的支柱產業(yè)，如表格4所示，2012年廬江縣各鎮(zhèn)基本單位情況，排名靠后的金牛鎮(zhèn)、白湖鎮(zhèn)、湯池鎮(zhèn)、樂橋鎮(zhèn)第一產業(yè)單位數(shù)量少且規(guī)模工業(yè)總產值低，實際上只是城鎮(zhèn)黨政機關辦公的所在地、簡單的商品交換集散地，主要以為周圍農村提供商品交換、物資集散等為職能，二、三產業(yè)欠發(fā)達，進入城鎮(zhèn)的農民就業(yè)和生計難以保障制約城鎮(zhèn)化發(fā)展。較低的工業(yè)化水平是城鎮(zhèn)化建設過程中最致命的障礙因素之一。

多數(shù)城鎮(zhèn)規(guī)模過小，功能殘缺，對各生產要素的聚集效應差，缺乏投資和就業(yè)的吸引力，一般認為，小城鎮(zhèn)人口應為5萬人以上鎮(zhèn)區(qū)人口應達到50%左右才能產生一定的聚集效應。2012年，廬江縣現(xiàn)有18個鎮(zhèn)人口來看，人口在10萬以上的就只有廬城鎮(zhèn)（146800人）和白湖鎮(zhèn)（101516人），人口在5萬以下的有5個，這類城鎮(zhèn)受規(guī)模限制，對周圍農村的經(jīng)濟輻射能力有限。

（二）城鎮(zhèn)建設資金匱乏：城鎮(zhèn)政府一直承擔著投資主體的重任，需要承擔從基礎設施到公用事業(yè)，從生產生活設施到各項社會服務設施等所需各項資金?，F(xiàn)行稅收體制下，財政用于城鎮(zhèn)基礎設施的資金主要是城市維護建設稅、土地占用稅、市政公用設施配套費和增容費、土地使用權有償轉讓收入及融資等，從廬江縣實際運行情況看，2012年廬江縣城建稅收為3786萬元，除去日常維護外，用于城建新上項目的資金很少。而鎮(zhèn)政府除了確保黨政機關運轉所需經(jīng)費之外，沒有多余財力用于城鎮(zhèn)公共設施建設2012年樂橋鎮(zhèn)、柯坦鎮(zhèn)因為沒有支柱產業(yè)，工業(yè)總產值低，相應地財政收入分別只有547萬元、1025萬元而財政支出1089萬元和1038萬元，政府入不敷出，沒有多余財力用于城鎮(zhèn)公共設施建設，加上缺乏有效的投融資機制，城鎮(zhèn)建設資金嚴重匱乏，基礎設施難以配套，各方面環(huán)境長期得不到改善，嚴重影響了城鎮(zhèn)建設的進程。

（三）土地征用問題突出：隨著新型城鎮(zhèn)化的進一步向前推進，土地越來越稀缺耕地面積不斷減少，成為城鎮(zhèn)化進程中的最大隱憂之一。城鎮(zhèn)化規(guī)模進一步擴大，侵占耕地成為必然趨勢，帶動了巨大的土地需求，沖擊和侵蝕一再被強調的“18億耕地紅線”，截止2011年全國保有耕地18.2476億畝，安徽省人均耕地面積0.0960公頃，而廬江縣2011年耕地面積72834公頃，而當?shù)馗麈?zhèn)總人口1185786，人均耕地面積只有0.0614公頃，低于全省的平均值。

土地征用矛盾突出，最大的受害者是失地農民。拆村并居，無數(shù)村莊正在消失，廬江縣2013年政府工作報告提出要培育建設17個中心村，整治20個永久性居民點的目標，這就意味著有更多的農民要“被上樓”，土地征用與“拆村并居”導致農民失地失業(yè)失養(yǎng)。土地征用補償政策傷害農民現(xiàn)實利益，現(xiàn)有的土地補償政策實行集體和農戶兩級補償，許多征地補償款在集體截流后實際到達農民手中的數(shù)額已經(jīng)很少。

（四）生態(tài)環(huán)境逐漸惡化：廬江縣小城鎮(zhèn)建設基礎差，起點較低，在小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，隨著城鎮(zhèn)的自我擴張、大中城市企業(yè)向小城鎮(zhèn)的轉移，一些小城鎮(zhèn)注重近期效益，在產業(yè)篩選、主導產業(yè)培育等方面，缺乏長期設想，帶來一系列的環(huán)境問題。主要表現(xiàn)在：一是，小城鎮(zhèn)環(huán)境保護規(guī)劃工作滯后，沒有做到與經(jīng)濟建設、城鎮(zhèn)建設同步規(guī)劃、同步實施。廬江縣柯坦鎮(zhèn)有大棚蛋鴨之鄉(xiāng)之稱，養(yǎng)殖業(yè)在給當?shù)貛斫?jīng)濟效應的同時，也帶來了養(yǎng)殖場周圍環(huán)境的惡化，周圍村莊臭氣熏天。鴨子的養(yǎng)殖要靠近水源，所以過去清澈的池塘、河流都被污染了。2013年，華東首家10萬只標準化蛋鴨養(yǎng)殖基地在柯坦鎮(zhèn)開建，該基地占地面積188.7畝，如果沒有做好相應的環(huán)保措施，對周圍環(huán)境的破壞可想而知。二是污水集中處理、垃圾無害化處理等環(huán)境基礎設施建設落后，城鎮(zhèn)功能不健全，導致生活污染日趨嚴重。如在樂橋鎮(zhèn)，有些居民樓由于建造時間久，沒有配套的生活污水處理設施，污水直接排入附近的水塘。

四、廬江縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議

（一）科學編制廬江縣總體規(guī)劃和各鎮(zhèn)具體規(guī)劃：一是，按照規(guī)劃先行的理念，以及新型城鎮(zhèn)化“生態(tài)、文化、和諧、精致”的要求，編制城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃；因地制宜，突出特色，科學配置大小城鎮(zhèn)的規(guī)模，協(xié)調城鎮(zhèn)之間的關聯(lián)度，統(tǒng)籌發(fā)展，爭取城鎮(zhèn)化建設效益的最大化和成本的最小化；二是合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，協(xié)調區(qū)域平衡發(fā)展。充分考慮城鎮(zhèn)間分工明確、布局科學、城鄉(xiāng)互補、資源共享、協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系和空間格局，避免重復建設而造成土地、資金及人力、物力等資源的嚴重浪費。

（二）創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設投融資機制：城鎮(zhèn)建設和管理最大的制約因素是資金。在現(xiàn)行稅收體制下，鎮(zhèn)一級財政體制不能完全獨立，收入上繳縣財政，支出由縣財政撥給，使鎮(zhèn)級財政無力來辦鎮(zhèn)發(fā)展和建設上的事情。所以，要逐步改變當前僅僅依靠政府投資的城鎮(zhèn)建設投資機制，建立和完善政府投資、民間資金和外資三輪驅動的多元化投融資機制，開辟出一條“以地生財、以財建鎮(zhèn)、以鎮(zhèn)招商、以商帶農”的新路子。一是建立縣政府對重點城鎮(zhèn)建設的財政扶持機制，幫助城鎮(zhèn)政府走出城鎮(zhèn)建設啟動資金嚴重缺乏的困境。二是設立城鎮(zhèn)建設專項基金及信貸擔?；?，從城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓轉讓收益中集中安排一定數(shù)量的資金，用于城鎮(zhèn)基礎設施建設的貸款貼息和擔保。三是堅持誰投資誰所有、誰管理誰受益的原則，按市場化運作機制，鼓勵民間投資者投資城鎮(zhèn)收益性公用設施建設。

（三）強化產業(yè)結構演變對城鎮(zhèn)化的支撐：工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互制約、相互促進。沒有工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就如無源之水；沒有城鎮(zhèn)化，工業(yè)化也就失去了載體和動力。 “十二五”時期，廬江縣城鎮(zhèn)化的最主要動力是大規(guī)模承接產業(yè)轉移，依靠工業(yè)規(guī)模擴張來推動城市規(guī)模擴張，以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化。一是繼續(xù)堅持“工業(yè)立縣”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，加強工業(yè)載體建設，對縣經(jīng)開區(qū)進行擴區(qū)規(guī)劃，加快標準化廠房建設，完善提升燃氣、供電、通信和污水處理等配套設施，著力打造基礎設施完善日臻完善的工業(yè)承接平臺和產城一體化的工業(yè)新城。二是大力培育和發(fā)展小城鎮(zhèn)支柱產業(yè)。從本鎮(zhèn)的區(qū)位、資源、經(jīng)濟基礎等實際情況出發(fā)，以市場需求為導向，選準適合自身實際的經(jīng)濟發(fā)展路子，形成少數(shù)有特色、有規(guī)模的主導產業(yè)。三是堅持農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設三位一體的發(fā)展戰(zhàn)略。廬江縣作為農業(yè)經(jīng)濟比重較大的縣域，城鎮(zhèn)建設應大力發(fā)展農產品加工、服務業(yè)，走以農興鎮(zhèn)，以鎮(zhèn)促農的路子，以農業(yè)產業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化

（四）規(guī)范農村土地流轉方式：新型城鎮(zhèn)化必然意味著更多農村人口通過就地集中方式轉移到城市，以便釋放土地資源進行商業(yè)化或機械化運作實現(xiàn)規(guī)模效應。當下土地流轉方式有三種，一種是20世紀80年代的，在村內農戶、親戚朋友間流轉，發(fā)展至現(xiàn)在的農戶承包地向農民互助社、合作社流轉；第二種形式是“建設用地指標異地流轉”，就是利用國家土地占補平衡政策，鼓勵村莊在新農村建設過程中，對新村莊實施統(tǒng)一規(guī)劃和建設，對舊村莊進行統(tǒng)一整理和改造，以節(jié)約土地；第三種是資本下鄉(xiāng)整合農民土地，土地向農業(yè)資本集中。當下，第二種流轉方式對守住18億畝耕地紅線意義重大，而爭議較大的是第三種流轉方式，雖然能夠加快農業(yè)現(xiàn)代化，提高規(guī)模效應，但是有很大風險，對國家糧食不安全；對弱勢小農造成傷害；小農大規(guī)模離開土地后，可能會出現(xiàn)數(shù)千萬農民工失業(yè)和無法返回家園的局面。[1]

（五）完善生態(tài)環(huán)境保護配套設施建設：加強城鎮(zhèn)污染綜合治理和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)建設，首先，建立和完善城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)，加快建設和完善生活污水集中處理、生活垃圾無害化處理、自來水、清潔能源、集中供熱、衛(wèi)生廁所等環(huán)境基礎設施，積極推行清潔生產，創(chuàng)建舒適的人居環(huán)境和城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)環(huán)境。其次，堅持低碳城市與低碳鄉(xiāng)村共同發(fā)展，探索低碳城市化道路 。低碳城市化是以低碳理念推進城市化進程的新型模式，低碳城市與低碳鄉(xiāng)村是低碳城市化不可或缺的“一體兩面”，低碳經(jīng)濟的空間載體。為此，必須牢固樹立科學發(fā)展理念，搞好低碳城鄉(xiāng)規(guī)劃，積極構建低碳生產體系、生活方式和消費模式，制定符合低碳發(fā)展要求的激勵政策，建立促進低碳發(fā)展的干部考評機制，以此實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的“綠色轉身”，走出一條符合安徽省情的低碳城市化道路。

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（安徽大學江淮學院院級科學研究項目資助 項目代碼：2012SK1004）